民眾福利的政財(cái)路徑

在經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的陜西,普通民眾的幸福感遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了記者的預(yù)想。社會(huì)建設(shè)為何能取得這樣本質(zhì)性的進(jìn)步呢?政府和財(cái)政又是如何開創(chuàng)社會(huì)建設(shè)的道路呢?

從未有過的社會(huì)變革

社會(huì)的變革悄無聲息,又是那么直接。

2009年9月16日,記者走進(jìn)了一個(gè)叫焦峪溝的小山村,該村隸屬于寶雞市陳倉區(qū)縣功鎮(zhèn)。62歲的老大爺馬志華聽到“上面的人”到了他家的院子,拄著一根自制的簡(jiǎn)易拐棍迎了過來。

馬大爺住在院子邊上靠近土山的一空窯洞里,兒子的三間寬敞明亮的新瓦房座落在院子中央。他的兒媳師莉莉正好在家,就攙引著馬大爺回到他的屋內(nèi)。

窯洞空間不到10個(gè)平方,一個(gè)土炕,一個(gè)柜子,還有一張同樣陳舊的桌子?？簧蠑[放了一件惟一“現(xiàn)代化”的老式收音機(jī)。屋里有些昏暗,人們便把惟一的一盞電燈拉亮了。

老人小心翼翼地打開柜子,找出了一本他十分珍惜的本本。陳倉區(qū)財(cái)政局社保股股長(zhǎng)楊新渙說,這是馬大爺?shù)男罗r(nóng)保證書,老人由于年滿60歲,不用自己掏一分錢,每個(gè)月憑這個(gè)小本本都能領(lǐng)到60元的養(yǎng)老金呢。

60元錢起碼正在決定著老人的“上層建筑”。馬大爺點(diǎn)著頭說,是呢,我已經(jīng)領(lǐng)了幾回了。兒媳師莉莉也高興地圍著老人站著,一個(gè)勁默默笑著。

“現(xiàn)在您有了這60塊錢,兒媳和兒子對(duì)您和以前有什么變化?”記者也不由地開了個(gè)玩笑。師莉莉有些不好意思地笑了。馬大爺也沒有直接回答,只是把小本本又小心翼翼地藏了回去?；蛟S,這就是最好的答案。

離開時(shí),馬大爺和師莉莉非要把記者一行送出大門外。老人由于還患有心腦血管等老毛病,一直行走不便。這些疾病還在折磨著他,他每走一步,仍有些吃力,臉上,也是一種忍耐著但沒有顯露出疼痛的表情。

他一直緩慢地?fù)]動(dòng)著手,不停地重復(fù)著一句話:“謝謝你們了!”

記者被感動(dòng)之余留意到,老人無疑肉體上還被疾病折磨著,但心理和精神上卻是平靜的,他那忍耐著但沒有顯露出疾病疼痛的臉上,竟然有一絲絲的淡定的幸福感!

這種農(nóng)村老人的幸福感,記者走了很多省市以前很難見到。

“60塊錢不僅給老人養(yǎng)老的,也給了老年人的尊嚴(yán)啊!”寶雞市財(cái)政局社保科科長(zhǎng)崔勤學(xué)感慨道,當(dāng)時(shí)寶雞在全省全國(guó)率先搞新農(nóng)保試點(diǎn),他們市長(zhǎng)也這樣感慨。

更令人感慨的是,陜西省八大民生工程給馬志華等全省所有普通民眾編制了一道福利網(wǎng)。八大民生工程涵蓋教育工程、就業(yè)和再就業(yè)工程、公共衛(wèi)生工程、社會(huì)保障工程、住房保障工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程、農(nóng)村公益性文化體育設(shè)施工程、社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)工程,幾乎將民眾的種種社會(huì)福利都包含進(jìn)來。

無疑,此民生工程與彼民生工程不同,陜西的民生工程,是系統(tǒng)全面的,不是單純?yōu)槔习傩辙k幾件實(shí)事和好事,而是全盤系統(tǒng)解決!

另外,此民生工程不是一時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)工程,而是5年期的政府規(guī)劃,是起碼要在5年內(nèi)扎實(shí)實(shí)現(xiàn)的!

