試論我國檢察職權(quán)的合理配置與完善

尚愛國

一、我國檢察職權(quán)配置存在的主要問題

現(xiàn)行法律關(guān)于人民檢察院職權(quán)的配置主要存在以下問題:

(一)檢察職責(zé)過窄,與檢察機(jī)關(guān)的憲法定位和性質(zhì)不相符

1982年憲法和1979年人民檢察院組織法取消了人民檢察院的一般監(jiān)督權(quán),使檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)基本上局限于訴訟領(lǐng)域(主要是刑事訴訟領(lǐng)域),因此理論界有人認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)名不符實(shí),是徒有法律監(jiān)督機(jī)關(guān)之名,而無法律監(jiān)督機(jī)關(guān)之實(shí)。此外,即使是檢察機(jī)關(guān)對訴訟活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)也不完整。例如,目前法律沒有賦予人民檢察院對人民法院的民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的職權(quán),使民事執(zhí)行領(lǐng)域成為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的空白點(diǎn)。

(二)檢察權(quán)限規(guī)定不完善,監(jiān)督手段有限

目前,人民檢察院作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),在實(shí)踐中所采取的監(jiān)督手段除了公訴手段以外主要有五種,它們分別是:(1)偵查職務(wù)犯罪;(2)審查批捕;(3)抗訴;(4)糾正違法,即發(fā)現(xiàn)偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的違法行為或者不當(dāng)減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行,依法提出糾正意見;(5)檢察建議,即針對在檢察工作中發(fā)現(xiàn)的突出問題,向有關(guān)單位提出改進(jìn)工作、完善制度或者依法追究有關(guān)人員的行政紀(jì)律責(zé)任等建議。上述監(jiān)督手段存在很多缺陷:一是有的監(jiān)督手段缺乏法律依據(jù)。雖然檢察建議是檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中總結(jié)出來的一種有效的法律監(jiān)督手段,但是現(xiàn)行法律卻沒有明文規(guī)定,因此檢察建議的適用程序及其法律效力問題都需要立法解決。二是職務(wù)犯罪偵查權(quán)不完整。法律沒有賦予檢察機(jī)關(guān)技術(shù)偵查、秘密偵查等特殊偵查手段。三是沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)違法行為調(diào)查權(quán)。四是糾正違法意見缺乏強(qiáng)制約束力和執(zhí)行力。在實(shí)踐中,被監(jiān)督機(jī)關(guān)藐視或者無視人民檢察院的糾正違法通知書的情況時(shí)有發(fā)生,而人民檢察院也無可奈何。

(三)檢察監(jiān)督程序不完善

檢察監(jiān)督程序是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的基本程式和檢察職能實(shí)現(xiàn)的主要步驟,如果缺乏監(jiān)督程序的具體規(guī)定,檢察職權(quán)就無法落實(shí),更談不上監(jiān)督實(shí)效。完整的檢察監(jiān)督程序應(yīng)包括調(diào)查程序、處理程序和監(jiān)督爭議解決程序,但是,這些程序在我國現(xiàn)有的法律中都不完整,有的根本就沒有規(guī)定?！缎淌略V訟法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督職權(quán),但是法律只有寥寥幾個(gè)條文的原則性規(guī)定,具體監(jiān)督程序均沒有規(guī)定。

(四)有的檢察職權(quán)規(guī)定過于原則,難以操作

例如,《國務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》第5條規(guī)定“人民檢察院對勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督”。但是,對于檢察機(jī)關(guān)如何監(jiān)督勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng),法律再也沒有其他任何規(guī)定。既然法律賦予人民檢察院特定的職權(quán),也必須同時(shí)規(guī)定人民檢察院行使這些職權(quán)的監(jiān)督手段和監(jiān)督程序,否則就會造成職權(quán)虛設(shè)、無法落實(shí)的局面。

二、借鑒行政監(jiān)察法——優(yōu)化檢察職權(quán)配置的另一視角

(一)檢察監(jiān)督與行政監(jiān)察具有高度的關(guān)聯(lián)性和相似性

從國家權(quán)力的譜系考察,檢察權(quán)和行政監(jiān)察權(quán)具有高度的關(guān)聯(lián)性、相似性,檢察監(jiān)督制度和行政監(jiān)察制度之間存在共通性和相互借鑒的可能性。

1.檢察監(jiān)督與行政監(jiān)察都是專門的監(jiān)督制度。根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定,人民檢察院有權(quán)對人民法院的審判活動(dòng)、行政機(jī)關(guān)的部分行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,行使職務(wù)犯罪偵查權(quán),承擔(dān)查辦國家工作人員職務(wù)犯罪的職能。因此,人民檢察院的檢察監(jiān)督是一種專門的國家法律監(jiān)督制度。根據(jù)《行政監(jiān)察法》的規(guī)定,我國在行政機(jī)關(guān)體系內(nèi)中設(shè)有相對獨(dú)立的行政監(jiān)察機(jī)關(guān),由其依法對國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察,調(diào)查處理國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員違反行政紀(jì)律的行為等。因此,行政監(jiān)察也是我國一種專門監(jiān)督制度。

