服務(wù)型政府建設(shè)路徑探析

鄒　偉　饒曉亭　石勝勇

建設(shè)服務(wù)型政府是我國(guó)政府改革的目標(biāo)，許多地方政府也將之提上了重要議事日程。建立和完善服務(wù)型政府建設(shè)的法治體系，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，培養(yǎng)公務(wù)員的民主、服務(wù)理念，是建設(shè)服務(wù)型政府的重要路徑。

服務(wù)型政府是指按照人民主權(quán)原則，依據(jù)人民意志，通過符合民主精神的法定程序組建的以為人民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府，是我國(guó)政府改革的目標(biāo)。

目前，許多地方政府已把服務(wù)型政府建設(shè)提上重要議事日程，制定工作規(guī)劃具體目標(biāo)，確定重點(diǎn)任務(wù)。探析服務(wù)型政府的建設(shè)路徑具有現(xiàn)實(shí)意義。

建立和完善服務(wù)型政府建設(shè)的法治體系

建立和完善服務(wù)型政府建設(shè)的法治體系是服務(wù)型政府建設(shè)的根本保證。現(xiàn)階段應(yīng)重點(diǎn)建立和完善如下制度和機(jī)制。

實(shí)現(xiàn)政府意志與人民意愿一致的制度和機(jī)制。

(1)能充分匯集民意、集中民智的民主和程序制度及運(yùn)行機(jī)制?，F(xiàn)在這方面已有相當(dāng)制度，如人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商會(huì)議制度、信訪制度等，但仍然比較缺失，運(yùn)行機(jī)制也不順暢，現(xiàn)實(shí)中所謂人民代表缺乏代表性、“部門利益法制化”，就是典型的反映。

(2)建立各種利益聚合機(jī)制?，F(xiàn)階段存在的各種行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、商會(huì)等應(yīng)是這種機(jī)制的雛形，但現(xiàn)實(shí)中很多這樣的機(jī)構(gòu)屬于準(zhǔn)政府性質(zhì)，如會(huì)長(zhǎng)由組織人事部門任命或派遣，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政核撥等，難以發(fā)揮其應(yīng)發(fā)揮的作用。政府應(yīng)還權(quán)于社會(huì)，應(yīng)允許和鼓勵(lì)各種非政府組織依法發(fā)展，將分散的人民利益和偏好聚合起來，提高人民尤其是分散的人民進(jìn)行利益表達(dá)的能力和意愿。

(3)保證人民充分參與政策制定、執(zhí)行的程序制度和機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)為每個(gè)愿意參與的公民特別是利益相關(guān)者提供制度和機(jī)制保證，暢通參與渠道。

(4)民主、科學(xué)決策制度。目前很多事項(xiàng)是由政府根據(jù)自己的判斷推動(dòng)和提出的，如果缺乏科學(xué)、民主決策制度，決策很容易違背民意、損害人民群眾利益，即所謂“好心辦壞事”，即使是決策具有一定的民意基礎(chǔ)也應(yīng)科學(xué)決策，否則也將損害人民群眾利益，最終失去人民的信任。

(5)重要決策事項(xiàng)的解釋說明制度。現(xiàn)行體制下很多重要決策事項(xiàng)，是由政府在缺乏公民廣泛參與情況下作出的，或者有的重要決策事項(xiàng)，廣大民眾并未認(rèn)識(shí)其科學(xué)性，這就需要政府及其工作人員去耐心的解釋、說明，獲得人民的認(rèn)同。

(6)政府對(duì)民意的回應(yīng)機(jī)制。明確政府對(duì)民意回應(yīng)的具體時(shí)間、程序、內(nèi)容和責(zé)任，及時(shí)引導(dǎo)民意、輸導(dǎo)民怨、回應(yīng)社會(huì)質(zhì)詢，實(shí)現(xiàn)政府與人民互動(dòng)的重要機(jī)制。

(7)重大政策評(píng)估與責(zé)任追究制度。即對(duì)各項(xiàng)重大政策進(jìn)行定期的評(píng)估，為政策的調(diào)整、終止提供依據(jù)，通過評(píng)估糾正政策執(zhí)行中存在的問題，對(duì)重大決策失誤追究責(zé)任。