這樣的民生工程,在陜西歷史上上從未有過,就是在其他省市,也極為罕見。民生工程已經(jīng)不單是民生工程了,已經(jīng)嬗變?yōu)樯鐣?huì)變革和社會(huì)進(jìn)步。

馬志華老人在病痛中自然流露出的淡定幸福感,已經(jīng)預(yù)示著人類一直夢(mèng)寐以求的大同世界,將在陜西這片并不富裕的土地上首次浮現(xiàn)出其初步輪廓。

政府規(guī)劃和民生預(yù)算

如此的社會(huì)變革和社會(huì)進(jìn)步,為什么會(huì)發(fā)生在陜西呢?抑或,政府和財(cái)政是如何要確立要做這一社會(huì)變革和社會(huì)進(jìn)步呢?記者一直困惑著。

于是,記者溫婉地問崔勤學(xué):你作為一線的財(cái)政實(shí)踐者,是怎么看待尚屬吃飯財(cái)政的全省要拿出1000多個(gè)億搞系統(tǒng)性的民生工程呢?

“是啊,好像都是窮省在搞民生工程?！贝耷趯W(xué)說完后又笑了笑,其未盡的話語似乎說,民生工程與經(jīng)濟(jì)貧富并不能機(jī)械地掛鉤。

事實(shí)上,這要首先取決于政府的職能變革和進(jìn)步。

黨的十七大召開前后,陜西省委、省政府就圍繞擴(kuò)大公共服務(wù)、提升人民生活水平,開展了認(rèn)真的調(diào)查研究,提出從2008年開始,用5年時(shí)間,投入1118億元,實(shí)施民生八大工程。并在省十一屆人大第一次會(huì)議上,民生八大工程審議通過,成為全省人民的共同意志。

也就是說,陜西各級(jí)政府將5年期的社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃同等并列,形成政府的執(zhí)政規(guī)劃和任務(wù),并經(jīng)過人大審議變?yōu)椤胺ㄖ苹?。政?也由以往主要抓GDP和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府,提升為同時(shí)抓民生和社會(huì)發(fā)展的政府。政府職能的變革和進(jìn)步,便同時(shí)啟動(dòng)了社會(huì)發(fā)展的變革和進(jìn)步。

以財(cái)行政。為確保民生八大工程資金投入的需要,陜西省財(cái)政廳編制了5年的民生中期預(yù)算,并以此為基礎(chǔ),編制年度預(yù)算,優(yōu)先安排,重點(diǎn)支持。陜西民生問題在資金方面上的解決便由臨時(shí)性、分散性、短期性安排轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)性、規(guī)范性、長(zhǎng)期性安排。

寶雞市財(cái)政局預(yù)算科副科長(zhǎng)魏小讓說,市和縣這兩級(jí)也編制了5年的民生中期預(yù)算,并連續(xù)編制年度民生預(yù)算,這樣,每年搞民生工程的錢,都事先留了出來,依靠民生預(yù)算從源頭上保證了民生工程“不差錢”。

如果財(cái)政沒有跟進(jìn)甚至主動(dòng)提前跟進(jìn),預(yù)算的大盤子在年初就定了,再在后來搞民生類的工程,資金保障就異常艱難。崔勤學(xué)有些自豪地說,他聽說,省政府進(jìn)行民生工程的前期調(diào)研論證時(shí),省財(cái)政就提前配合進(jìn)入,民生八大工程,是省政府主動(dòng)推動(dòng),省財(cái)政也是主動(dòng)來干啊!

他為省財(cái)政主動(dòng)來干事非常自豪。而財(cái)政,不僅主動(dòng)地以財(cái)佐政,也從政府的“賬房先生”變革為政府和人民的理財(cái)人。

政與財(cái)?shù)淖兏锱c進(jìn)步,使得社會(huì)發(fā)展的變革與進(jìn)步開始確立!

項(xiàng)目載體和資金整合

社會(huì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步,如何具體實(shí)施呢?抑或,政府和財(cái)政如何找到其中的操作性路徑呢?