2.檢察監(jiān)督和行政監(jiān)察在監(jiān)督內(nèi)容上具有部分重合性。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員、國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員的行政行為進(jìn)行監(jiān)督?！度嗣駲z察院組織法》等法律規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對特定行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,這些機(jī)關(guān)包括公安機(jī)關(guān)、看守所、監(jiān)獄、勞教機(jī)關(guān)等。有的法律還在同一法律條文里規(guī)定人民檢察院和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)同時(shí)監(jiān)督一項(xiàng)內(nèi)容,例如《人民警察法》第42條規(guī)定“人民警察執(zhí)行職務(wù),依法接受人民檢察院和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督?！痹谖覈?看守所和隸屬于司法行政機(jī)關(guān)的監(jiān)獄、勞教所等都屬于行政機(jī)關(guān),人民警察也基本上隸屬于行政機(jī)關(guān),人民檢察院和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)都有權(quán)對于這些行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為進(jìn)行監(jiān)督。人民檢察院行使職務(wù)犯罪偵查權(quán),承擔(dān)著反腐敗的任務(wù)。在實(shí)踐中,國家各級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和中國共產(chǎn)黨的各級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)實(shí)行合署辦公,承擔(dān)調(diào)查處理國家工作人員違法違紀(jì)的反腐敗任務(wù)。二者在反腐敗方面是相輔相成、目標(biāo)一致的。

3.檢察監(jiān)督和行政監(jiān)察的監(jiān)督程序和手段具有相似性。從監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督手段和監(jiān)督程序考察,不管是職務(wù)犯罪偵查、糾正違法還是調(diào)查處理行政違法行為,檢察監(jiān)督與行政監(jiān)察基本上都需要經(jīng)過立案、調(diào)查取證、處理等程序,都需要采取必要的調(diào)查措施,使用一定的監(jiān)督手段等。

(二)行政監(jiān)察法的內(nèi)容、體系和結(jié)構(gòu)值得檢察制度借鑒

我國1997年制定的《行政監(jiān)察法》共分為七章48條,它包括總則、監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員、監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)限、監(jiān)察程序、法律責(zé)任和附則。這部法律涵括了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)、監(jiān)督手段和監(jiān)督程序,既有組織法的內(nèi)容,也有程序法的內(nèi)容。從內(nèi)容上看,行政監(jiān)察法關(guān)于監(jiān)督權(quán)限和監(jiān)督程序的制度規(guī)定比較成熟,完全可以為檢察制度所借鑒。

目前,關(guān)于偵查監(jiān)督、訴訟監(jiān)督和刑事執(zhí)行勞教監(jiān)督的制度并不完善。人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),有權(quán)對公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng),人民法院的審判活動(dòng),刑事案件判決、裁定的執(zhí)行活動(dòng),監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)等特殊行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法進(jìn)行監(jiān)督,有權(quán)對人民警察執(zhí)行職務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)督。但是檢察機(jī)關(guān)如何進(jìn)行監(jiān)督,有什么監(jiān)督權(quán)限,可以采取什么樣的調(diào)查措施和監(jiān)督手段,應(yīng)該遵循什么監(jiān)督程序,法律都沒有規(guī)定。應(yīng)該說,行政監(jiān)察法的條文規(guī)定和體系結(jié)構(gòu)為檢察制度的完善提供了一個(gè)很好的制度范本。

三、優(yōu)化檢察職權(quán)配置的若干建議

(一)適當(dāng)擴(kuò)大檢察監(jiān)督范圍

1.賦予檢察機(jī)關(guān)對人民法院民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)。對民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行檢察監(jiān)督,可以防止民事執(zhí)行權(quán)的濫用和消極行使,有效抑制民事執(zhí)行中的司法腐敗,有助于克服“執(zhí)行難”問題,有利于維護(hù)司法公正和司法權(quán)威。這已經(jīng)是法學(xué)理論界和社會有識之士的共識。

