官場地震中，深圳試水政改

楊　軍

只有通過把一些事務(wù)從政府職能中剝離出去，才能將大政府變成小政府，為政府瘦身。而減事務(wù)的根本辦法，就是打破政府對公共權(quán)利和公共事務(wù)的壟斷，引入其它管理主體。

5月26日，《深圳綜合配套改革總體方案》發(fā)布。雖然在深圳之前已經(jīng)有了天津?yàn)I海新區(qū)和上海浦東新區(qū)兩個(gè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，還有單項(xiàng)綜改試驗(yàn)區(qū)，但深圳被列為綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，還是引起了巨大的關(guān)注。不僅因?yàn)樯钲谑翘貐^(qū)，擁有立法權(quán)，有更大的改革自由度，更因?yàn)榕c津滬等地不同，深圳首先提出了在行政體制改革上實(shí)現(xiàn)突破。

《深圳綜合配套改革總體方案》主旨在改革，核心是“四個(gè)先行先試”，行政體制改革更是位列六項(xiàng)突破之首，而行政體制改革被認(rèn)為是政治體制改革的突破口，表明中央和廣東省、深圳市政府有充分的意愿要在阻礙改革推進(jìn)的銅墻鐵壁中撕開口子。

總體方案只是一個(gè)框架性方案，很多難以回避的利益格局調(diào)整問題在具體的實(shí)施方案中才會更深觸及。就在人們翹首期盼具體實(shí)施方案出臺的時(shí)候，等來的卻是深圳市長許宗衡被免職接受調(diào)查的消息。

不改不行了

深圳改革將向何處去，許宗衡案會給深圳改革帶來什么影響，各界眾說紛紜。

有知情人士告訴記者，總體方案配套的實(shí)施方案應(yīng)該已經(jīng)基本制定好了'但可能會因?yàn)樵S宗衡案而拖后再公開。不過深圳的改革不會因此停步。

所有的改革都需要一個(gè)過程，在中國這場漸進(jìn)式改革中，代價(jià)在不斷地付出。深圳市長許宗衡被免職接受調(diào)查，在一些學(xué)者看來，幾乎是偶然中的必然。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的改革開始升級，中國的腐敗情況已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了U形反轉(zhuǎn)，也就是說，在前幾年，中國腐敗已經(jīng)走過最嚴(yán)重的時(shí)候。但今年上半年，高官被查辦之頻密，反貪力度之大，有可能成為中共十七大之后反腐成果最集中的半年。有政壇人士認(rèn)為這一廉政風(fēng)暴已堪比“十七大”之前中央查辦原上海市委書記陳良宇等多名高官的時(shí)期。

其根本原因，就是中下級官員的腐敗已得到了一定遏制，但掌握一定權(quán)力的中高層腐敗卻越來越凸顯。知情人士告訴記者，對深圳一般的中下層小官員來說，腐敗難度大大增加，腐敗機(jī)會很少'但對高層還缺少約束，權(quán)大于法的現(xiàn)象還很明顯。

深圳市場化程度比較高，相對來說，對官員素質(zhì)有更高要求。市場經(jīng)濟(jì)可以使很多資源貨幣化，誰掌握資源就有腐敗的可能。大量腐敗的出現(xiàn)，要么是人的素質(zhì)問題，要么是社會制度問題；當(dāng)高層權(quán)力缺乏制約，腐敗不可避免。

今年1月，胡錦濤總書記在第十七屆中紀(jì)委第三次全體會議上指出，要嚴(yán)肅查處領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部中濫用職權(quán)、貪污賄賂、腐化墮落、失職瀆職的案件。按照中央部署，今年反腐工作的重點(diǎn)是：查辦發(fā)生在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部中的腐敗案件。中央反腐已經(jīng)劍指高官。

“現(xiàn)在行政三分不實(shí)行已經(jīng)不行了，否則還會有更多官員倒下?！庇袑W(xué)者這樣告訴記者。深圳行政體制改革主要是實(shí)行“行政三分制”，這也是人們對深圳綜改最寄予希望的地方。按照改革者的設(shè)想，“行政三分制”是將政府職能部門分為決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門三大板塊，使權(quán)力相互制約，相互協(xié)調(diào)，從而達(dá)到防止公職人員濫用權(quán)力的目的，提高行政效率。從2001年起，中編辦就在深圳進(jìn)行試點(diǎn)，2003年試點(diǎn)成形。