民生八大工程關(guān)乎千家萬戶、涉及方方面面,陜西的做法是:項(xiàng)目是本,資金為基。

民生八大工程的表現(xiàn)形式為項(xiàng)目,在實(shí)施過程中以項(xiàng)目為載體,凡是能以項(xiàng)目操作的都轉(zhuǎn)化為了具體的項(xiàng)目;而資金,則落實(shí)到一個(gè)個(gè)具體的項(xiàng)目之中。項(xiàng)目加資金,是民生八大工程運(yùn)行的具體模式。為此,陜西在省發(fā)改委設(shè)立民生八大工程項(xiàng)目辦;在省財(cái)政廳設(shè)立民生八大工程資金辦。

在推進(jìn)形式即項(xiàng)目實(shí)施上,陜西省政府首先編制了民生八大工程2008年-2012年項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃,并明確了年度項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃,而各市、縣政府也相應(yīng)編制本區(qū)域民生工程建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃,做到了各級(jí)政府之間、同級(jí)部門之間、部門上下之間項(xiàng)目的規(guī)劃銜接,逐級(jí)逐年分解落實(shí)區(qū)域、年度、部門的工作任務(wù),做到資金到位、人員到位、措施到位。

而項(xiàng)目的落地則體現(xiàn)在縣區(qū)這一級(jí)。陜西省政府強(qiáng)調(diào),民生八大工程工作重點(diǎn)在縣一級(jí),項(xiàng)目落實(shí)在縣一級(jí),組織實(shí)施在縣一級(jí),效果體現(xiàn)在縣一級(jí)。各縣、區(qū)政府為責(zé)任主體。

通過項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃這一牛鼻子,陜西各級(jí)政府、各個(gè)部門形成合力,成千上萬個(gè)復(fù)雜多樣的民生工程項(xiàng)目得以協(xié)調(diào)共進(jìn)。

資金則是項(xiàng)目運(yùn)行的“血液”。如何保證一項(xiàng)工程能有充足的血液呢?雖然民生預(yù)算從源頭上保證了資金,但是,這些資金是分散在各個(gè)部門的。依照以往的方式的話,會(huì)出現(xiàn)各個(gè)部門各干各自的事,財(cái)政資金被變成撒了到處都是的“胡椒面”。

陜西用省級(jí)整合的辦法探解了這一難題?！拔覀儼匆?guī)劃整合,按板塊整合,按項(xiàng)目整合”,一直陪同采訪的省財(cái)政廳干部薛建剛說,與其他省市自下的縣級(jí)的某一區(qū)域整合資金不同,陜西采取的是自上的全省整合,規(guī)劃定了,板塊也好劃分,項(xiàng)目自然也明確了,于是,各個(gè)方面各個(gè)部門的同一屬性的資金都匯聚到具體的某個(gè)項(xiàng)目上來了。

去年,民生工程第一年,全省200多萬人的飲水安全難題得以解決,就是這種省級(jí)整合的結(jié)晶:中央財(cái)政的錢、省級(jí)財(cái)政的錢、水利部門的錢以及社會(huì)投資的錢,都整合到了這一民生工程上。

甚至,為了保證資金的“血液”及時(shí)流通,陜西財(cái)政正在突破兩大原有體制。省財(cái)政將下一年度的民生工程資金,提前告之并下?lián)芙o有關(guān)部門和下級(jí)政府,這將讓每一項(xiàng)工程還未實(shí)施就提前擁有了“血液”。而這,需要打破人大和審計(jì)的原有規(guī)則。人大和審計(jì)自然為這難能可貴的創(chuàng)新欣然放行。

不僅讓“血液”提前,省財(cái)政還正在推行四個(gè)掛鉤的支出進(jìn)度改革,讓“血液”流淌得更加通暢!

