生態(tài)效益補償制度及立法構(gòu)想

諸　江

摘 要:生態(tài)效益補償制度是建立在環(huán)境經(jīng)濟學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境法學(xué)等理論基礎(chǔ)之上的一種合理的制度模式。厘清生態(tài)效益補償這一概念,完善現(xiàn)行的法律規(guī)定,并進一步制定一部專門的《生態(tài)效益補償法》,是我們保護環(huán)境資源生態(tài)功能的有效手段。

關(guān)鍵詞:生態(tài)效益補償;抑損性補償;增益性補償;立法構(gòu)想

中圖分類號:D922.6文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1003-949X(2009)-07-0045-02

環(huán)境資源除了具有經(jīng)濟價值之外,還具有更為重要的生態(tài)價值。但長期以來,我國政府一直沿用行政手段強令居民進行生態(tài)環(huán)境保護,沒有充分認(rèn)識并在政策中特別是法律中體現(xiàn)環(huán)境資源生態(tài)效益的價值和特點,也沒有充分考慮不同主體的利益需求,致使我國環(huán)境破壞和資源浪費日益嚴(yán)重。對此,我們必須反思我國長期以來解決環(huán)境生態(tài)問題的思路,不單只需要針對資源利用的負(fù)外部性進行征收生態(tài)補償費,還需要對保護、建設(shè)生態(tài)環(huán)境的主體進行補償,以激勵生態(tài)效益的足額持續(xù)供給,更需要將這種生態(tài)效益補償以法律的形式使之確定化和體系化。

一、生態(tài)效益補償?shù)姆珊x

在我國,人們談?wù)撋鷳B(tài)效益補償,其法律依據(jù)是《中華人民共和國森林法》。因為,這個法律文件第一次采用了生態(tài)效益補償這個概念。但在該法中并未對該概念進行準(zhǔn)確的定義和慎密的審視。

從我國生態(tài)保護與管理實踐看,生態(tài)效益補償也經(jīng)歷了不同的試點階段,從而致使其涵義也歷經(jīng)了一個逐步完善的過程。一開始,被認(rèn)為是對生態(tài)環(huán)境本身的補償。如國家環(huán)境保護總局2001年頒發(fā)的《關(guān)于在西部大開發(fā)中加強建設(shè)項目環(huán)境保護管理的若干意見》規(guī)定,對重要生態(tài)用地要求“占一補一”;其次,被認(rèn)為是征收生態(tài)環(huán)境補償費。即利用經(jīng)濟手段對破壞生態(tài)環(huán)境的行為予以控制,將經(jīng)濟活動的外部成本內(nèi)在化。這也使很多學(xué)者據(jù)此認(rèn)為生態(tài)效益補償就是“征收生態(tài)效益補償費”[1];再次,生態(tài)效益補償被認(rèn)為還包括了對個人與區(qū)域保護生態(tài)環(huán)境或放棄發(fā)展機會的行為予以補償,相當(dāng)于績效獎勵或賠償;直至生態(tài)效益補償進一步被認(rèn)為包括了國家對具有重大生態(tài)價值的區(qū)域或?qū)ο筮M行的保護性投入等。[2]

其實,我國出臺的生態(tài)效益補償就是想通過調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護涉及各方環(huán)境利益背后的經(jīng)濟利益關(guān)系,實現(xiàn)“保護者受益、破壞者受罰、受益者付費”的原則,建立保護生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟激勵機制。具體表現(xiàn)為:一方面對生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)使生態(tài)調(diào)節(jié)功能得以維護、增值而使自己經(jīng)濟利益受損或付出代價者由國家給予補償;另一方面對開發(fā)、利用自然資源使生態(tài)調(diào)節(jié)功能喪失的開發(fā)者和利用者收繳生態(tài)效益補償費。前者稱為“增益性”補償,而后者可稱為“抑損性”補償。

二、我國生態(tài)效益補償制度面臨的現(xiàn)行法律缺陷

從我國生態(tài)效益補償?shù)牧⒎ê蛯嵺`可以看出,生態(tài)效益補償經(jīng)歷了一個從政策個別調(diào)整到國家立法調(diào)整以及個別地方立法試點先行的漸進過程。但由于種種原因,除了經(jīng)修訂頒布實施的《森林法》原則規(guī)定了“國家設(shè)立森林生態(tài)效益補償基金”和對占用林地單位開征森林植被恢復(fù)費外,我國在生態(tài)效益補償管理上,至今沒有建立健全的法律體系。

