政府問責(zé)方式的新發(fā)展：績效問責(zé)制探析

朱黃濤　毛晚春

[摘要]基于政府績效評估的結(jié)果，問責(zé)主體依法定程序追究沒有達(dá)到基本績效目標(biāo)的政府組織及其公務(wù)人員的公共責(zé)任的過程就是績效問責(zé)。它關(guān)注于官員的有效政績和貢獻(xiàn)。在績效問責(zé)制下，“無過”并不能成為逃避責(zé)任的借口，政府官員會因為沒有達(dá)到應(yīng)有的績效水平而被追究責(zé)任。但目前在我國要實現(xiàn)績效問責(zé)對政府及其公務(wù)人員積極履行其職能的推動作用，還有一些必須要克服的困境。

[關(guān)鍵詞]績效評估；行政問責(zé)；績效問責(zé)制

[中圖分類號]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)03－0038－02

一、績效問責(zé)：一種基于績效評估的政府問責(zé)方式

目前，對行政問責(zé)的概念沒有一個公認(rèn)的界定，世界銀行專家組將其定義為，行政問責(zé)是一個具有前瞻性的過程，通過它，政府官員要就其行政決策、行政行為和行政結(jié)果進(jìn)行解釋和正確性的辯護(hù)，并據(jù)此接受失責(zé)的懲罰。我國學(xué)者宋濤認(rèn)為，行政問責(zé)是指行政人員有義務(wù)就與其工作職責(zé)有關(guān)的工作績效及社會效果接受責(zé)任授權(quán)人的質(zhì)詢并承擔(dān)相應(yīng)的處理結(jié)果。韓建琴認(rèn)為，行政問責(zé)制就是對現(xiàn)任各級行政主要負(fù)責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或者過失、不履行或不正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益，給行政機關(guān)造成不良影響和后果的行為，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。綜合以上概念并從我國行政問責(zé)實踐來看，筆者認(rèn)為，行政問責(zé)制主要是指問責(zé)客體因行政失當(dāng)或行政不作為以致產(chǎn)生嚴(yán)重后果或不良影響的情況下，問責(zé)主體依法定程序使其承擔(dān)否定性后果的一種公共責(zé)任追究的制度。從概念內(nèi)涵來看，“行政失當(dāng)”所導(dǎo)致的嚴(yán)重后果和不良影響是行政問責(zé)所關(guān)注的焦點，而這“容易滋生‘不求有功，但求無過的‘消極政績觀?！毙姓藛T擔(dān)心“行政失當(dāng)”引起不良后果，便會產(chǎn)生逃避責(zé)任的消極想法和“無為而治”的工作理念。盡管行政問責(zé)也關(guān)注“行政不作為”，但更多的是關(guān)注其所導(dǎo)致的嚴(yán)重后果和重大損失，這樣會使政府及其公務(wù)人員在工作中只限于避免“出事”，導(dǎo)致其偏離本應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和使命。如此，行政問責(zé)根本沒有涉及政府績效不佳的問題。因此，把問責(zé)的焦點對準(zhǔn)政府績效是使政府及其公務(wù)人員主動履行職責(zé)，提高工作績效、提升服務(wù)品質(zhì)的一種主要動力和有效途徑。

