中國(guó)出臺(tái)首部《駐外外交人員法》

萬(wàn)　霞

我國(guó)240多個(gè)駐外使領(lǐng)館中，條件艱苦和特別艱苦的就有近70個(gè)。我國(guó)駐玻利維亞使館地處海拔3600多米的南美洲高原，是我國(guó)惟一被列為“六類地區(qū)”(即環(huán)境最惡劣)的駐外機(jī)構(gòu)。玻利維亞被稱為“高原、高危、高貧、高亂”的“四高”國(guó)家，素有“外交官墳?zāi)埂敝Q。

6月22日，中國(guó)首部規(guī)范駐外外交人員銜級(jí)和管理制度的專門性法律——《中華人民共和國(guó)駐外外交人員法》(草案)進(jìn)入立法程序。草案共10章、49條，主要內(nèi)容包括：總則；駐外外交人員的職責(zé)、條件、義務(wù)和權(quán)利；駐外外交人員銜級(jí)和職務(wù)；駐外外交機(jī)構(gòu)的館長(zhǎng)；駐外外交人員的派遣、召回和調(diào)回；考核、培訓(xùn)和交流；獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒；工資和福利配偶和子女等。

外交部的統(tǒng)計(jì)顯示，目前，中國(guó)各類駐外外交機(jī)構(gòu)共250多個(gè)。駐外外交人員由國(guó)內(nèi)32個(gè)單位派出，派出人員約5000人，其中參贊(含)以上人員約100D人，一秘(含)以下人員約4000人。

《駐外外交人員法》(草案)是新中國(guó)成立60年來(lái)首度針對(duì)駐外外交人員的專門立法，將有效填補(bǔ)外交人員管理方面的法律空白，既具有中國(guó)特色，又體現(xiàn)了與國(guó)際慣例接軌的時(shí)代特征，有利于駐外外交人員管理的科學(xué)化、規(guī)范化和法律化。

外交職銜與行政級(jí)別

《駐外外交人員法》(草案)規(guī)定，設(shè)立大使銜、公使銜、參贊銜、一等秘書銜、二等秘書銜、三等秘書銜、隨員銜共七級(jí)外交銜級(jí)。取得外國(guó)永久居留許可的、受過(guò)刑事處罰的、曾被開除公職的、曾被國(guó)家機(jī)關(guān)辭退的，不得擔(dān)任駐外外交人員。駐外外交人員應(yīng)當(dāng)履行忠于祖國(guó)和人民，維護(hù)國(guó)家榮譽(yù)和尊嚴(yán)，遵守法律以及駐外外交機(jī)構(gòu)的紀(jì)律和規(guī)章制度，忠于職守，勤勉盡責(zé)，服從調(diào)遣，保守秘密等義務(wù)。駐外外交人員應(yīng)當(dāng)具有中國(guó)國(guó)籍，年滿18周歲，擁護(hù)我國(guó)憲法，品行良好，并具備相應(yīng)的知識(shí)、技能、身體、心理?xiàng)l件以及法定的其他條件。

國(guó)際公約或者各國(guó)立法統(tǒng)一外交官的職銜，最主要的原因在于方便理順外交關(guān)系、規(guī)范外交秩序。1961年《維也納外交關(guān)系公約》規(guī)定的外交官員主要有兩類，一類是作為館長(zhǎng)的大使、公使、代辦，一類是館長(zhǎng)之下的其他外交人員，包括參贊，一、二、三等秘書、隨員及陸、海、空軍武官。這些人員構(gòu)成了我們?nèi)粘Ｋ^的“外交官”。我國(guó)的《駐外外交人員法》(草案)所規(guī)定的外交職銜，也是按照這一規(guī)定來(lái)確定的。略有差異的是，我國(guó)立法中的公使銜級(jí)，是使館中的一級(jí)外交官，其地位僅次于大使而高于一般參贊。而《維也納外交關(guān)系公約》中的公使，則是公使館的館長(zhǎng)，其地位要高于公使職銜的外交官員。

