立法扎緊審計(jì)監(jiān)督的籠子

張雙文 吳江

2015年3月27日，浙江省第十二屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議審議通過(guò)了《浙江省審計(jì)條例》，在政府投資項(xiàng)目審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)等方面劃定審計(jì)“紅線(xiàn)”。

審計(jì)監(jiān)督是維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和公共利益、促進(jìn)廉政建設(shè)、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的重要手段，被稱(chēng)為政策落實(shí)的“督查員”、國(guó)家利益的“捍衛(wèi)者”、公共資金的“守護(hù)神”和反腐倡廉的“利劍”。將于2015年6月1日起施行的《浙江省審計(jì)條例》對(duì)更好地提升我省審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量和水平，促進(jìn)依法行政，推動(dòng)法治政府、廉潔政府建設(shè)，具有重要意義。

實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋

審計(jì)監(jiān)督是國(guó)家治理體系中的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”。為了更好地發(fā)揮制度性的免疫功能，必須對(duì)公共的資金、資產(chǎn)和項(xiàng)目進(jìn)行“全身體檢”。對(duì)此，條例根據(jù)中央和國(guó)務(wù)院審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的新要求，并強(qiáng)調(diào)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審計(jì)監(jiān)督，規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的管理、分配、使用情況，依法屬于審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的主要負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，以及其他依法屬于審計(jì)監(jiān)督范圍的事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋”。條例同時(shí)指出，“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金分配、重大投資決策和項(xiàng)目審批、重大物資采購(gòu)和招標(biāo)投標(biāo)、貸款發(fā)放和證券交易、國(guó)有資產(chǎn)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓、國(guó)有土地使用權(quán)和礦產(chǎn)資源交易等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審計(jì)。”

此外，為確保國(guó)家和省重大政策措施落到實(shí)處，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的實(shí)效，條例規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家和省重大政策措施以及宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)，并明確了重點(diǎn)審查的內(nèi)容，從加強(qiáng)項(xiàng)目落地、資金保障和實(shí)際效果審計(jì)等方面，確保政策措施的有效落實(shí)。

資源環(huán)境保護(hù)納入審計(jì)

針對(duì)社會(huì)關(guān)注的資源環(huán)境保護(hù)和污染治理情況，條例明確將資源環(huán)境保護(hù)納入審計(jì)事項(xiàng)，并對(duì)開(kāi)展資源環(huán)境審計(jì)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審計(jì)的內(nèi)容作了規(guī)定，進(jìn)一步體現(xiàn)審計(jì)在美麗浙江建設(shè)中的職責(zé)要求。

條例規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、特許排污權(quán)等國(guó)有資源資產(chǎn)管理使用情況以及大氣、水、土壤、固體廢物等污染治理和環(huán)境保護(hù)情況實(shí)施審計(jì)，并對(duì)資源環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃和計(jì)劃的執(zhí)行情況及其效果，資源環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的建設(shè)情況和運(yùn)營(yíng)效果，以及自然資源資產(chǎn)負(fù)債情況等進(jìn)行重點(diǎn)審查。

完善對(duì)官員經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，審計(jì)什么？簡(jiǎn)單而言，就是“經(jīng)濟(jì)”和“責(zé)任”。條例根據(jù)中央有關(guān)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的要求，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍、程序、審計(jì)評(píng)價(jià)的要求等作了進(jìn)一步的完善。一是明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的總體要求，規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)依法屬于審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)或者離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，并向本級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)、有關(guān)主管機(jī)關(guān)報(bào)告審計(jì)結(jié)果。對(duì)自然資源資產(chǎn)負(fù)有保護(hù)責(zé)任的主要負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，還應(yīng)當(dāng)包括自然資源資產(chǎn)保護(hù)責(zé)任的履行情況。二是明確審計(jì)評(píng)價(jià)的內(nèi)容，規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)主要負(fù)責(zé)人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任有關(guān)的管理和決策等活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益等作出審計(jì)評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題的，還應(yīng)當(dāng)對(duì)直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任作出界定。三是進(jìn)一步完善相關(guān)制度，條例規(guī)定：“對(duì)依法屬于審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的主要負(fù)責(zé)人實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任任前告知、年度報(bào)告和離任交接制度?！?/p>

加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)監(jiān)督

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用財(cái)政資金數(shù)量較大，存在問(wèn)題較多，社會(huì)關(guān)注度高，應(yīng)當(dāng)通過(guò)強(qiáng)化審計(jì)手段加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督。為此，條例專(zhuān)門(mén)對(duì)加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織的審計(jì)監(jiān)督作了規(guī)定，強(qiáng)調(diào)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用公共資金情況的審計(jì)監(jiān)督，農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)工作，并規(guī)定：“經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”

政府投資項(xiàng)目全過(guò)程審計(jì)

政府投資項(xiàng)目存在資金數(shù)量大、工期時(shí)間長(zhǎng)、涉及環(huán)節(jié)多、監(jiān)管難度高等特點(diǎn)，近年來(lái)也出現(xiàn)了不少問(wèn)題，引起普遍關(guān)注。為此，條例進(jìn)一步強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目審計(jì)的相關(guān)規(guī)定：一是明確審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)重大投資項(xiàng)目可以開(kāi)展全過(guò)程跟蹤審計(jì)，并可以對(duì)直接有關(guān)的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、造價(jià)咨詢(xún)、招標(biāo)代理、供貨等單位取得建設(shè)項(xiàng)目資金的真實(shí)性、合法性開(kāi)展調(diào)查。二是為強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果的剛性，明確規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明并與承接項(xiàng)目的單位在合同中約定審計(jì)結(jié)果作為工程結(jié)算的依據(jù)。三是完善了相應(yīng)的程序，規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知政府投資項(xiàng)目列入年度審計(jì)計(jì)劃情況以及出具審計(jì)報(bào)告的期限，并賦予了建設(shè)單位、承接項(xiàng)目的單位對(duì)審計(jì)報(bào)告有異議的救濟(jì)權(quán)利。

強(qiáng)化審計(jì)整改和運(yùn)用

加強(qiáng)審計(jì)整改和結(jié)果運(yùn)用對(duì)于增強(qiáng)審計(jì)成效，提升審計(jì)的執(zhí)行力和公信力，更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督應(yīng)有作用具有十分重要的意義。為此，條例從三個(gè)方面強(qiáng)化了審計(jì)整改和審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用：一是落實(shí)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的督促整改和結(jié)果問(wèn)責(zé)，要求政府、審計(jì)機(jī)關(guān)、被審計(jì)單位等應(yīng)當(dāng)建立健全審計(jì)整改檢查跟蹤機(jī)制、審計(jì)整改責(zé)任制、審計(jì)整改督促檢查機(jī)制和審計(jì)結(jié)果問(wèn)責(zé)機(jī)制，并明確了相應(yīng)的責(zé)任和問(wèn)責(zé)措施。二是加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果公開(kāi)，要求審計(jì)機(jī)關(guān)建立健全審計(jì)結(jié)果通報(bào)和公告制度，被審計(jì)單位的審計(jì)整改情況也應(yīng)當(dāng)依法向社會(huì)公告。三是強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，規(guī)定各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)“建立健全審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，將審計(jì)結(jié)果及其整改情況作為行政決策、績(jī)效管理、考核、獎(jiǎng)懲和問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)”;人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)“將審計(jì)結(jié)果作為行使監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定、任免等職權(quán)的重要依據(jù)”。