在利益分配復(fù)雜化、貧富差距日益加大的現(xiàn)階段，這些制度和機(jī)制對(duì)引導(dǎo)民意、疏導(dǎo)民怨具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。其中(1)、(3)、(4)、(7)，因涉及面廣、基礎(chǔ)性強(qiáng)，需要統(tǒng)一部署，主要由中央政府推動(dòng)完善、修改或者建立，地方政府積極跟進(jìn)或者探索建立。(2)、(5)、(6)因各地差異大，需要地方政府在實(shí)踐中進(jìn)一步積極探索、總結(jié)?，F(xiàn)階段主要由地方政府特別是具有立法權(quán)的政府機(jī)構(gòu)探索建立。

公共產(chǎn)品供給的制度和機(jī)制。

(1)公共財(cái)政制度。即以滿足人民對(duì)公共產(chǎn)品需要為目標(biāo)的財(cái)政收支制度。該項(xiàng)制度的完善程度一定意義上決定了政府是否較好地履行了提供公共產(chǎn)品的職能。財(cái)政支出應(yīng)一步步向困難地區(qū)、困難人群、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)等傾斜，堅(jiān)持以公共化為取向，以均等化為主線，以規(guī)范化為原則，不斷健全公共財(cái)政體制。

(2)社會(huì)保障制度、基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)機(jī)制、發(fā)展改革成果公平共享機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障水平低、覆蓋范圍不寬，基本公共服務(wù)差別大，改革發(fā)展成果越發(fā)達(dá)越富裕的地區(qū)、行業(yè)分享越多等問題比較突出，這些是人民個(gè)人和其他社會(huì)組織無法解決的問題，是人民需要、政府也應(yīng)該提供的公共產(chǎn)品。

(3)改革公共服務(wù)政府單一供給機(jī)制，按照公正和率的原則，形成公共服務(wù)供給的社會(huì)和市場(chǎng)參與機(jī)制。

(4)以提供公共產(chǎn)品為取向的政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，上級(jí)機(jī)關(guān)與人民群眾相結(jié)合的日?；恼?jī)效評(píng)估和考核機(jī)制。

其中(1)、(2)在實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品有效供給的過程中具有基礎(chǔ)地位，并涉及現(xiàn)行財(cái)稅體制。應(yīng)主要由中央政府推動(dòng)完善、修改或者建立。(3)、(4)的實(shí)現(xiàn)還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索、總結(jié)，現(xiàn)階段應(yīng)由中央政府積極推動(dòng)，主要由地方政府探索建立。

規(guī)范和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其工作人員行為、人民可向政府問責(zé)的制度和機(jī)制。

(1)政府信息公開制度。目前應(yīng)圍繞貫徹實(shí)施政府信息公開條例，抓緊修改國(guó)家保密制度，抓緊建立相應(yīng)的配套制度和機(jī)制，積極推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，及時(shí)公布政務(wù)信息。

(2)按照現(xiàn)代行政程序法的基本精神，設(shè)計(jì)和規(guī)范行政程序，健全行政執(zhí)法責(zé)任體系、評(píng)議考核和追究機(jī)制。目前應(yīng)按照《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》(國(guó)辦發(fā)[2005]37號(hào))要求，建立和完善有關(guān)行政執(zhí)法責(zé)任制度和機(jī)制，積極探索制定統(tǒng)一的行政程序制度。

(3)審計(jì)、監(jiān)察、復(fù)議、信訪、司法、人大、人民群眾等行政內(nèi)外部監(jiān)督的有效協(xié)作機(jī)制，特別是實(shí)現(xiàn)人民群眾有效監(jiān)督的機(jī)制。目前國(guó)家層面已建立基本框架，但仍需在實(shí)踐中進(jìn)一步豐富和完善?，F(xiàn)階段主要由地方政府在權(quán)限范圍內(nèi)，根據(jù)各自的實(shí)際情況探索建立。

公務(wù)員激勵(lì)、約束制度。主要是公務(wù)員調(diào)配、績(jī)效評(píng)估、激勵(lì)、晉升、退出等人事制度，公務(wù)員對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)與對(duì)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)相結(jié)合的機(jī)制。雖然目前已有《公務(wù)員法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等基本制度，但仍需要各地在實(shí)踐中進(jìn)一步探索。因此，現(xiàn)階段由中央政府積極推動(dòng)，主要由地方政府在權(quán)限范圍內(nèi)探索建立。

進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

2003年我國(guó)政府確定了“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”的基本職能框架。在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，政府職能就是圍繞這一框架轉(zhuǎn)變。現(xiàn)階段，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，應(yīng)在著力調(diào)動(dòng)人民參與積極性的基礎(chǔ)上，以政府主動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鞯姆绞竭M(jìn)行。

