“理財創(chuàng)新”是一連串事件

財政,財政,總在跟錢打交道。作為政府的首席理財機構(gòu),財政部門的一切活動總是圍繞著“理財”展開:如何聚財,如何整合財政資金,如何撬動資本市場資金,如何提高財政資金的使用效益……

這是一個完整的理財過程,是一個完整的邏輯鏈條。所以,“理財創(chuàng)新”是一連串事件,這種秦腔唱得特別風采有味……

曲一:“八個一塊”聚財

金融危機之下的地方財政,收支矛盾尖銳特別突出,以致于有業(yè)內(nèi)人士發(fā)出“2009年做到收入零增長,就是萬幸”的感慨。

而就在全國各地相較往年大幅下調(diào)增收預期的情況下,陜西反其道而行之,在2009年初的預算報告中將預算收入增長的比率定在了15%,“這對陜西財政是一個很大的挑戰(zhàn),全國平均增速僅有5%左右,中央本級的增長比率更低。應該說,定這樣一個指標是需要有魄力的,盡管有壓力,財政廳經(jīng)過反復權(quán)衡,還是毅然定下了這個目標。這一指標,從我省經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢看,安排的非常積極,要完成這個目標,任務也相當艱巨?！标兾魇∝斦d國庫處處長常艷玲這樣說到。

而決策的艱難,也得到了陜西省財政廳預算處處長夏曉中的印證,“歲末年初,受全球金融危機影響,全省財政收入增幅大幅回落,支出項目增多,收支矛盾尖銳,一些同志出現(xiàn)了畏難情緒,對編制2009年全省財政收支預算信心不足。”

在巨大的壓力與尖銳的矛盾下,陜西省財政廳廳長劉小燕萌生了“八個一塊”的思路,“去年金融危機開始顯現(xiàn)的時候,當時我的思想上就有一個概念,明年保增長的任務肯定很重,從那時起,就開始考慮如何增強支持經(jīng)濟建設的力度,我們就想出了‘爭取中央支持要一塊、新增財力增一塊、現(xiàn)有?？顢D一塊、壓縮支出省一塊、盤活存量挖一塊、國債轉(zhuǎn)貸和外債借一塊、資源變現(xiàn)換一塊、資本市場撬一塊等‘八個一塊的籌集資金思路”。

這“八個一塊”的思路,是在擴內(nèi)需、保增長過程中“前所未有的出招”,突出反映了陜西財政在陜西經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用,“‘八個一塊的思路,就是為了籌集相當一部分建設資金,在戰(zhàn)危機、保增長的過程中能夠起作用,能夠發(fā)揮效益,所以時效性這就非常重要。如果差一個月,那影響就可能很大了。”預算處副處長李明懷對“八個一塊”思路的果斷出臺給予了高度評價。

經(jīng)過“八個一塊”的多方籌集,2009年,陜西省財政用于支持經(jīng)濟建設方面資金達130億元,是2008年的2.29倍。與此同時,省財政廳同陜西省級主管部門加強溝通聯(lián)系,積極做好項目對接和項目申報工作,盡最大努力爭取中央支持。

“今年我省省本級新增財力只有42億多,但省財政通過‘八個一塊等措施,當年籌集支持經(jīng)濟建設資金卻達到了130億元。應該說,是這么多年來,省財政支持經(jīng)濟建設資金量最大的一年?！?夏曉中如此坦言。

曲二:尚方寶劍+“拼盤項目”

財政資金的整合問題,是一個帶有全國普遍性的老大難問題?！柏斦Y源分散在各個部門,如村級社會事業(yè)公共建施建設資金和項目安排,由于職能和分工不同,分別由組織、宣傳、發(fā)改委、文化、信息、衛(wèi)生、體育、廣電、計生、出版等多個部門管理,這種狀況,加大了部門之間的協(xié)調(diào)難度,致使相當一部分財政資金使用分散,效率不高?！标兾魇∝斦d教科文處處長習云杰對此毫不諱言。

習云杰長期在省財政廳教科文處任職,故對資金整合的難度有著十分清醒的認識,“資金整合涉及到利益在各部門之間、部門內(nèi)部的重新調(diào)整,難度可想而知。要想真正推行下去,必須得有一個‘尚方寶劍”。

正是在陜西省政府主要領(lǐng)導“統(tǒng)籌各方面的資金,集中財力,辦大事、辦難事、辦急事”的思路之下,陜西省財政廳在教科文資金整合和支農(nóng)資金整合上嘗試了新的做法,實現(xiàn)了突破。

