以立法化解土地使用權(quán)續(xù)期爭議

王　琳

已列入今年立法計(jì)劃的《土地管理法》第二次修訂工作正在進(jìn)行。據(jù)報(bào)道，該修訂草案新增49處內(nèi)容，涉及農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、土地權(quán)利等，其中一條明確住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，按照國家有關(guān)規(guī)定自動(dòng)續(xù)期。

因草案中并未明確“自動(dòng)續(xù)期”是“無償”還是“有償”，遂有專家認(rèn)為，如果明確了是“無償”，那么，政府將肯定不能在續(xù)期中收取費(fèi)用，而以“按照國家有關(guān)規(guī)定”作為表述，“就可以是無償，也可以是有償，這樣就有了回旋的空間，按照屆時(shí)的情況管理，實(shí)際上把這個(gè)權(quán)力交給了政府”。

事實(shí)上，土地使用權(quán)續(xù)期問題并非因此次土地管理法修訂而產(chǎn)生。國務(wù)院于1990年5月19日頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中，第12條明文規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物由國家無償取得。”這一規(guī)定使得在中國內(nèi)地發(fā)生的商品房買賣事實(shí)上都成了“使用權(quán)租售”，業(yè)主實(shí)為“承租人”，只不過是一次性支付了30年到70年不等的租金而已。

這一規(guī)定明顯違背公平原則，因而自通過之日起就備受質(zhì)疑。經(jīng)過反復(fù)的立法博弈，八次審議方獲通過的《物權(quán)法》終于在法律層面對(duì)此進(jìn)行了校正。該法第149條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期?！贝送?，對(duì)“非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期”，《物權(quán)法》明確：“該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！?/p>

根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的原則，作為國家基本法律的物權(quán)法要優(yōu)于作為行政法規(guī)的“暫行條例”。住宅建設(shè)用地使用權(quán)“自動(dòng)續(xù)期”事實(shí)上已經(jīng)取代了之前的“到期國家無償收回”。為求法制統(tǒng)一，與之相沖突的土地管理法也同樣面臨應(yīng)予修訂的命運(yùn)。但物權(quán)法所規(guī)定的“自動(dòng)續(xù)期”并未明確是“無償”還是“有償”。因而在理論上，土地管理法可進(jìn)一步明確是“無償”還是“有償”。如立法欲明確為“有償自動(dòng)續(xù)期”，還可以明確“有償”的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。

立法本應(yīng)協(xié)調(diào)一致。最好的立法協(xié)調(diào)，是土地管理法的修訂與物權(quán)法的立法同時(shí)進(jìn)行。遺憾的是，立法機(jī)關(guān)并未有此考量，造成了物權(quán)法與土地管理法及“暫行條例”之間的脫節(jié)。因土地管理法草案所引發(fā)的70年有償自動(dòng)續(xù)期之爭，實(shí)則是在物權(quán)法通過之際就已埋下了伏筆。

筆者注意到，在某門戶網(wǎng)站的相關(guān)新聞后，網(wǎng)民留下了上萬條評(píng)論，一邊倒地質(zhì)疑有償續(xù)期。我相信公眾對(duì)土地使用權(quán)“無償自動(dòng)續(xù)期”有足夠的信心，否則他們?cè)鯐?huì)放心購買最高只有70年土地使用權(quán)的房子?

合法的商品房買賣背后，業(yè)主都能領(lǐng)到“房屋產(chǎn)權(quán)證”與“土地使用權(quán)證”。房產(chǎn)證確認(rèn)的是“房屋產(chǎn)權(quán)”，因?yàn)榉慨a(chǎn)屬于私人財(cái)產(chǎn)，并無期限之說。但在土地國有的現(xiàn)實(shí)之下，房產(chǎn)擁有人對(duì)房屋賴以棲身的土地卻只有“使用權(quán)”。由于房與地不可分割，土地使用權(quán)事實(shí)上也決定了房屋使用權(quán)。若不能公平合理地解決土地使用權(quán)的“70年大限”問題，本已飽受煎熬的房地產(chǎn)業(yè)必將再受打擊。房價(jià)本就高起，續(xù)期的費(fèi)用無疑仍要列入房價(jià)。若是象征性地交費(fèi)續(xù)期還好，一旦費(fèi)用偏高，必將招致反對(duì)聲音。