2.適度擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)對特殊行政行為的監(jiān)督范圍。我國現(xiàn)行法律規(guī)定了人民檢察院對公安機(jī)關(guān)、看守所、監(jiān)獄、勞教機(jī)關(guān)的特殊行政執(zhí)法行為的監(jiān)督權(quán),這些主要是與司法活動(dòng)相關(guān)的刑事執(zhí)行活動(dòng)、羈押監(jiān)管活動(dòng)和勞動(dòng)教養(yǎng)活動(dòng)。由于剝奪和限制人身自由的行政處罰和行政強(qiáng)制措施大多完全剝奪或者限制當(dāng)事人的人身自由,并將當(dāng)事人關(guān)押或者限制于特定的、較為封閉的監(jiān)管場所,當(dāng)事人的權(quán)利極易受到侵犯。在這種情況下,如果沒有一種專門的、外部的、強(qiáng)有力的法律監(jiān)督,將無法保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利,無法形成對警察權(quán)的有效制約。因此,法律應(yīng)該將剝奪和限制公民人身自由的行政處罰和行政強(qiáng)制措施納入檢察監(jiān)督的范圍,明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對行政拘留、收容教養(yǎng)、強(qiáng)制戒毒、強(qiáng)制醫(yī)療等具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督。

(二)完善檢察監(jiān)督手段

1.賦予檢察機(jī)關(guān)技術(shù)偵查權(quán)。根據(jù)現(xiàn)行法律,檢察機(jī)關(guān)不享有技術(shù)偵查權(quán),這嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪工作的開展和反腐敗職能的發(fā)揮?？v觀其他國家和地區(qū)的制度,同樣承擔(dān)反腐敗、調(diào)查職務(wù)犯罪職能的國家機(jī)關(guān)卻大都享有技術(shù)偵查權(quán)。例如,新加坡的貪污調(diào)查局可以獨(dú)立行使以下特殊權(quán)力:一是調(diào)查權(quán)。貪污調(diào)查局可以行使刑事訴訟法賦予警方調(diào)查的任何權(quán)力,調(diào)查人員則被視為警察身份。二是秘密調(diào)查權(quán)。貪污調(diào)查局有權(quán)進(jìn)行跟蹤,進(jìn)行秘密調(diào)查。三是特別搜查權(quán)。在執(zhí)行重大調(diào)查任務(wù)時(shí),貪污調(diào)查局可以武力搜查任何地方、任何帳目以及任何銀行的任何保險(xiǎn)箱,并有充分權(quán)力要求任何人揭發(fā)或交出所需要的全部材料、文件或物品。四是逮捕權(quán)。貪污調(diào)查局可以不用逮捕證就逮捕涉嫌貪污罪行的任何人,包括對其行為存在合理懷疑的人[1]。因此說,立法賦予檢察機(jī)關(guān)技術(shù)偵查權(quán)是實(shí)踐需要,也符合國際慣例。

2.規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對違法行為的調(diào)查權(quán)?！皺z察機(jī)關(guān)對檢察權(quán)所及范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查,以便了解事實(shí)真相,是行使檢察權(quán)的先決條件。法律賦予檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán),也就因此而成為檢察權(quán)的一個(gè)基本構(gòu)成要素”。[2]檢察機(jī)關(guān)如果沒有調(diào)查就不可能發(fā)現(xiàn)違法,獲取違法證據(jù)。檢察機(jī)關(guān)不僅要有職務(wù)犯罪偵查權(quán)這一特殊的調(diào)查權(quán),而且對于刑事訴訟、民事審判、行政訴訟、勞教活動(dòng)中的違法行為也應(yīng)該有調(diào)查權(quán),這是保持檢察權(quán)的完整性、有效發(fā)揮法律監(jiān)督職能的必需。由于違法調(diào)查制度涉及有關(guān)機(jī)關(guān)和單位接受監(jiān)督的義務(wù)和配合的義務(wù),僅僅由檢察機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件來規(guī)定是不夠的,必須由法律加以規(guī)定。因此,建議法律規(guī)定:人民檢察院在調(diào)查違法行為時(shí),有權(quán)要求被檢察的機(jī)關(guān)和人員提供有關(guān)的文件、卷宗等材料;暫予扣留、封存可以證明違法行為的文件、卷宗等材料;要求被檢察的機(jī)關(guān)和人員就檢察事項(xiàng)涉及的問題作出解釋和說明;責(zé)令被檢察的機(jī)關(guān)和人員停止違法行為;要求有關(guān)部門和人員協(xié)助調(diào)查等。