2008年底,陜西省財政廳召集了陜西省教育廳、科技廳、文化廳、人口計生委、教育局、文物局、科協(xié)、科學院等8個省級教科文部門召開專項資金整合座談會,對專項資金整合工作進行了安排部署。

為了更容易推行資金整合,陜西財政廳采取了先易后難的策略。2009年年初,陜西省財政廳先后與省科技廳、省教育廳、省人口計生委、省文化廳等8個部門就專項資金整合意見和實施方案進行討論溝通,按照中央、省、市、縣整合,預算內(nèi)外整合和板塊整合的思路,制定下發(fā)了《關(guān)于加強教科文專項資金整合地意見》和8個專項資金整合方案,對用途相近的專項資金項目進行整合。

中央、省、市、縣專項資金的整合。即將中央、省、市、縣專項用于支持地方改善公益性文化事業(yè)單位設施狀況的專項資金,統(tǒng)籌安排,集中使用,形成資金規(guī)模。文化體育與傳媒事業(yè)方面重點將是中央、省、市、縣安排的用于民生“八大工程”文化重點資金項目,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站建設工程,農(nóng)村電影放映工程,文化信息資源共享工程,村級文化活動器材配送工程,送書下鄉(xiāng)工程,農(nóng)村文化人才培訓工程,農(nóng)村舞臺藝術(shù)創(chuàng)作與繁榮工程個方面的資金整合起來。

預算內(nèi)外資金的整合。即將部門財政預算內(nèi)安排的資金和部門預算外收入等非稅收入資金整合起來。教育事業(yè)方面重點將高等教育預算內(nèi)資金和學費收入等資金捆綁使用,支持高等教育事業(yè)發(fā)展。

系統(tǒng)內(nèi)部專項資金的整合。各部門應對設置多年、目標任務已經(jīng)完成或已不適應事業(yè)發(fā)展需要的專項資金給予以撤銷;對于目標、用途相同或相近的專項資金予以歸并。

在具體整合方式上,主要采取規(guī)劃和“拼盤項目”整合的方式,通過規(guī)劃和重點項目,按照三種整合方式,更好的為解決事關(guān)教科文事業(yè)發(fā)展的長期性,基礎性問題提供財力支持。

通過資金整合,專項資金數(shù)量由82個減少到31個,改變了過去項目規(guī)模小,分散,無規(guī)劃的做法,提高專項資金的管理水平。

但對于難度更大的部門之間的整合,習云杰亦坦言,“這一塊正在探索之中,可能需要一個更加漫長的過程?！?/p>

曲三:“集散戶”撬銀行資金

省級財政專項資金存放商業(yè)銀行模式的改革是陜西財政今年力推的一項改革。

一般而言,財政資金與商業(yè)銀行的關(guān)系模式是這樣的:省財政資金通過在商業(yè)銀行設立專戶來進行支付,這對加強財政資金管理、減少資金撥付環(huán)節(jié)、防止擠占挪用發(fā)揮了積極的作用。

但隨著財政專戶資金規(guī)模的不斷加大,專戶資金管理中出現(xiàn)了一些亟待解決的問題,“專戶開設過多,專戶的結(jié)余量太大,影響財政資金的使用效益,這問題在全國也是一個普遍性的問題。”作為此項改革的直接參與者,常艷玲對原有模式深有感觸。

但推行原有模式的改革,曾出任陜西省政府金融辦首任主任的劉小燕還有著更長遠的考慮,“我覺得財政一直很緊張,而金融市場卻很有錢。我們存在銀行的財政資金平時有幾百個億。今年,我把財政的存款和你銀行對當?shù)亟?jīng)濟的支持掛鉤,我們搞了幾個指標體系,打分排隊,對支持地方經(jīng)濟發(fā)展力度大的銀行給予存款傾斜。”換句話說,推行原有模式的改變,將會充分利用專戶沉淀資金撬動銀行信貸資金,支持陜西經(jīng)濟快速發(fā)展。

改革的核心是陜西省財政廳設立專項資金集散賬戶,對專項資金進行統(tǒng)一歸集、統(tǒng)一支付、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一核算,實現(xiàn)財政專項資金的統(tǒng)一管理和規(guī)范運作。