與其將來面對(duì)激烈的社會(huì)沖突，不如盡早公開草案，引入立法博弈，并以此來爭取更多的民意認(rèn)同，防范潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。土地管理法的修訂是立法機(jī)關(guān)的分內(nèi)之事，由代表行政機(jī)構(gòu)的國土資源部來主導(dǎo)草案的制訂和修改，本就不符合立法平衡原則，也不利于利益相關(guān)各方進(jìn)行平等博弈。當(dāng)務(wù)之急，立法機(jī)關(guān)應(yīng)廣開言路，面向社會(huì)征集土地管理法修訂草案，對(duì)初選入圍的草案不論制訂者為何方，都應(yīng)及時(shí)公開，供民眾參與討論。土地管理法修訂不能再走“部門立法”的老路了。

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政策解疑

目前市民的住房，除了極少數(shù)建在國家劃撥土地上之外，基本都建在“出讓土地”上。國家把土地出讓給開發(fā)商，是有期限的：居住用地70年；工業(yè)用地50年；商業(yè)用地40年；綜合用地50年。那么住宅用地使用權(quán)滿70年后怎么辦?物權(quán)法第149條第一款給出答案：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期?！蓖恋厥褂脵?quán)如何續(xù)期、怎樣辦理、該不該收費(fèi)、怎么收費(fèi)等問題此次并未在物權(quán)法中規(guī)定細(xì)則。那么，若干年后，當(dāng)越來越多的市民遭遇青島開發(fā)區(qū)阿里山小區(qū)那樣的問題時(shí)，該如何面對(duì)?本刊記者采訪了有關(guān)專家，就物權(quán)法的部分熱點(diǎn)進(jìn)行了解讀。

關(guān)鍵詞：自動(dòng)續(xù)期

房子不倒可一直住下去

按以前我國有關(guān)規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物的所有權(quán)，無償收歸國有。市民可以申請(qǐng)續(xù)期，續(xù)期須經(jīng)批準(zhǔn)，重簽合同、支付土地使用權(quán)出讓金。一旦不批準(zhǔn)，土地連同地上建筑物由國家無償取得，市民必將失去住房，物權(quán)法施行后，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間一旦屆滿，“自動(dòng)續(xù)期”。

“房子存在多久，地的期限就存在多久，而且續(xù)期沒有條件限制，任何條件下都可以續(xù)，百姓完全不必?fù)?dān)心房子被炸掉，老無所居?！蔽餀?quán)法草案起草人之一、全國人大法律委員會(huì)委員王利明教授如是說。

換句話說，這里的“自動(dòng)續(xù)期”應(yīng)理解為：無需使用人申請(qǐng)，也無需政府及其部門審核、批準(zhǔn)，即到期后自動(dòng)延續(xù)期限。可以延續(xù)多久期限無限制：房子100年不倒，就理所當(dāng)然、放心大膽地使用100年；300年不倒，就理所當(dāng)然、放心大膽地使用300年。一套房子只要還沒有達(dá)到它的使用壽命，就可以讓子孫后代一直住下去。

一個(gè)新問題冒了出來：100年、300年后是否要收歸國有，屆時(shí)城市建設(shè)用地如何解決?專家認(rèn)為，總的來說，隨著我國工業(yè)化、現(xiàn)代化的推進(jìn)，將來國家用更多的土地來改善人民的居住環(huán)境，提高人民的生活質(zhì)量，是正常的、必然的趨勢。這個(gè)問題到時(shí)還要再研究，可能要留待后人解決。

關(guān)鍵詞：收費(fèi)

是否收費(fèi)暫時(shí)不作規(guī)定

“自動(dòng)續(xù)期”接下來的問題是，住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿后，“自動(dòng)續(xù)期”時(shí)是否還要收費(fèi)呢?

