經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)支農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)中存在的問題及建議

王新衛(wèi)　陳敬和　馮國章

隨著中央支農(nóng)惠農(nóng)政策力度的不斷加大,廣大農(nóng)民群眾得到了切實(shí)的利益,糧食產(chǎn)量和生產(chǎn)效益顯著提升,收入逐年增加。但是,在落實(shí)黨的惠農(nóng)政策過程中,尚存在農(nóng)資漲價(jià)弱化惠農(nóng)直補(bǔ)實(shí)效、補(bǔ)貼資金規(guī)模小標(biāo)準(zhǔn)低等問題。本文以山西省吉縣為例,對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)支農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)過程中存在的問題進(jìn)行深入分析,并提出改進(jìn)建議。

基本情況

吉縣處于晉陜峽谷的黃河沿岸,這里十年九旱,屬于國家級貧困縣。2008年吉縣支農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)貼有糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、退耕還林補(bǔ)助、能繁母豬補(bǔ)貼、能繁母豬保費(fèi)補(bǔ)貼、產(chǎn)奶牛補(bǔ)貼、奶牛保費(fèi)補(bǔ)貼、石油價(jià)格改革財(cái)政補(bǔ)貼等9種2599.8萬元,惠及農(nóng)民2.4萬戶,9.13萬人,人均補(bǔ)貼金額為284.75元;其他政策性補(bǔ)貼有農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村低保、獨(dú)生子女補(bǔ)貼、退二孩指標(biāo)補(bǔ)貼、雙女絕育補(bǔ)貼等5種1035.8萬元,惠及農(nóng)民8.78萬人。在涉農(nóng)惠農(nóng)資金發(fā)放管理中,所有支農(nóng)惠農(nóng)資金均做到了“專戶撥款、專戶管理、?？顚Ｓ谩?大部分補(bǔ)貼資金采取“一卡通”發(fā)放,對未實(shí)行“一卡通”撥付的資金,直接撥付到項(xiàng)目主管部門,由主管部門負(fù)責(zé)發(fā)放到戶。目前,各種補(bǔ)貼資金已全部發(fā)放到農(nóng)戶手中。

支農(nóng)惠農(nóng)政策執(zhí)行中

存在的問題

部門職能交叉,多頭管理,部分惠農(nóng)補(bǔ)貼資金到位不及時(shí)。一是涉農(nóng)惠農(nóng)管理部門多,補(bǔ)貼資金從上報(bào)、審批到發(fā)放需要經(jīng)過多個(gè)部門的手續(xù),造成了多頭管理,個(gè)別部門甚至存在克扣承包款等違規(guī)現(xiàn)象,補(bǔ)貼資金不能及時(shí)足額發(fā)放到農(nóng)戶手中。二是補(bǔ)貼資金發(fā)放工作涉及農(nóng)戶多、工作量大、時(shí)間緊,經(jīng)常出現(xiàn)姓名不符、賬號不對等情況,致使農(nóng)民雖拿到糧補(bǔ)“一折通”,但無法及時(shí)取款。三是糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和綜合直補(bǔ)資金每年6月底發(fā)放到農(nóng)民手中,但此時(shí)播種已經(jīng)結(jié)束,造成農(nóng)民需要錢買生產(chǎn)資料時(shí)補(bǔ)貼卻沒有下來的錯(cuò)位,使惠農(nóng)補(bǔ)貼沒能產(chǎn)生最佳效果。

補(bǔ)貼項(xiàng)目范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)貼資金分散、補(bǔ)貼效果不明顯。一是政策激勵(lì)作用減弱。前幾年集中出臺的“三減免、三補(bǔ)貼”等惠農(nóng)政策,基本上都直接惠及農(nóng)民特別是面向生產(chǎn)糧食的農(nóng)戶,含金量高、力度大。但是隨著補(bǔ)貼政策的實(shí)施,直接用于增加農(nóng)民收入、調(diào)動(dòng)農(nóng)戶種糧積極性的投入增量在減少,政策激勵(lì)效應(yīng)相應(yīng)減弱。二是國家良種補(bǔ)貼政策在吉縣僅限于小麥和玉米直補(bǔ),沒有涉及其他項(xiàng)目。吉縣是蘋果特色產(chǎn)業(yè)縣,但由于國家沒有蘋果特色產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目,因此對蘋果主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收的推動(dòng)力十分有限,對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和發(fā)展高效、特色農(nóng)業(yè)的作用不明顯。

農(nóng)資價(jià)格上漲弱化了支農(nóng)惠農(nóng)政策帶來的實(shí)惠。當(dāng)前市場提供的生產(chǎn)資料價(jià)格偏高,種子、農(nóng)藥、化肥、地膜、獸藥等近年來價(jià)格幾乎翻了一番,建筑材料如鋼鐵、水泥、磚木等價(jià)格近幾年也大幅上升。據(jù)統(tǒng)計(jì),由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲,該縣2007年農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入比2005年每畝多支出32.5元。農(nóng)民的各項(xiàng)生產(chǎn)成本過高,使得惠農(nóng)政策給農(nóng)民帶來的實(shí)惠大打折扣。