在方案出臺之前,省財政廳主動召集所有銀行開會,“劉廳長主持,給銀行講改革的初衷。大銀行沒有意見,說這樣很規(guī)范了;小銀行以前沒有份額,這樣一來也有份額了,積極性也很高。而且辦法都是公開的。在這個事情上,財政廳真正做到了讓大家心服口服,”陜西省財政廳一位干部介紹說。

這個新機制有幾個好處:第一調(diào)動銀行,拿財政的錢撬動銀行資金,加大對地方經(jīng)濟發(fā)展的支持力度;第二,讓財政對專項資金管理更到位。同時,也減少了銀行間的無序競爭。

這是一項多方共贏的改革。

曲四:“四掛鉤”推進支出管理

支出進度問題,也是一個帶有全國普遍性的難題,“全國大體都一樣,前10個月支出進度很慢,后幾個月猛增。如何在前期保持一定的支出進度,熨平這種支出進度前后的巨大差異,是一個十分頭疼的問題?！币晃粯I(yè)界人士如此概述。

“陜西去年的平均財政支出進度達到了88%,這在全國是比較高的,但總有一種財政推著部門花錢的感覺。劉廳長非常重視這個問題,支出管理是廳黨組理財思路中要著力解決的一個重大問題,她要求支出進度要均衡,要不斷提高效益,像支持抗震救災、擴大內(nèi)需一樣,加快資金撥付,提高資金使用效益?！背ＦG玲這樣介紹“四掛鉤”出臺的背景。

此外,在當前經(jīng)濟回穩(wěn)的關(guān)鍵時期,對陜西這種西部省份而言,只有把資金盡快下達到項目上,才能充分抓住機遇,搶到時機,實現(xiàn)效益最大化。

所謂“四個掛鉤”機制,即建立預算安排與結(jié)余資金掛鉤的機制,建立專項資金分配與部門資金使用效益掛鉤的機制,建立對市縣分配資金與市縣支出進度掛鉤的機制,建立對市縣調(diào)度資金與市縣支出進度掛鉤的機制。“目的就是通過建立長效機制,激勵督促各市縣、各部門把加強財政支出管理、加快支出進度作為一件大事來抓,切實抓緊抓實抓好?！背ＦG玲告訴記者。

預算的安排與資金的結(jié)余掛鉤。現(xiàn)在各個部門對預算的安排是非常重視的,但是錢給了部門之后,如果錢花的快慢沒有硬的制約,勢必會影響資金的使用效率。因此,陜西省財政廳在年初安排預算的時候,就把它上一年的預算資金情況作為一個依據(jù)。如果資金使用完了,效益很好,根據(jù)項目的具體情況,省財政廳會繼續(xù)支持。如果只使用了50%,在第二年就會少安排或不安排。

“核心就是從資金安排源頭上,將預算編制與部門的資金結(jié)余有機掛鉤,這樣就形成了一個體制的循環(huán),有利于效益的提高。”省財政廳預算處副處長李明懷如此說,但他也承認,“對結(jié)余資金的處置勢必觸及到部門和單位利益,會遇到來之各方面的阻力,具體的操作模式還在細化之中?！?/p>

專項資金分配與部門資金使用效益掛鉤。事實上,這就是一個專項資金項目績效評價的問題。這是一個大的方向,但是就目前來說,也是有很大的難度,比如,財政支出的績效評價還在試點階段,覆蓋面不全,資金的使用效益難以科學、準確的認定等。但“這個掛鉤從效果上來看比第一個掛鉤更長遠。前一個是時間的問題,這一個是效益的問題,更長遠一些。資金分配與資金的使用效益掛鉤,從制度上解決資金使用效益問題,有利于提高財政資金分配的科學性和準確性?！背ＦG玲說。

對市縣調(diào)度資金與市縣支出進度掛鉤?！笆锌h上一年錢使用的慢,從一定意義上反映了市縣不急需這個錢。省上今年調(diào)度的時候就會慢點給,但如果市縣使用快,省上就給獎勵。對市縣的資金分配與其支出進度掛鉤,道理是一樣的。目的就是督促市縣加快支出進度,提高資金使用效益。”常艷玲如此分析。

這四個掛鉤,圍繞的是進度和使用效率問題,是科學化、精細化管理的一個具體的方面。

說到底,“四掛鉤”是一種財政激勵機制,鼓勵市縣和省級各主管部門從效率和效益兩方面入手,又好又快地使用資金。