政府創(chuàng)新工作,財(cái)政想辦設(shè)法,千頭萬緒的民生工程正轉(zhuǎn)化為民眾實(shí)實(shí)在在的社會(huì)福利。

硬性考核和軟件監(jiān)控

接下來,最后的一個(gè)問題自然是:民生工程,事如何保證干好?錢如何保證花好?如果沿襲傳統(tǒng)的機(jī)制和方式,這一系統(tǒng)工程難以不會(huì)出現(xiàn)客觀或主觀的缺憾。

陜西,事實(shí)上財(cái)力并不富裕。本輪民生工程,對(duì)縣區(qū)政府而言,資金配套的壓力依舊是個(gè)老大難。

部分區(qū)縣政府的官員給記者算了一筆賬,本輪民生工程5年共投入1100多億,雖然省級(jí)投入的資金占大頭,但市和縣這兩級(jí)需要配套二三百億,具體到每個(gè)縣,一年大概需要配套2000萬左右。而陜西不少縣,年財(cái)政收入在1個(gè)億以上就算好的了,一些弱縣的財(cái)政收入甚至只有小幾千萬,配套的確難。

“不是有民生預(yù)算嗎?資金不是從源頭上保證了嗎?”記者不由問。

當(dāng)?shù)毓賳T答道:所以加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的剛性是一個(gè)長(zhǎng)期的任務(wù)。

但實(shí)際上,陜西基層政府的資金配套難問題得到了較好的解決。

而這一改變來源于政府的整體標(biāo)準(zhǔn)的提升。陜西省委、省政府決定,省級(jí)各部門和各市區(qū)實(shí)施民生八大工程的情況及效果,納入省委、省政府年度目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)體系,作為年度考核主要內(nèi)容,予以重點(diǎn)督查。

也就是說,考核官員,不再是以往單純的GDP崇拜,而是把民眾的幸福指數(shù)事實(shí)上納入進(jìn)來——干不好民生工程,官也不好當(dāng)。

行政體制的進(jìn)步,確保了民眾福利的進(jìn)步。

于此同時(shí),財(cái)政在軟件上也強(qiáng)力跟進(jìn)。

打開寶雞市民生辦的電腦,一套陜西省民生八大工程資金管理動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)軟件閃現(xiàn)在眼前。

民生八大工程涉及面廣、政策性強(qiáng)、時(shí)間跨度長(zhǎng)、投入資金量大、涉及部門多,資金配套、拔付、監(jiān)督管理繁雜。如何管好用好這些民生工程資金?省財(cái)政廳自主研發(fā)了該軟件,對(duì)民生八大工程財(cái)政資金的籌措和執(zhí)行實(shí)現(xiàn)了全覆蓋,即時(shí)監(jiān)控。

利用這一全新的信息化手段,實(shí)現(xiàn)了民生工程財(cái)政資金月報(bào)的系統(tǒng)自動(dòng)匯總、自動(dòng)報(bào)送,可隨時(shí)了解預(yù)算執(zhí)行和資金撥付情況;可及時(shí)對(duì)財(cái)政數(shù)據(jù)進(jìn)行結(jié)構(gòu)、對(duì)比分析,按照地域、時(shí)間、部門進(jìn)行分析查詢;可通過省、市、縣三級(jí)聯(lián)網(wǎng)資源共享,將數(shù)據(jù)收集由以前分散的、局部的、手工匯總轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⒒?、?guī)范化、動(dòng)態(tài)化,達(dá)到省、市、縣三級(jí)應(yīng)用。

總之,從省上到縣級(jí)部門之間整個(gè)資金的運(yùn)行過程,該軟件都可“管好”。

具體到項(xiàng)目管理上,寶雞市民生辦自主開發(fā)了一套民生八大工程項(xiàng)目管理系統(tǒng),恰好與全省的資金監(jiān)控系統(tǒng)形成了無縫對(duì)接。

崔勤學(xué)解釋道,省上的軟件主要管資金,他們的軟件主要管項(xiàng)目,項(xiàng)目建設(shè)到什么程度,部門又將資金支付給項(xiàng)目到什么進(jìn)度,項(xiàng)目管理軟件正好起到了這一個(gè)階段的作用。

這一項(xiàng)目管理軟件分為市級(jí)民生辦、市級(jí)部門、縣區(qū)三層用戶權(quán)限,各用戶對(duì)本權(quán)限范圍內(nèi)項(xiàng)目資金的進(jìn)展和項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)展進(jìn)行填報(bào),系統(tǒng)自動(dòng)生成項(xiàng)目進(jìn)展統(tǒng)計(jì)報(bào)表,各方可隨時(shí)了解項(xiàng)目和資金進(jìn)展動(dòng)態(tài)。