支農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)的行政運(yùn)行成本高,地方財(cái)政負(fù)擔(dān)過重。為保證每項(xiàng)惠農(nóng)政策的落實(shí),鄉(xiāng)村要組織會議、轉(zhuǎn)發(fā)文件、制作宣傳資料、編制賬卡表冊、上門宣傳、丈量土地、核實(shí)面積、張榜公布、協(xié)調(diào)糾紛等,僅為農(nóng)民辦理“一卡(折)通”這一項(xiàng)工作,吉縣就一次性發(fā)放了三萬多張存折,每張存折按1元成本計(jì)算,就需要三萬多元的開支,這無形中增加了政府的行政運(yùn)行成本。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),2008年吉縣僅支農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)的行政成本就約為10.91萬元,占各項(xiàng)直補(bǔ)資金總額的3‰。這部分經(jīng)費(fèi)完全由財(cái)力十分有限的地方政府自行承擔(dān),普遍感到壓力很大。

涉農(nóng)惠農(nóng)政策宣傳欠缺,涉農(nóng)惠農(nóng)服務(wù)質(zhì)量有待提高。從調(diào)查情況來看,目前有關(guān)部門對新型農(nóng)村政策的宣傳還存在一些弱點(diǎn)和盲點(diǎn)。如少數(shù)基層干部和群眾對國家涉農(nóng)惠農(nóng)政策說不清、講不準(zhǔn),還處于一知半解的狀態(tài)。另外,有些部門對新型農(nóng)村政策的執(zhí)行不到位,甚至存在利用政策損害農(nóng)民利益的行為。如在新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)政策執(zhí)行中,個(gè)別定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量差,存在誘導(dǎo)患者消費(fèi)和不合理收費(fèi)等問題。

幾點(diǎn)建議

簡化工作程序,改變補(bǔ)貼方式,確保補(bǔ)貼資金及時(shí)足額到位。一是通過對涉農(nóng)資金的審核部門進(jìn)行有效整合,進(jìn)一步規(guī)范涉農(nóng)資金發(fā)放審核程序,減少中間環(huán)節(jié),在資金兌付上采用“一卡通”與直補(bǔ)相結(jié)合的兌現(xiàn)形式,確保涉農(nóng)資金及時(shí)足額發(fā)放。二是改變補(bǔ)貼方式,確定發(fā)放時(shí)間,保證補(bǔ)貼作用的充分有效發(fā)揮。春播之后是農(nóng)民各項(xiàng)生產(chǎn)、生活費(fèi)用開支最多、最集中的時(shí)期,也是農(nóng)民最缺錢、最需要錢的時(shí)候,國家發(fā)放補(bǔ)貼的目的,在于緩解糧農(nóng)春耕備耕購買生產(chǎn)資料資金急需,建議上級下?lián)苎a(bǔ)貼的時(shí)間盡量提前,以保證補(bǔ)貼作用的較好發(fā)揮。

擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍,提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),提高支農(nóng)惠農(nóng)資金使用效益。一是加大對現(xiàn)有惠農(nóng)政策的補(bǔ)貼力度和覆蓋面,尤其增加對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的惠農(nóng)資金轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目資金投入,在糧食直補(bǔ)資金上給予資金支持,并建立長效機(jī)制,逐年增加資金額度,統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展,進(jìn)一步促進(jìn)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收。二是擴(kuò)大良種補(bǔ)貼范圍,針對不同地區(qū)確定不同的補(bǔ)貼目錄和品種,增加特色產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目,推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)區(qū)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收。三是加大在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件方面的投入,把投資重點(diǎn)放在提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力方面,大力改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件,同時(shí)建立農(nóng)業(yè)投入有效保障機(jī)制,依靠完善的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料成本核算機(jī)制,從源頭上控制化肥、農(nóng)資價(jià)格。一是進(jìn)一步加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合直補(bǔ)的力度,解決農(nóng)資價(jià)格漲幅大大超過國家對種糧農(nóng)民補(bǔ)貼的問題。二是健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料成本核算機(jī)制,健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料營銷網(wǎng)絡(luò),減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料營銷成本,促使農(nóng)資產(chǎn)銷企業(yè)從成本管理和資源優(yōu)勢方面提高效益,確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格平穩(wěn)波動(dòng)。三是建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料儲備制度和價(jià)格調(diào)節(jié)基金制度,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格和質(zhì)量的長期宏觀調(diào)控管理,增加政府調(diào)控市場和供應(yīng)能力,依法打擊不法奸商的投機(jī)欺詐行為,保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

不斷完善工作機(jī)制,降低政策實(shí)施中的行政運(yùn)行成本。完善支農(nóng)惠農(nóng)資金發(fā)放評審機(jī)制,對支農(nóng)惠農(nóng)資金實(shí)行縣級報(bào)賬制及國庫直接支付制度,對資金發(fā)放進(jìn)行科學(xué)設(shè)置,減少程序,將幾種補(bǔ)貼整合成一種,補(bǔ)貼發(fā)放的時(shí)間也盡可能安排在一起,這樣既便于操作,又節(jié)省成本。

加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)、強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制,確保支農(nóng)惠農(nóng)政策落到實(shí)處。有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)惠農(nóng)政策的宣傳力度,強(qiáng)化有關(guān)從業(yè)人員職業(yè)道德教育,提高服務(wù)質(zhì)量,不斷激發(fā)廣大農(nóng)民建設(shè)新農(nóng)村的積極性和創(chuàng)造力,努力把各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策落到實(shí)處,讓廣大農(nóng)民群眾切實(shí)得到實(shí)惠。(作者單位:人民銀行吉縣支行)