政府績效可以通過成本、效益、操作效率、服務(wù)質(zhì)量和公眾滿意度等績效指標(biāo)來測量。波伊斯特把“定義、衡量和運用這些指標(biāo)的過程”稱為績效評估。。對政府績效進(jìn)行評估是為了明確政府行政目標(biāo)的實現(xiàn)程度，明確行政職能的實現(xiàn)程度，明確人、財、物等資源作用的發(fā)揮程度。因此，可以通過績效評估來衡量政府績效水平，并依據(jù)績效水平與政府績效目標(biāo)的契合度及行政行為和績效水平不佳的相關(guān)性分析來實施問責(zé)。基于政府績效評估的結(jié)果，問責(zé)主體依法定程序追究沒有達(dá)到基本績效目標(biāo)的政府組織及其公務(wù)人員的公共責(zé)任的過程就是績效問責(zé)。其特點主要有；(1)懲罰性。問責(zé)即意味著懲罰。(2)強制性或權(quán)威性。問責(zé)主體要擁有強制制裁的能力，以使績效不佳的政府及公務(wù)人員無法逃脫被制裁的結(jié)果。(3)外在性。表現(xiàn)為問責(zé)主體應(yīng)主要是來自于問責(zé)對象之外的行為體。依謝德勒的觀點看，有效的問責(zé)，僅僅依靠政府部門內(nèi)部成員相互之間的充分交流是不夠的，必須依靠來自外部的時刻關(guān)注的一雙雙眼睛。(4)事后性?？冃栘?zé)的前提是績效評估結(jié)果，而它一般指對已完成的政府項目和工作結(jié)果進(jìn)行評估。

從工作成效的角度對政府組織及其公務(wù)員施加壓力，可以促使政府工作人員為推進(jìn)高效政府、責(zé)任政府的建立積極工作，認(rèn)真履行其應(yīng)有的職責(zé)。在這個意義上，績效問責(zé)制的建構(gòu)不僅是必要的，而且應(yīng)成為政府問責(zé)的重要方式。

二、建立績效問責(zé)制的必要性

行政問責(zé)通常關(guān)注的是政府官員的過錯或過失，而績效問責(zé)關(guān)注于官員的有效政績和貢獻(xiàn)。在績效問責(zé)制下，“無過”并不能成為逃避責(zé)任的借口，政府官員會因為沒有達(dá)到應(yīng)有的績效水平而被追究責(zé)任。這對于政府工作人員來說，既有激勵功能，也有約束功能。作為一種追究公共責(zé)任的方式，它更多地體現(xiàn)為一種約束功能，它是政府及公務(wù)人員為達(dá)到應(yīng)有的績效目標(biāo)而努力的動力來源。

1績效問責(zé)對政府組織及其公務(wù)人員履行其職能具有導(dǎo)向作用?？冃栘?zé)的實施是基于政府的績效評估，而政府績效評估指標(biāo)體系是政府績效評估的科學(xué)性、有效性的基本前提，它體現(xiàn)了政府績效評估的內(nèi)容，是測量政府績效的標(biāo)尺。而政府職能規(guī)定了政府應(yīng)該做什么和應(yīng)該發(fā)揮的功能，政府行為必須有助于實現(xiàn)其職能，而不能超越其職能范圍之外，因此，設(shè)計政府績效評估指標(biāo)必須以政府職能為基礎(chǔ)，著重評估政府職能的實現(xiàn)程度和效率。這樣，借助于績效指標(biāo)，績效問責(zé)就具有強烈的行為引導(dǎo)功能，它明確并強化了問責(zé)客體的工作要點和努力方向。

2績效問責(zé)為政府行為界定了目標(biāo)底線?？冃е笜?biāo)領(lǐng)域下每一項具體目標(biāo)的目標(biāo)值不是一個點，而是一個目標(biāo)區(qū)間。上限是政府職能期望實現(xiàn)的理想狀態(tài)；下限是政府行為應(yīng)達(dá)到的最基本要求，即目標(biāo)底線。如果政府績效越接近上限，則表明其職能實現(xiàn)的程度越高，應(yīng)采取相應(yīng)的措施對其進(jìn)行激勵，這是完善績效問責(zé)的應(yīng)有之義。但這里主要關(guān)注的是，如果政府行為的實際結(jié)果未達(dá)到政府績效的下限指標(biāo)，就意味著政府組織及其公務(wù)人員未能實現(xiàn)組織目標(biāo)和未能履行其應(yīng)有的基本職責(zé)，就要以一種嚴(yán)厲的方式對政府組織及其公務(wù)人員給予直接的質(zhì)詢和制裁。