王利明說，這個(gè)問題比較復(fù)雜，在討論草案時(shí)，暫時(shí)回避了這個(gè)問題。他說，爭取十年內(nèi)在物權(quán)法實(shí)施細(xì)則中對(duì)其進(jìn)行規(guī)定。從目前來看，土地使用權(quán)期滿后，應(yīng)自動(dòng)延長到土地上的建筑物消失或消亡為止。辦不辦手續(xù)，都不影響使用和處置。

據(jù)悉，在物權(quán)法草案四審、五審時(shí)均曾擬規(guī)定：建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)支付土地使用費(fèi)；續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由國務(wù)院規(guī)定。從六審起一直到物權(quán)法通過時(shí)刪除了這項(xiàng)內(nèi)容，主要是因?yàn)殛P(guān)于土地使用費(fèi)到底收不收、收多少、如何收，是仍按70年一次性收取還是按年收取，是收土地使用費(fèi)還是收土地稅、物業(yè)稅等問題，尚未深入討論，國內(nèi)亦無成熟經(jīng)驗(yàn)，隨著國家的繁榮富強(qiáng)，將來也可能不再收取類似的稅費(fèi)。

關(guān)鍵詞：非住宅

不受“自動(dòng)續(xù)期”保護(hù)

那么，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿以后怎么辦?例如工廠的廠房，還有市民的店鋪、寫字樓等等，怎么辦?物權(quán)法第149條第二款規(guī)定：“非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”

專家解釋說，從物權(quán)法的這款規(guī)定可以看出，物權(quán)法只對(duì)關(guān)系廣大群眾切身利益的住房問題作了特別規(guī)定，非住宅并不享受“自動(dòng)續(xù)期”的特殊保護(hù)：一方面，對(duì)廠房、寫字樓等歸屬如果有約定的，按照約定處理，即“約定優(yōu)先于規(guī)定”。另一方面，沒有約定或約定不明的，則適用于我國現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)的規(guī)定。

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政策探聽

據(jù)悉，已列入今年立法計(jì)劃的《土地管理法》第二次修訂工作正在進(jìn)行，目前該二次修訂的草案已由國土資源部下發(fā)至各個(gè)地方國土資源部門。

在《征求意見稿》“建設(shè)用地”一章第90條中，規(guī)定了宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體組織同意，在保障基本居住的前提下，可以將其宅基地向符合宅基地申請(qǐng)條件的人轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與或出租。但意見稿規(guī)定農(nóng)村宅基地只能在集體居民內(nèi)部流轉(zhuǎn)，宅基地進(jìn)入公開市場流轉(zhuǎn)不在適用范圍內(nèi)，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和抵押亦受到一定程度限制。這意味著小產(chǎn)權(quán)房未獲得合法地位。

另外，《征求意見稿》第一次明確提出，土地權(quán)利人的合法權(quán)益受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。同時(shí)，在對(duì)原有土地權(quán)利界定的基礎(chǔ)上，《征求意見稿》第十條提出，土地權(quán)利包括國家土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)，地役權(quán)、土地抵押權(quán)等。

這一“確權(quán)”表述是與此前出臺(tái)的《物權(quán)法》的銜接。土地承包經(jīng)營30年期限的表述以及土地承包經(jīng)營者調(diào)整權(quán)利的程序性限制已經(jīng)被刪除，取而代之的是“土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)?！?/p>

據(jù)了解，《征求意見稿》將形成《土地管理法》的基本框架。國土資源部官員透露，將盡快上報(bào)全國人大法工委，預(yù)計(jì)上半年審議工作可能會(huì)積極開展。

[業(yè)內(nèi)聲音]

“讓人不能理解的是，為什么住宅就可以自動(dòng)續(xù)期，而商業(yè)用房就不能自動(dòng)續(xù)期，一定要提前去申請(qǐng)?北京有許多項(xiàng)目，同一塊土地，上面是住宅，下面是商鋪，上面的用地性質(zhì)是住宅，下面的用地性質(zhì)是商業(yè)。這該怎么辦?為什么不能做得簡單一些，或者索性都能自動(dòng)續(xù)期?70年后，我們一定都不存在了，能不能讓我們的子孫后代看到這些法律時(shí)覺得是簡便的，易于操作的，而不是專門制定出來難為人的?”

——潘石屹