打開此軟件,有三個(gè)關(guān)鍵性的指標(biāo):項(xiàng)目進(jìn)度、資金使用和形象評(píng)價(jià)。其中,資金使用由具體部門或政府自主據(jù)實(shí)填寫,項(xiàng)目進(jìn)度和形象評(píng)價(jià)由具體部門或政府根據(jù)百分比自主填算。

記者便問這套軟件的發(fā)明人郭偉:“從技術(shù)講,軟件能否再補(bǔ)充設(shè)計(jì)一下,將每一分錢在項(xiàng)目建設(shè)中的流動(dòng)過程體現(xiàn)并監(jiān)控起來,并將每一分在項(xiàng)目建設(shè)中花的效益評(píng)價(jià)出來?”

郭偉不久前從市信息部門抽調(diào)到民生辦來,技術(shù)出身的他很誠(chéng)懇地說,技術(shù)上不存在問題,他自己就可以解決,但這又不是單純技術(shù)上的問題,也不是財(cái)政部門一家的事情。

值得期待的是,陜西省財(cái)政廳正在準(zhǔn)備升級(jí)全省民生八大工程資金管理動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng),力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)項(xiàng)目追蹤簡(jiǎn)報(bào)、專項(xiàng)分析及績(jī)效分析等,促進(jìn)資金整體功能的發(fā)揮。

陜西,不僅給了我們一系列的期待和驚喜,更給我們帶來了一系列的思索和實(shí)踐:民眾福利的陜西政與財(cái)?shù)穆窂?其實(shí)不單純屬于陜西……

陜西民生八大工程概況

根據(jù)陜西省2008-2012年“民生八大工程”5年計(jì)劃,“民生八大工程”5年共投入1118億元,其中財(cái)政投入839億元。同時(shí),隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展變化和相關(guān)政府的調(diào)整,在執(zhí)行中對(duì)以“民生八大工程”主要內(nèi)容的民生發(fā)展規(guī)劃,不斷予以補(bǔ)充和完善。財(cái)政在民生方面如此巨大的投入,在陜西歷史上是空前的?！懊裆舜蠊こ獭睂?shí)施以來,該省各級(jí)財(cái)政積極籌措資金,進(jìn)一步調(diào)整支出結(jié)構(gòu),壓縮一般性開支,加大新增財(cái)力向民生傾斜的力度,優(yōu)先保障民生工程資金需要。一是通過新增財(cái)力安排、調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、財(cái)政超收安排等方式,千方百計(jì)擠出資金,優(yōu)先確保民生八大工程的投入需要。二是認(rèn)真研究中央有關(guān)民生政策,搞好項(xiàng)目計(jì)劃和資金預(yù)算對(duì)接,積極爭(zhēng)取中央財(cái)政的支持。三是通過財(cái)政資金政策以及運(yùn)用市場(chǎng)化手段,引導(dǎo)社會(huì)資金加大對(duì)教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)、科技、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入,積極探索民生八大工程的多元化機(jī)制。2009年全省“民生八大工程”計(jì)劃投資319.2億元;比上年實(shí)際投入數(shù)增加53.1億元,增長(zhǎng)19.9 億元,其中:爭(zhēng)取中央資金133.2 億元,省財(cái)政預(yù)算安排57.9億元,省級(jí)基本建設(shè)資金安排6.6 億元,市縣配套89.2億元,其它資金安排32.3億元。從資金落實(shí)情況上看,截至目前,中央資金已到位104.51億元,占年初計(jì)劃的78.46 %;省財(cái)政在年初預(yù)算安排50.4 億元基礎(chǔ)上,又通過省級(jí)地方政府債券資金安排7.5 億元,足額保證了省財(cái)政承擔(dān)的“民生八大工程”資金需要;市縣財(cái)政應(yīng)安排的89.2 億元配套資金,已落實(shí)61.15億元,占應(yīng)配套數(shù)的68.55%,除農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目配套資金,受今年國(guó)家停止征收養(yǎng)路費(fèi)的影響,還在繼續(xù)籌措外,其余配套資金基本得到落實(shí),有此市縣還超額完成了配套任務(wù)。