按照各國(guó)公務(wù)員法，公務(wù)員都有相應(yīng)的行政級(jí)別，例如部級(jí)、局級(jí)、處級(jí)、科級(jí)等，外交官員作為公務(wù)員也不例外，但是他們派駐國(guó)外的外交職銜與他們的行政級(jí)別卻不是可以等同的。在我國(guó)，一般而言，駐外大使多數(shù)是司局級(jí)，少數(shù)是副部級(jí)。如果派出一個(gè)副部級(jí)的干部擔(dān)任一國(guó)大使，一般被解讀成彰顯兩國(guó)關(guān)系的重要性。目前，我國(guó)駐美、日、英、法、德、俄、朝等國(guó)際大使及駐聯(lián)合國(guó)大使、駐聯(lián)合國(guó)日內(nèi)瓦辦事處大使都是副部級(jí)。在大使為副部級(jí)的國(guó)家，有時(shí)同時(shí)派駐正司級(jí)的公使擔(dān)任首席館員，輔助大使工作。而派駐一般國(guó)家的大使館中除大使外，可由政務(wù)參贊(正處級(jí)到副司級(jí))、參贊甚至一秘?fù)?dān)任首席館員?？傤I(lǐng)館中，我國(guó)駐紐約、洛杉磯、舊金山、芝加哥、悉尼、大阪、法蘭克福等地總領(lǐng)事的外交職銜是大使銜，行政級(jí)別為正司級(jí)。另外，駐港、澳特派員為副部級(jí)，副特派員通常為正司級(jí)。

總之，駐外大使或其他外交官員的外交職銜相對(duì)固定，而其行政級(jí)別因時(shí)、因勢(shì)、因人而異，在沒(méi)有特殊含義的場(chǎng)合，高配或低配一級(jí)的情況均屬正常。

外交官的“共同而有區(qū)別”的待遇

外交官的待遇，因其派遣國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和駐在國(guó)的當(dāng)?shù)貤l件而有著很大的區(qū)別。《駐外外交人員法》(草案)對(duì)駐外外交人員的工資福利制度做了以下規(guī)定：實(shí)行職銜與級(jí)別相結(jié)合的駐外工資制度；國(guó)家建立駐外外交人員工資調(diào)整機(jī)制，適時(shí)調(diào)整駐外外交人員的工資和生活待遇，駐外外交人員按照國(guó)家規(guī)定享受各種津貼、補(bǔ)貼，國(guó)家為駐外外交人員提供必要的醫(yī)療和安全保障，駐外外交人員享受國(guó)家規(guī)定的帶薪年休假和任期假。

為了解除駐外外交人員的家庭后顧之憂，《駐外外交人員法》(草案)對(duì)駐外外交人員的配偶、子女的權(quán)益作出了以下規(guī)定：駐外外交人員結(jié)婚，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)派出部門批準(zhǔn)；離婚的，應(yīng)當(dāng)向派出部門報(bào)告，經(jīng)派出部門批準(zhǔn)，駐外外交人員的配偶和未成年子女可以隨任、隨居或者探親，駐外外交人員的配偶享有相應(yīng)的休假、旅費(fèi)和補(bǔ)貼，駐外外交人員配偶屬于公務(wù)員、事業(yè)單位或者國(guó)有企業(yè)工作人員以及現(xiàn)役軍人的，原單位不得因隨任將其開除、辭退或者收取補(bǔ)償金等費(fèi)用，國(guó)家保障駐外外交人員的未成年子女依法享有受教育的權(quán)利。

美、英、德、法等國(guó)外交官的收入包括下面幾大部分：基本工資、地區(qū)補(bǔ)貼(因物價(jià)指數(shù)不同而產(chǎn)生的補(bǔ)貼)、艱苦補(bǔ)貼(因地方病、氣候惡劣等原因而產(chǎn)生的補(bǔ)貼)、戰(zhàn)亂補(bǔ)貼。例如，根據(jù)美國(guó)財(cái)政部制定外交官的收入標(biāo)準(zhǔn)，派到東京的外交官比派到中國(guó)的收入多，因?yàn)闁|京的物價(jià)比北京高很多，派到蘇丹的外交官又比派往東京的高，因?yàn)殡m然那里的消費(fèi)水平低，但艱苦補(bǔ)貼要高。

我國(guó)外交官的收入中也有類似的補(bǔ)貼。我國(guó)240多個(gè)駐外使領(lǐng)館中，條件艱苦和特別艱苦的就有近70個(gè)。例如，我國(guó)駐玻利維亞使館地處海拔3600多米的南美洲高原上，是我國(guó)惟一被列為“六類地區(qū)”(即環(huán)境最惡劣)的駐外機(jī)構(gòu)。玻利維亞被稱為“高原、高危、高貧、高亂”的“四高”國(guó)家，素有“外交官墳?zāi)埂敝Q。

韓國(guó)政府根據(jù)外交官負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)的職責(zé)大小、難易程度、業(yè)務(wù)處理能力、業(yè)務(wù)成績(jī)等綜合考評(píng)來(lái)具體確定待遇。收入由國(guó)內(nèi)工資、海外補(bǔ)貼、配偶補(bǔ)貼、特殊地區(qū)補(bǔ)貼、住房及其他補(bǔ)貼等五部分構(gòu)成。韓國(guó)實(shí)行住房補(bǔ)貼制，在一定的金額內(nèi)可以自由租賃個(gè)人住宅。為解決外交官的后顧之憂，政府還提供外交官子女教育補(bǔ)貼，子女可以在當(dāng)?shù)貙W(xué)?；虍?dāng)?shù)貒?guó)際學(xué)校就讀，國(guó)家負(fù)擔(dān)約90％的學(xué)費(fèi)，數(shù)額約每人每年一萬(wàn)美元。