3績效問責(zé)是推進(jìn)責(zé)任政府實現(xiàn)的有效機制。建設(shè)“責(zé)任政府”已經(jīng)成為中央政府乃至許多地方政府所確定的政府發(fā)展取向。中國行政改革的目標(biāo)之一就是要統(tǒng)一責(zé)、權(quán)、利，建設(shè)一個廉潔、勤政、務(wù)實、高效的責(zé)任政府，逐步實現(xiàn)從“權(quán)力政府”向“責(zé)任政府”轉(zhuǎn)變。從權(quán)利政府向常態(tài)型的責(zé)任政府轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)責(zé)任的一個方面就是要對不能履行責(zé)任、不負(fù)責(zé)任的人員追究責(zé)任，使其承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任、經(jīng)濟責(zé)任、行政責(zé)任等責(zé)任。沒有責(zé)任追究，責(zé)任就流于形式。從上文績效問責(zé)制對政府組織及其公務(wù)人員的強制性約束功能的論述，可以看出績效問責(zé)制是實現(xiàn)責(zé)任政府的一種有效機制。

三、我國績效問責(zé)制構(gòu)建中的現(xiàn)實困境

績效問責(zé)制的推行能鞭策政府組織及公務(wù)人員積極工作，盡職盡責(zé)，保證政府高效運轉(zhuǎn)并有助于提升公眾對政府工作的滿意度。但目前，在政府績效問責(zé)制的構(gòu)建過程中仍存在一些亟待解決的問題和困境。

1缺乏對政府績效管理理念的確認(rèn)。雖然績效管理思想已經(jīng)逐步為我們所認(rèn)識，但現(xiàn)有政府對政府績效管理新理念的認(rèn)識仍然有待提高，主要體現(xiàn)在對于政府的職能、角色定位需要進(jìn)一步地明確，政府的功能、作用需要進(jìn)一步發(fā)揮，目前的指導(dǎo)思想仍然是效率為先的原則，必須改革現(xiàn)有的績效評估制度。

2政府績效評估自身的問題。首先，對于政府績效評估這一世界性難題而言，設(shè)計政府績效評估指標(biāo)體系是其中

首要困難。而我國在績效評估方面還處于初級階段，在評估理念和方法技術(shù)上都不夠科學(xué)、成熟，因此，目前尚未建立起一套科學(xué)而完備的績效評估目標(biāo)體系。這無疑會導(dǎo)致評估結(jié)果不夠客觀，具有不確定性。其次，政府行為影響具有廣泛性與深遠(yuǎn)性。政府行為的這種特性，決定了政府績效絕不僅僅體現(xiàn)為經(jīng)濟績效，政府活動對社會、文化、自然等眾多領(lǐng)域都產(chǎn)生深刻的影響，因此對政府績效進(jìn)行全面評估的任務(wù)相當(dāng)艱巨。另外，政府政策和行動都具有潛在和隱性的影響，有些政策需要等到多年以后才能顯示其績效(比如國家的教育政策)，這就為即時的績效評估帶來了困難。再次，許多政府績效成果難以進(jìn)行定量測評，只能用不甚精確的指標(biāo)加以描述。這樣，政府績效評估就難以完全避免主觀因素造成的偏頗，這類績效成果涉及公平、和諧、團結(jié)、穩(wěn)定、社會活力、安全、政府合法性等眾多重要方面。這也就難以保證績效與責(zé)任之間的對等性，也就不能公平地進(jìn)行問責(zé)。第四，由于績效成果的測評具有事后性，導(dǎo)致績效問責(zé)難以發(fā)揮及時“糾錯”功能。而對政府行為導(dǎo)致的某些突發(fā)性、即時性的經(jīng)濟、社會問題必須進(jìn)行及時“糾錯”，這樣具有事后性的績效問責(zé)就要讓位于“事中問責(zé)”，因此，績效問責(zé)只能是政府問責(zé)方式的一種，而不能取代其它形式問責(zé)。上述諸原因表明，績效問責(zé)的適用范圍和所發(fā)揮的功能是有限的。

