國有檔案資源整合機(jī)制與形式

楊潤珍　傅電仁

通常意義(狹義)上的檔案資源整合，是指根據(jù)社會利用需求和檔案事業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，對檔案信息資源進(jìn)行重新配置，以尋求檔案信息資源配置與社會利用需求的最佳結(jié)合點，增強(qiáng)檔案事業(yè)的核心競爭力，提高社會服務(wù)利用的水平。

一、建立以產(chǎn)權(quán)分享為基礎(chǔ)的國有檔案資源整合機(jī)制

從某種意義上說，國有檔案資源整合的實質(zhì)是權(quán)力與利益的重新配置，其中利益是行使權(quán)力的目的；權(quán)力是創(chuàng)造利益、獲取利益的有效手段。國有檔案資源有著復(fù)雜的利益相關(guān)者，他們有著不同的利益需求。而這些利益相關(guān)者手中又各自擁有一定的權(quán)力，具有不同的影響力，彼此之間有著做好檔案工作的絕對優(yōu)勢與比較優(yōu)勢。這些權(quán)力中，產(chǎn)權(quán)作為以法律形式存在的財產(chǎn)所有權(quán)，作為所有制的核心和主要內(nèi)容，是獲得其他權(quán)力與利益的基礎(chǔ)。誰擁有了產(chǎn)權(quán)，誰就有了利益的保證。

根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)具有可分性特點，國有檔案資源產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)能可以分屬于不同主體。因此，將國有檔案資源產(chǎn)權(quán)按照一定規(guī)則進(jìn)行分割，合理分配給各利益相關(guān)者，使之擁有維護(hù)自身權(quán)利的保證，可以盡可能地使各方的總體利益達(dá)到最大化，從而調(diào)動各方的積極性，形成資源整合的工作合力。這既是實現(xiàn)國有檔案管理協(xié)調(diào)發(fā)展和資源整合順利進(jìn)行的關(guān)鍵因素，更是建設(shè)社會主義和諧社會的要求。

一項完整的國有檔案資源產(chǎn)權(quán)包括了檔案資源的所有權(quán)、占有權(quán)(又分為檔案實體占有權(quán)和檔案信息占有權(quán))、使用權(quán)(最重要的是檔案利用權(quán))、收益權(quán)(包括物質(zhì)方面和精神方面的收益)和處置權(quán)(又分為檔案資源整合權(quán)、信息公布權(quán)、永久保管權(quán)、檔案鑒定銷毀權(quán)等)。第一，因為國有檔案的所有權(quán)實質(zhì)是屬于包括國家在內(nèi)的“社會”的，國有檔案工作的宗旨也是向社會提供利用服務(wù)，因此應(yīng)該由“社會”來擁有國有檔案的所有權(quán)、利用權(quán)、最終收益權(quán)以及保證上述權(quán)力的監(jiān)督權(quán)。要實現(xiàn)“國有檔案”向“公共檔案”轉(zhuǎn)變，國有檔案工作目標(biāo)應(yīng)由“國家利益最大化”向“社會利益最大化”轉(zhuǎn)變。第二，檔案部門(即檔案行政管理部門和國家檔案館)因為在國有檔案管理工作中具有行政監(jiān)管者、永久保管者的雙重身份，相對于其他利益相關(guān)方，具有明顯的政策優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢、保管條件優(yōu)勢、社會認(rèn)可優(yōu)勢、資源集中優(yōu)勢等比較優(yōu)勢，將國有檔案資源的整合權(quán)交給檔案部門，使其成為整合工作的主體最具優(yōu)勢、最具合理性。法律要賦予檔案部門進(jìn)行國有檔案資源整合的主導(dǎo)權(quán)力，同時還要進(jìn)一步加強(qiáng)其對于國有檔案的監(jiān)管權(quán)、永久類檔案占有保管權(quán)、檔案公布權(quán)、優(yōu)先利用權(quán)以及定期檔案鑒定銷毀的最終決定權(quán)等權(quán)能。第三，檔案形成部門由于搞好檔案的前期管理可以得到包括增強(qiáng)權(quán)力、增加收益、獲得榮譽、便利工作等利益，它有興趣，也有能力、有資源來保管好檔案，進(jìn)行前期管理具有一定的優(yōu)勢，因此可以使之在前期管理中享有資源占有權(quán)、收益權(quán)，而對于其他方面的權(quán)力，特別是對于部分國有檔案資源的事實壟斷權(quán)，則必須予以嚴(yán)格限制。在此基礎(chǔ)上，建立以檔案部門為整合工作主體、以社會利用為目標(biāo)導(dǎo)向，充分考慮檔案形成部門利益，形式多樣的國有檔案資源整合機(jī)制。這種機(jī)制，理論上具有合理性，實踐操作也行之有效。

機(jī)制建立過程中，檔案部門作為整合工作的主體、主導(dǎo)者，一方面要加強(qiáng)宣傳，使國有檔案的利用意識深入社會公眾心中，充分調(diào)動社會公眾對資源整合的參與意識和維護(hù)自身權(quán)益的意識；另一方面要為社會公眾搭建參與和監(jiān)督檔案管理與資源整合的平臺，如建立有公眾參加的國有檔案資源整合工作評議監(jiān)督委員會，定期召開評議活動、監(jiān)督檢查活動；請公眾利益的代表——人大代表進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)督等，為社會公眾參與檔案管理與資源整合、進(jìn)行監(jiān)督創(chuàng)造條件。

