讓政府的錢“動”起來

馬蔡琛

如何優(yōu)化政府性資金流動性管理?一方面,制定并完善預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和社?；鸬谋Ｖ翟鲋涤媱澓凸芾磙k法,另外,重視短期政府債券的發(fā)行和管理,并嘗試一些行之有效的稅收征管手段。

自金融危機爆發(fā)以來,隨著一些國家的政府財政突然陷于困境,國家破產(chǎn)也不再是天方夜譚。其實,這些國家的政府財政之所以出現(xiàn)嚴(yán)重問題,原因之一就是忽視了政府性資金的流動性管理。這也從另一個側(cè)面印證了現(xiàn)實中“盈利企業(yè)為什么會破產(chǎn)”這一常話常新的命題。政府公共部門和私人企業(yè)部門一樣,也會因資金流動性監(jiān)管方面的疏忽而陷入困境。

問題

當(dāng)前中國政府性資金流動性管理主要存在三個方面的問題:首先,政府收入與支出在時間耦合上的流動性問題。

無論是政府收入還是支出,其流入和流出國庫的速度都是非均勻的,同時收支在時空上的配比,也往往存在某些時滯效應(yīng)。盡管這種狀況在各國均不同程度存在,但在社會轉(zhuǎn)型期的中國則更加顯著。例如,就財政收入一翼而言,中國2004-2008年上半年稅收收入占全年的55%左右(2008年為60%);但就財政支出來說,受多種因素影響,通常是“時間過半,支出任務(wù)遠(yuǎn)未過半”。所謂“八月十五放光明”的年終突擊花錢現(xiàn)象,也已屢見不鮮。

由于當(dāng)前國稅和地稅兩套機構(gòu)分別為全國與省以下垂直的“條條管理”,而承擔(dān)財政支出主要責(zé)任的政府財政部門,則實行較為嚴(yán)格的屬地“塊塊管理”。這種條塊分割的現(xiàn)狀,在短期內(nèi)是難以改變的,因此這種政府收支在時間耦合上的流動性差異,至少在可以預(yù)見的將來,或許會長期存在。

其次,各級國庫資金的非正常沉淀,引致的流動性管理問題。

一則,財政專項支出的非正常資金沉淀。由于中國的預(yù)算管理總體上比較粗放,很多支出項目的前期論證不夠充分嚴(yán)謹(jǐn),在財政精細(xì)化管理的趨勢下,出于資金安全的考慮,往往不允許以粗放的項目論證來撥付資金,這難免造成一定程度的國庫資金非正常沉淀。

二則,預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金存在的問題。中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金主要是為優(yōu)化預(yù)算超收資金治理結(jié)構(gòu)而推行的一項改革舉措,目前也正在向省級層面推廣。以2008年為例,其基本做法是:2008年的預(yù)算超收,在2008和2009年原則上并不安排新增支出,而是于2010年預(yù)算中才支出。鑒于預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金自2007年3月提出后,迄今為止作為一項基金所必須的保值增值手段、基金管理模式等的基本管理辦法,始終未能得到相應(yīng)規(guī)范。這些沉睡在國庫內(nèi)的大量資金,在增值問題上,按照規(guī)定只能獲得極低的銀行活期存款利息,由此造成的資金閑置浪費,難免令人為之扼腕。

再者,當(dāng)前積極財政政策中的地方資金缺口和債務(wù)償還,缺乏流動性規(guī)劃。

目前,至少在某些地方政府層面上,中央代地方發(fā)行的2000億元國債到底最終用于哪些項目?這些項目當(dāng)初到底是如何決策申報的?中央財政在審批中按照什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來審查核定?資金供需間的缺口,各地擬采用何種方式彌補?地方政府制定了哪些相應(yīng)的償債規(guī)劃?如此等等,或者秘而不宣,或者根本就沒有納入相應(yīng)的議事日程。

以南方某大型城市為例,該市選擇了70多個項目共260多億元資金規(guī)模,作為申請發(fā)行2009年地方政府債券的項目和額度。但是,根據(jù)財政部的核定結(jié)果,核準(zhǔn)后的債務(wù)規(guī)模僅為20多億元(期限為3年)。從260多億元的資金需求,到最終只有20多億元的資金供給,其差異是驚人的。但是,無論是資金申請者還是核定者,似乎都沒有認(rèn)為這會造成高達(dá)200多億元的資金流動性缺口,更談不上缺口的彌補問題了。也許當(dāng)初提出項目申請的時候,就是“頭戴三尺帽,攔腰砍一刀”。為期3年的債務(wù)期限,已然過去了將近1/3,但是各級政府對于如何籌措償債資金,也似乎同樣漠然。從這個意義上講,優(yōu)化中國政府性資金的流動性管理,或許還有萬水千山要走。

出路

如果用一句話來概括當(dāng)前中國公共預(yù)算改革最為動人心弦的成果,那就是,我們找到了一條推進(jìn)預(yù)算科學(xué)化、規(guī)范化和法治化管理的新路。這條新路上最為醒目的路標(biāo)就是——陽光財政。就優(yōu)化政府性資金流動性管理而言,從陽光財政的視野中可以謀劃的事情,至少有這樣幾個方面:

其一,盡快制定并完善預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和社會保障基金的保值增值計劃和管理辦法。切實改善這些危難時刻“救命錢”的治理結(jié)構(gòu)和管理水平,實現(xiàn)基金支用的決策機制、余額管理、保值增值計劃的系統(tǒng)化全面公開。在此基礎(chǔ)上,還可以進(jìn)一步探討對各級總預(yù)備費使用決策的陽光化管理,使得諸如總預(yù)備費之類的預(yù)算穩(wěn)定性資金,不至于淪為個別高層決策者的“私房錢”。

其二,重視短期政府債券的發(fā)行和管理,有效提升政府性資金的流動性管理水平。長期以來,一年期以內(nèi)的政府性債務(wù)往往是各級政府不甚感興趣的話題,他們更加熱衷于中長期債務(wù)。因為短期債務(wù)的發(fā)行與償還通常在一個財政年度之內(nèi),到期償還時,高層決策者往往尚未卸任,難以充分利用“新官不理舊賬”的“潛規(guī)則”。從這個意義上講,需要將短期政府性債務(wù)的流動性管理水平,逐步納入地方政府治理結(jié)構(gòu)的考核體系,并以之作為今后是否允許地方政府舉債的重要評價指標(biāo)。

其三,嘗試采用諸如“預(yù)付稅債券”等市場經(jīng)濟國家行之有效的稅收征管手段,通過機動靈活的多種財政資金入庫方式和提升預(yù)算支出項目論證的精細(xì)化管理水平,盡可能改善財政收入與支出之間的時間耦合程度,切實避免年終突擊花錢現(xiàn)象的再現(xiàn)。

總之,陽光財政是優(yōu)化中國政府性資金流動性管理必由之路。

(作者供職于南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院)