進(jìn)一步合理劃分各級(jí)政府職責(zé)權(quán)限。中央政府主要是制定或者推動(dòng)制定全面履行政府職能的法律、法規(guī)及政策依據(jù)，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、涉及全國(guó)性的市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等事項(xiàng)工作。地方各級(jí)政府主要是履行市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等職能，其中省級(jí)政府主要是制定或準(zhǔn)動(dòng)制定相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章及政策，督促、指導(dǎo)市、縣、鄉(xiāng)級(jí)政府全面履行職能，涉及全省性的市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等事項(xiàng)工作；市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等具體事務(wù)工作，在現(xiàn)行政府層級(jí)體制和行政環(huán)境下主要由縣級(jí)政府承擔(dān)，市、鄉(xiāng)級(jí)政府適當(dāng)分擔(dān)，鄉(xiāng)級(jí)政府主要分擔(dān)直接涉及人民利益的公共服務(wù)如建立直接支農(nóng)、惠農(nóng)的服務(wù)體系、辦理有關(guān)證照等。

梳理現(xiàn)行政府工作事務(wù)。在日常工作中，評(píng)價(jià)現(xiàn)行政府工作事務(wù)，按照基本職能框架的要求，及時(shí)停止、糾正、規(guī)范、增補(bǔ)相關(guān)政府工作。

立法與政策制定中貫徹政府職能轉(zhuǎn)變思想，落實(shí)“三優(yōu)先”原則。即自主解決、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制調(diào)節(jié)、中介機(jī)構(gòu)自律解決的事項(xiàng)不通過行政管理解決。

增強(qiáng)落后地區(qū)財(cái)政保障能力。據(jù)《2007年貴州省年鑒》顯示，貴州省沒有一個(gè)縣級(jí)政府地方財(cái)政收入能滿足地方財(cái)政支出，地方財(cái)政收入占地方財(cái)政支出低于50％的縣級(jí)政府占82.95％。中央財(cái)政應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度，同時(shí)增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，逐步壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

改革公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)方式。根據(jù)民愿，按照生產(chǎn)力提升力強(qiáng)、民生關(guān)切度高的項(xiàng)目?jī)?yōu)先建設(shè)原則，如交通、電等基礎(chǔ)設(shè)施，確立公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目；在公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)中充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用，如交通等基礎(chǔ)設(shè)施，可以采用BOT方式進(jìn)行建設(shè)；項(xiàng)目驗(yàn)收采取實(shí)施區(qū)域群眾與專家相結(jié)合的方式進(jìn)行；項(xiàng)目資金的劃撥方式，逐步實(shí)現(xiàn)所有公共服務(wù)項(xiàng)目資金由實(shí)施地政府劃撥為主，改變“跑部錢進(jìn)”的局面。

在“熱點(diǎn)”領(lǐng)域確保政府“利民”。切實(shí)改變?cè)谡鞯亍⒎课莶疬w、移民、城市建設(shè)等政府參與或者主導(dǎo)的“熱點(diǎn)”建設(shè)中政府與民爭(zhēng)利的現(xiàn)狀。

推進(jìn)社會(huì)自治組織建設(shè)。在縣、鄉(xiāng)級(jí)政府加大對(duì)村民、居民自治組織建設(shè)的支持力度，切實(shí)處理村民、居民自治中存在的問題，實(shí)現(xiàn)真正意義的村民、居民自治，以此為突破點(diǎn)推動(dòng)全社會(huì)自治組織的規(guī)范建立。

切實(shí)規(guī)范政府行為。確保政府行為符合法律、法規(guī)、規(guī)章、政策精神，加大反腐力度，嚴(yán)懲公務(wù)員以權(quán)謀私行為。

培養(yǎng)公務(wù)員的民主、服務(wù)理念

服務(wù)型政府建設(shè)，歸根到底要落實(shí)到公務(wù)員的行為上，公務(wù)員行為要符合服務(wù)型政府的要求，就要樹立起符合服務(wù)型政府要求的理念。

服務(wù)型政府的本質(zhì)，決定了民主、服務(wù)理念是公務(wù)員應(yīng)樹立的基本理念。通過各種方式和途徑培養(yǎng)公務(wù)員的民主、服務(wù)理念在服務(wù)型政府建設(shè)中具有基礎(chǔ)作用。