機(jī)制建立過程中，檔案部門既要針對檔案形成部門壟斷有關(guān)檔案資源，特別是與民生有關(guān)、社會利用價值大的檔案資源的現(xiàn)象，將監(jiān)管、整合的重點放在基層檔案機(jī)構(gòu)(檔案室和部門檔案館)涉及民生的檔案資源上；又要充分考慮形成部門的相關(guān)利益，靈活采用整合方式，盡可能保護(hù)其特定時期的檔案資源占有權(quán)、收益權(quán)。比如工商部門建立企業(yè)信用檔案實時信息數(shù)據(jù)庫，有權(quán)利向社會實行收費服務(wù)，屬于合法行為，而企業(yè)信用檔案信息又涉及民生，檔案部門需對其進(jìn)行資源整合，這時就要保護(hù)工商部門的合法權(quán)益，可以采取網(wǎng)頁鏈接的形式，也可以采取向社會公開檔案利用指南、介紹檔案的主要形式與內(nèi)容、作用、存儲地點、資源整合情況、利用程序和方法等的形式，進(jìn)行互聯(lián)互通式整合。

二、探索并采用有效的整合形式

機(jī)制能否有效發(fā)揮作用，落腳點還在于資源整合形式是否科學(xué)、是否符合實際。為了做好資源整合工作，檔案部門更重要的是要探索并總結(jié)在以產(chǎn)權(quán)分享為基礎(chǔ)的國有檔案資源整合機(jī)制下資源整合的科學(xué)、合理、有效形式。

1、單純對檔案信息資源進(jìn)行重新配置的整合形式。適用于四種情況：

第一，只具有第一價值但是社會利用價值較大的檔案信息。包括了相當(dāng)一部分民生檔案信息，表現(xiàn)形式為分散保管在各形成單位的定期保管的專業(yè)檔案。根據(jù)檔案發(fā)揮作用的時效性，這些檔案的利用價值具有一定的時限：它們只在某一段時間內(nèi)有查考作用，甚至利用率相當(dāng)高，而隨著時間的推移，這些檔案的作用逐漸減小。以至消失。即這些檔案只有現(xiàn)行效用、第一價值，沒有歷史效用、第二價值。這部分檔案實體一般保存在基層檔案機(jī)構(gòu)，沒有必要集中到國家檔案館，但是社會對其現(xiàn)實查考的需求很大。

第二，參考價值較大，憑證價值相對較小的檔案信息，如某些科技檔案信息。這部分檔案也是分散保存于各基層檔案機(jī)構(gòu)，實體集中難度大、必要性相對較小。這方面成功范例有已經(jīng)運行多年、發(fā)揮了較大作用的農(nóng)科檔案信息網(wǎng)。

第三，實施動態(tài)管理的檔案，如房地產(chǎn)檔案、職工檔案等。這部分檔案保存于各部門檔案館或?qū)ｉT檔案室，需要經(jīng)常性適時更新，實體集中到國家檔案館會造成管理上的不便。

上述三類檔案只適合實行信息整合，不適合實體整合，否則不但會造成管理的不便，而且可能會侵犯檔案形成部門的利益，但是為了方便社會利用，需要檔案行政管理部門(綜合檔案館)將分散保存于各部門的社會利用價值大的信息，通過系統(tǒng)整合，向社會公眾提供利用。

第四，國家專業(yè)檔案館和某些部門保存的專業(yè)性較強(qiáng)的檔案資源。檔案行政管理部門可以加強(qiáng)監(jiān)管力度，并通過建立有關(guān)信息利用平臺，在不侵犯專業(yè)檔案館和有關(guān)部門權(quán)益的條件下，將可公開的信息進(jìn)行整合，實行互聯(lián)互通，向社會提供利用。

2、信息在前、實體在后的整合形式。包括兩種情況：

第一，未到移交進(jìn)館期限但某些信息可公開的永久類檔案資源。可以征得形成部門的同意，采用先報送有關(guān)數(shù)據(jù)信息如目錄、電子文檔等形式，將部分信息進(jìn)行整合向社會提供利用，到達(dá)移交期限后，再將實體接收進(jìn)館整合提供利用。

第二，已經(jīng)接收進(jìn)館但是沒有到開放期限的檔案。可以根據(jù)檔案發(fā)揮作用的機(jī)密性遞減律和社會性遞增律，結(jié)合實際情況進(jìn)行鑒定，將其中可以公開利用的內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)有序地整合，向社會提供利用。比如某檔案館將本館收藏檔案中有關(guān)解決邊界糾紛的檔案資料進(jìn)行整合，編制本地區(qū)邊界糾紛檔案專題材料，提供社會開放利用，而對查閱檔案實體進(jìn)行限制性利用，發(fā)揮了很好作用。

3、信息與實體同時整合形式。主要適用于法律憑證作用較大而參考作用相對較小的檔案資源。具體來說，凡是涉及國家利益、公共利益和公民人身財產(chǎn)合法權(quán)益，作為法律關(guān)系證明的檔案，分散化的保管不利于社會公眾的利用及權(quán)利維護(hù)，必須強(qiáng)調(diào)實體資源的整合，逐步向檔案館集聚。某地國家綜合檔案館利用本館知青檔案建立知青檔案數(shù)據(jù)庫，將實體與信息同時向社會開放利用就屬于這種形式。

4、先實體后信息的整合形式。適用于機(jī)密性較強(qiáng)以及涉及個人隱私和知識產(chǎn)權(quán)的檔案。只將到期檔案實體整合，將其接收進(jìn)館，但是信息暫不向外提供利用。這種形式不是真正意義上的整合，只能算是一種準(zhǔn)整合形式。

5、混合式。根據(jù)實際情況，靈活運用上述四種形式，以達(dá)到最佳效果。