1.結(jié)構(gòu)上的缺失

(1)《中華人民共和國憲法》中缺乏對生態(tài)效益補償?shù)囊?guī)定。我國憲法中只規(guī)定了出于公共利益的需要對于土地征收、征用應(yīng)給予補償。但這種補償只是針對土地本身的經(jīng)濟價值所進行的,沒有規(guī)定對土地上的附著物或?qū)ν恋乩眠M行限制所造成的損失進行補償,故沒有體現(xiàn)出土地的生態(tài)價值,不能作為構(gòu)成生態(tài)效益補償?shù)姆梢罁?jù)。

(2)《中華人民共和國環(huán)境保護法》。這部法律偏重于“防治污染和其他公害”,對生態(tài)保護的法律規(guī)定存在不足,也沒有生態(tài)效益補償?shù)南嚓P(guān)條款。

(3)單行法規(guī)定的生態(tài)效益補償制度缺乏實施細則和下位法。在我國有些單行法規(guī)定了補償制度,但往往缺乏實施細則而使其不具備可操作性,或者配套規(guī)定不健全。如《野生動物保護法》規(guī)定:“因保護國家和地方重點保護野生動物,造成農(nóng)作物或其他損失的,由當(dāng)?shù)卣o予補償。補償辦法由省、自治區(qū)、直轄市政府制定。”而我國很多地方政府并未制定相關(guān)的補償辦法,從而使得該規(guī)定無法落實。[3]

2.內(nèi)容上的不完善

(1)自然資源保護單行立法偏重經(jīng)濟利益,很少考慮生態(tài)效益,使生態(tài)效益補償工作缺乏法律依據(jù)。

比如我國的自然資源保護立法規(guī)定的各種不同的收費中絕大部分均屬于資源的有償使用費或自然資源的保護管理費以及對資源破壞的懲罰性收費,都是補償自然資源的經(jīng)濟利益,關(guān)注于資源的生態(tài)效益的規(guī)定幾乎沒有。其次,單行法中對自然資源開發(fā)利用者承擔(dān)的保護生態(tài)環(huán)境義務(wù)未作出具體規(guī)定。即便有所規(guī)定,也不太合理,很難達到對生態(tài)效益補償?shù)哪康?。再?單行法中規(guī)定的對自然資源造成破壞的補救措施太為單一,處罰也太輕,達不到對自然資源進行保護的最終目的。特別是《刑法》中對盜伐林木的最高處罰規(guī)定太輕,同樣欠缺生態(tài)效益的考慮。

(2)生態(tài)效益補償基金的籌集和使用管理缺乏合理性。

基金的籌集和使用是生態(tài)效益補償?shù)年P(guān)鍵,應(yīng)以法律的形式對基金的來源、征收方式及使用作出明確具體的規(guī)定,并對違法行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任作出明確的規(guī)定,以確保資金籌集和使用的合理性和有效性。但目前我國法律在這方面的規(guī)定明顯不足。如《森林法實施條例》中規(guī)定,國家公益林由中央財政補償,地方公益林由各級地方財政補償。這一規(guī)定意味著,一旦地方財政狀況不好,對公益林補償承諾的資金就得不到保障。補償資金籌集渠道的單一性,造成目前補償資金嚴(yán)重不足。

(3)目前已有的政策法規(guī)不穩(wěn)定。

我國現(xiàn)行的生態(tài)效益補償制度其主要依據(jù)是政府制定的各項政策和法規(guī),而政策法規(guī)的不穩(wěn)定性造成了很多生態(tài)效益補償?shù)牟坏轿?也不利于制度的建立。比如我國2002年頒布實行的《退耕還林條例》規(guī)定對退耕戶實行糧食補助,并規(guī)定:“批準(zhǔn)糧食企業(yè)向退耕還林者供應(yīng)不符合國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的補助糧食或者將補助糧食折算成現(xiàn)金、代金卷支付的,要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任?！闭c退耕戶還簽訂了具有法律約束力的退耕合同。但由于形勢的變化,隨著糧食市場價格的反彈,政府當(dāng)初給出的結(jié)算價格不夠購得相應(yīng)的實物,因而2004年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于完善退耕還林糧食補助辦法的通知》規(guī)定:“從今年起,原則上將向退耕戶補助的糧食改為現(xiàn)金補助。”這種做法,嚴(yán)重影響了政策法規(guī)的公信力,也不利于生態(tài)效益補償制度的建立。[4]

三、完善我國生態(tài)效益補償制度的立法構(gòu)想

強調(diào)法律制度在生態(tài)效益補償中的重要性和權(quán)威性,對于整個生態(tài)保護和建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。對此,我們非常有必要將我國現(xiàn)行的相關(guān)政策上升為法律規(guī)范,“補償政策法律化”,使補償制度名副其實地成為使受損權(quán)益得到恢復(fù)和彌補的一種法律手段和法律制度。除了對以上幾部法律法規(guī)進行結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上的完善,更主要的是國家應(yīng)加緊制定和頒布專門的《生態(tài)效益補償法》,使該制度進一步系統(tǒng)化和完善化。該法的制定主要要明確以下內(nèi)容:

(1)補償?shù)膶ο?/p>

如前所述,在“抑損性”生態(tài)效益補償中,補償?shù)奶峁┱呤菍?dǎo)致生態(tài)功能受損的自然資源特定開發(fā)利用者,接受者是國家。在“增益性”生態(tài)效益補償中,補償?shù)奶峁┱呤菄?補償?shù)慕邮苷呤钦{(diào)節(jié)性生態(tài)功能的提供者、特別犧牲者。在補償中還要特別處理好流域補償問題,即處理好上游和下游的補償關(guān)系。上游地區(qū)進行生態(tài)保護為下游地區(qū)資源開發(fā)提供了良好的環(huán)境資源并使其經(jīng)濟得以發(fā)展,對此上游地區(qū)進行了環(huán)境投入或至少限制了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,出于公平和可持續(xù)發(fā)展考慮,為了使上游地區(qū)繼續(xù)履行好森林營造及保護的責(zé)任和義務(wù),下游地區(qū)都應(yīng)該給予上游生態(tài)效益補償。

(2)補償?shù)姆绞?/p>

我國現(xiàn)行的生態(tài)效益補償主要局限于國家補償,由中央和地方財政對相關(guān)對象進行以經(jīng)濟為主的補償。但國家財政資金極其有限,地方財政也貧富不均,改革過程中,經(jīng)濟的高速發(fā)展又造成很多行業(yè)的資金缺口,對生態(tài)效益補償資金的投入很難落實。因此,我們在加強國家對生態(tài)效益補償進行干預(yù)的同時,應(yīng)更多采用經(jīng)濟激勵措施和市場機制來推動我國生態(tài)效益補償法律制度的實施進程。補償?shù)姆绞娇梢愿爬檎斦a償為主,市場機制補償為輔,社會捐贈補償進行有益補充。市場機制補償是國際先進經(jīng)驗的借鑒,也是我國未來生態(tài)效益補償?shù)陌l(fā)展趨勢。它主要源于公共服務(wù)的地域性和“誰受益,誰付費”的思想。公共服務(wù)的提供方和受益方可以自發(fā)進行談判,達成交易合約,從而實現(xiàn)外部影響的內(nèi)部化,提供資源的配置效率。目前國際上實施的碳交易即是生態(tài)效益補償市場化的體現(xiàn)。

(3)補償資金的來源

為保證生態(tài)效益補償能夠順利實施,確保補償資金的多元化和暢通是非常關(guān)鍵的因素,建立生態(tài)效益補償基金是較為可行有有效的措施。補償基金可以由:政府財政所撥款項、征收的生態(tài)補償費或增收的生態(tài)稅、生態(tài)補償保證金和進行生態(tài)權(quán)交易所得資金幾部分組成。

(4)《生態(tài)效益補償法》基本框架設(shè)想

對此,筆者設(shè)想我們制定和頒布的《生態(tài)效益補償法》基本框架由以下六章組成:

第一章 總則。主要規(guī)定立法的基本原則和指導(dǎo)思想。

第二章 管理機制。主要界定生態(tài)效益補償?shù)墓芾砘緳C制,確定管理機構(gòu)、管理權(quán)限、管理范圍。

第三章 生態(tài)效益補償基金。主要界定生態(tài)效益補償基金的籌集渠道,資金的監(jiān)督和管理。

第四章 生態(tài)效益補償方式和標(biāo)準(zhǔn)。主要界定生態(tài)效益補償?shù)姆N類、范圍和標(biāo)準(zhǔn)。分別對各類補償作出相應(yīng)的規(guī)定。

第五章 法律責(zé)任。主要界定違反本法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

第六章附則。主要界定本法的生效時間,解釋權(quán)益等內(nèi)容。

參考文獻:

[1] 杜群.生態(tài)補償?shù)姆申P(guān)系及其發(fā)展現(xiàn)狀和問題[J].現(xiàn)代法學(xué),2005(3):186-191.

[2] 萬軍,張惠遠.中國生態(tài)補償政策評估與框架初探[J].環(huán)境科學(xué)研究,2005(2 ):1-8.

[3] 曹明德、王良海.對修改我國(野生動物保護法)的幾點思考:兼論野生動物資源生態(tài)補償機制[J].法律適用,2004(11):28-31.

[4] 梅世華.退耕還林--補錢還是補糧?是一個值得考慮的問題[J].糧食問題研究,2004(5):1.

責(zé)任編輯:豐軍