俄羅斯實(shí)行駐外人員每年休假一次的制度，外交官的年休假天數(shù)由外交部確定，基本上每人每年為40天～45天，在規(guī)定范圍內(nèi)旅費(fèi)由外交部支付。外交官的工資分為國(guó)內(nèi)盧布工資和國(guó)外外匯工資兩部分。外匯工資由基礎(chǔ)工資和補(bǔ)貼兩部分組成。此外，俄羅斯外交官還可享受如下待遇；免費(fèi)住房、免費(fèi)醫(yī)療、免費(fèi)公務(wù)用車、安家費(fèi)、生育補(bǔ)貼等。

印度外交官在駐外期間的工資包括基本工資和外事津貼，并可自由選擇自己工資以何種貨幣支付。除此，印度外交人員在國(guó)外的醫(yī)療花費(fèi)由國(guó)家100％承擔(dān)。在子女教育方面，印政府在外交人員駐在國(guó)家選定一些教學(xué)質(zhì)量高、聲譽(yù)好的定點(diǎn)學(xué)校，作為外交人員子女就讀學(xué)校，并全額承擔(dān)外交人員子女在這些定點(diǎn)學(xué)校的學(xué)費(fèi)。在住房方面，印外交人員駐外時(shí)的住房由使館免費(fèi)提供或由印外交部負(fù)責(zé)在當(dāng)?shù)爻凶饣蛸?gòu)買。在交通用車方面，政府為每位外交官配備汽車，并負(fù)擔(dān)所有費(fèi)用。

“考”出來(lái)的外交官

外交官是一種高尚、體面、收入不錯(cuò)的職業(yè)。但是，外交官職位畢竟有限，所以采取公開考試競(jìng)爭(zhēng)職位的辦法，是許多國(guó)家的選擇。

美國(guó)一般會(huì)在向一國(guó)派外交官的前兩年公開職位，符合條件的人可以自由申請(qǐng)。其中，首次申請(qǐng)擔(dān)任外交官的人須參加嚴(yán)格的考試。其他方面的條件包括：忠于美國(guó)、受過(guò)高等教育、熟悉相關(guān)領(lǐng)域的情況、懂駐在國(guó)語(yǔ)言等。

日本的外交官被稱為外務(wù)公務(wù)員，主要從外務(wù)省國(guó)家公務(wù)員中選派，少部分由外務(wù)省以外的其他中央省廳和自治體的交流公務(wù)員中選派。日本于1952年頒布實(shí)施了《外務(wù)公務(wù)員法》和《外務(wù)公務(wù)員法施行令》，明確了外交官的職務(wù)級(jí)別、任免、工資待遇、效率、保障、服務(wù)等事項(xiàng)。2001年之后，日本將外交官考試與公務(wù)員考試合并。要想當(dāng)外交官必須先通過(guò)公務(wù)員錄用考試，情況與我國(guó)類似。

韓國(guó)對(duì)于外交官的選拔、培訓(xùn)，派出和晉升等有《外務(wù)公務(wù)員法》、《外務(wù)公務(wù)員任用令》、《外務(wù)公務(wù)員晉升規(guī)則》等法律法規(guī)的明確規(guī)定。韓國(guó)設(shè)有由外交通商部副部長(zhǎng)任委員長(zhǎng)的“外務(wù)人事委員會(huì)”，具體負(fù)責(zé)制定和修改外務(wù)公務(wù)員的人事行政制度，外務(wù)公務(wù)員的選用、分配和賞罰等。韓國(guó)有專門的外交公務(wù)員考試，即外交通商部公務(wù)員的選拔考試。分為外務(wù)官、外務(wù)行政官和外務(wù)情報(bào)官考試三大類，派出后分別負(fù)責(zé)外交通商、外務(wù)行政和外交信息管理?？荚嚥捎霉_競(jìng)爭(zhēng)考試和特別錄用考試兩種方式。

俄羅斯外交官管理體系基本上承繼了蘇聯(lián)的做法，在特殊的歷史背景下，逐步形成了自己的特色。俄羅斯外交人員的錄用主要來(lái)自于國(guó)立莫斯科國(guó)際關(guān)系學(xué)院和俄羅斯其他大學(xué)國(guó)際關(guān)系系的大學(xué)本科畢業(yè)生和研究生。他們必須通過(guò)錄用考核，包括政治安全審查。