3.增加確認(rèn)違法和檢察建議制度。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)偵查、審判、執(zhí)行機(jī)關(guān)、勞教機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為,對于可以糾正的,應(yīng)當(dāng)提出糾正違法意見要求有關(guān)機(jī)關(guān)予以糾正,但是對于確屬違法但是根本無法糾正的情形如何處理,法律沒有規(guī)定。因此,法律應(yīng)該賦予檢察機(jī)關(guān)確認(rèn)違法和提出檢察建議的權(quán)能。一是檢察機(jī)關(guān)通過調(diào)查,認(rèn)為有關(guān)機(jī)關(guān)或者其工作人員的行為違法但是無法糾正的,應(yīng)當(dāng)向有關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)出確認(rèn)違法通知書,確認(rèn)該行為違法。二是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)調(diào)查結(jié)果,認(rèn)為有關(guān)工作人員的違法行為構(gòu)成犯罪的,應(yīng)當(dāng)依法追究其刑事責(zé)任;認(rèn)為有關(guān)工作人員的違法行為雖然不構(gòu)成犯罪但是違反行政紀(jì)律應(yīng)當(dāng)給予行政處分的,應(yīng)當(dāng)依法向有關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)出追究有關(guān)人員行政紀(jì)律責(zé)任的書面檢察建議。三是檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有關(guān)司法工作人員在訴訟活動(dòng)中有瀆職行為且不適宜繼續(xù)辦案的,有權(quán)建議有關(guān)機(jī)關(guān)更換辦案人員。因?yàn)闊o論是偵查、起訴、審判還是執(zhí)行活動(dòng),都是由有關(guān)機(jī)關(guān)的辦案人員具體實(shí)施的,如果不更換辦案人員,還是由原來的辦案人員去糾正自己的違法行為,可能因其有抵觸情緒而使得違法行為糾正不徹底。因此建議更換辦案人員是糾正違法的一種輔助手段,可以保證刑事訴訟的順利進(jìn)行,使糾正違法更為徹底。

4.強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)糾正違法意見和檢察建議的法律效力。檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)具有必要的法律約束力,否則法律監(jiān)督就缺乏必要的權(quán)威和效用[3]。因此,建議法律規(guī)定被監(jiān)督機(jī)關(guān)根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的意見或者建議糾正違法或者不當(dāng)行為的義務(wù)以及不糾正、不采納的法律責(zé)任。即:對于人民檢察院依法提出的糾正意見,有關(guān)機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。無正當(dāng)理由不執(zhí)行的,要依法追究有關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。對于人民檢察院依法提出的檢察建議,有關(guān)機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由的應(yīng)當(dāng)采納,否則,依法追究有關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。

(三)健全檢察監(jiān)督程序

1.法律應(yīng)該規(guī)定一套完整的檢察監(jiān)督程序。檢察機(jī)關(guān)對于訴訟活動(dòng)、勞教活動(dòng)和警察執(zhí)法活動(dòng)中的違法行為進(jìn)行監(jiān)督,法律應(yīng)該詳細(xì)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的一整套調(diào)查處理程序,包括立案、調(diào)查取證、聽證、聽取被調(diào)查者的陳述和申辯、提出糾正意見或者檢察建議、撤案、復(fù)議等程序。

2.規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提出糾正違法意見和檢察建議必須說明理由。法律監(jiān)督說理是“檢察機(jī)關(guān)自覺接受監(jiān)督,陽光司法、理性司法和文明司法的體現(xiàn)”[4],是檢察理性和司法民主的重要體現(xiàn);它有利于促進(jìn)司法公正,促進(jìn)訴訟和諧特別是辦案機(jī)關(guān)之間關(guān)系的和諧;同時(shí)它也是對檢察機(jī)關(guān)的一種約束。因此,建議法律明確規(guī)定:人民檢察院提出糾正違法意見,應(yīng)當(dāng)說明有關(guān)機(jī)關(guān)的違法事實(shí)、理由和法律依據(jù)。人民檢察院向有關(guān)單位發(fā)出檢察建議,應(yīng)當(dāng)分析原因、說明理由。

3.建立檢察監(jiān)督糾紛解決機(jī)制。對于被監(jiān)督機(jī)關(guān)不服人民檢察院的糾正違法意見的救濟(jì)程序,可以借鑒刑事立案監(jiān)督中適用于公安機(jī)關(guān)的“復(fù)議+復(fù)核”制度的規(guī)定。即:被監(jiān)督機(jī)關(guān)如果認(rèn)為人民檢察院提出的糾正意見不當(dāng)?shù)?可以向該人民檢察院申請復(fù)議。如果該人民檢察院經(jīng)過復(fù)議決定維持原糾正意見的,被監(jiān)督機(jī)關(guān)可以向上一級人民檢察院申請復(fù)核。上一級人民檢察院應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行復(fù)核,并作出是否變更原糾正意見的決定,并通知下級人民檢察院和有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行。

注釋:

[1]參見《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2008年1月28日第3版。

[2]張智輝:《論檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)》,《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第1期,第58頁。

[3]參見龍宗智:《檢察制度教程》,法律出版社2002年版,第122、123頁。

[4]陳光中:《法律監(jiān)督說理:提高辦案質(zhì)量促進(jìn)訴訟和諧》,載《人民檢察》2006年第20期,第5頁。