3政府績效評估過程中存在的問題。由于我國的政府績效評估基本上還處于起步階段，在評估過程中不可避免地存在許多不完善的地方。在政府績效評估過程中存在的問題主要有兩個方面：一是政府績效信息系統(tǒng)不夠健全。政府績效評估在某種意義上其實就是政府績效信息的收集、整理、溝通和評價的過程，因此，政府績效信息系統(tǒng)的建立健全對績效評估至關(guān)重要。當(dāng)前我國政府績效信息系統(tǒng)還沒有正式建立，表現(xiàn)在：首先，我國沒有建立比較完善的績效信息收集網(wǎng)絡(luò)，特別是缺乏專業(yè)性的民意調(diào)查機構(gòu)，公民對政府績效的看法和評價還不能被有效收集。其次，政府工作不夠透明，公眾對政府活動大多處于無知狀態(tài)，難以對政府績效做出正確的評價。再次，政府績效信息的溝通機制不夠健全，政府還沒有建立績效信息的定期發(fā)布機制，利益相關(guān)者和普通公眾也缺乏對政府績效評價的反饋機制。二是政府績效評價機制還很不完善。具體表現(xiàn)在：首先，在政府績效評估的多元主體中政府自身仍起主導(dǎo)作用甚至決定作用，各評估主體的角色和地位也不夠明晰。其次，評估程序缺乏科學(xué)性，在評估中缺乏利益相關(guān)者的參與，并忽視績效信息的收集、整理等基礎(chǔ)性工作。再次，評估過程受到較多的政治因素的影響和上級領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，難以保證評估的科學(xué)性。以上兩方面的問題會直接影響到績效評估的科學(xué)性，從而使得建立在績效評估基礎(chǔ)上的績效問責(zé)的合理性和公正性受到質(zhì)疑。

4針對績效進(jìn)行問責(zé)中的問題。一是問責(zé)的不確定性?？冃гu估是績效問責(zé)的前提，只是必要而非充分條件，也就是說如果評估結(jié)果表明政府及公務(wù)人員的績效不佳，那么是不是一定要對其進(jìn)行問責(zé)呢?答案是不確定的。由于影響政府績效的因素很多，政府績效水平不僅取決于公務(wù)人員的主觀努力、工作能力、工作方法等，還受到許多客觀因素的影響，比如政府沒有財政能力來改進(jìn)公共服務(wù)造成公眾的不滿。因此，不能簡單地在政府績效水平與責(zé)任承擔(dān)之間建立固定的對應(yīng)關(guān)系，而應(yīng)分析政府績效不佳的具體原因，然后才能確定責(zé)任承擔(dān)主體與相應(yīng)的績效責(zé)任。二是相關(guān)法律法規(guī)不健全。確定責(zé)任主體的績效責(zé)任后就要依法對其進(jìn)行責(zé)任追究。到目前，我國尚未出臺一部專門性的對行政主體的“行政過錯”和“行政不作為”行為追究行政責(zé)任的法規(guī)，僅限于應(yīng)對特大突發(fā)事件和重大“行政失職”行為的《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》和《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》等為數(shù)不多的幾部行政法規(guī)。這導(dǎo)致“問責(zé)”不夠到位，總體上失之于寬泛，也就弱化了績效問責(zé)的約束力。

四、結(jié)語

推行政府績效問責(zé)制不僅是保證政府績效的重要舉措，也是強化對政府的監(jiān)督、改善政府與公民的關(guān)系、提升政府合法性的有效途徑。因此，對政府績效問責(zé)進(jìn)行探析，充分認(rèn)識到它的優(yōu)勢與不足，才能正確推進(jìn)政府績效問責(zé)制建設(shè)，使其走上健康發(fā)展之路。

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[責(zé)任編輯李曉麗]