深圳大學(xué)管理學(xué)院教授、深圳“行政權(quán)三分”改革最初的設(shè)計(jì)者之·馬敬仁告訴記者，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革30年了，容易改的已經(jīng)都改了，現(xiàn)在進(jìn)入政治體制和社會體制改革，要改的問題越來越難。過去政府是改革的推動者，現(xiàn)在反過來，要給自己動手術(shù)，改革改革者。權(quán)力部門化、部門利益化，各個(gè)部門都謀求自己的利益，這是新一輪改革最大的阻力。所以改革的難度就非常大。通過中編辦在深圳搞的試點(diǎn)，逐漸地摸索出，行政三分是走出幾十年行政改革困境的很好的路徑。

突破口

深圳成為中國政治體制改革進(jìn)入深水區(qū)的排頭兵，似乎是必然。

曾一度領(lǐng)風(fēng)氣之先的深圳，后繼乏力，深圳的發(fā)展面臨瓶頸。1997年金融危機(jī)后，香港認(rèn)識到依托內(nèi)地的重要性，深圳首當(dāng)其沖。深港中心，在戰(zhàn)略上定位得以成立。

深圳大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授魏達(dá)志告訴記者，改革開放前，香港經(jīng)濟(jì)總量是深圳的2000倍，而現(xiàn)在只是深圳的兩倍。深圳市目前面積和人口比香港多一倍，已不容小覷。目前深港兩個(gè)城市相加，經(jīng)濟(jì)總量是上海和廣佛的兩倍。

去年廣東省通過《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，深圳的地位得到重新確立。廣東省委書記汪洋提出向深圳學(xué)習(xí)。魏達(dá)志認(rèn)為，這說明：“從中央到廣東到香港，對中心城市群已經(jīng)有了一個(gè)更高的概念，更符合規(guī)律的理解，更理性的決策?！?/p>

雖然從2006年開始，深圳經(jīng)濟(jì)的增長速度已經(jīng)低于廣東的平均發(fā)展速度，但這似乎并不值得擔(dān)憂。“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力構(gòu)成發(fā)生變化，由投資拉動變?yōu)橄M(fèi)拉動。投資對GDP的拉動雖然比消費(fèi)拉動快，但后者幸福指數(shù)高。經(jīng)濟(jì)增長速度可能放慢，但經(jīng)濟(jì)質(zhì)量可能提高?，F(xiàn)在深圳的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)非常有利于未來發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面比較好。明年計(jì)劃特區(qū)內(nèi)的第三產(chǎn)業(yè)比重要超過80％，現(xiàn)在看來問題不大，羅湖區(qū)第三產(chǎn)業(yè)比重已經(jīng)超過90％了?！蔽哼_(dá)志說，“珠三角現(xiàn)在是采購中心，像沃爾瑪在中國的采購有90％都在珠三角完成。深圳未來發(fā)展前景非常好。”

2007年12月25日的廣東省委十屆二次全會上，當(dāng)時(shí)到任僅一個(gè)月的廣東省委書記汪洋提出，“以新一輪思想大解放推動新一輪大發(fā)展”，振奮了廣東各界的精神。2008年5月，深圳出臺了兩份關(guān)于深化改革的文件，政治體制改革被提到了首要位置。這兩份文件的出臺，被理解為是一場“自上而下”推動的“創(chuàng)新”。6月底，汪洋親自點(diǎn)題：要以體制改革為突破口，特別要以行政體制改革為突破口。

去年年底，廣東省印發(fā)《中共廣東省委廣東省人民政府關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海開放城市繼續(xù)深化改革開放率先實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的決定》，提出經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海開放城市要在行政管理體制改革、提高對外開放水平和探索社會主義民主法治等方面“先行一步”，在未來5到10年內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。

相對于一些老城盤根錯(cuò)節(jié)、樹大根深的復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)來說，深圳政壇相對簡單。特區(qū)獨(dú)有的立法權(quán)，也使深圳在改革中有更多的自由度和自主權(quán)。不管深圳經(jīng)歷了什么，到日前為止，深圳依然是中國市場經(jīng)濟(jì)和市場思維最發(fā)達(dá)的地方之一，市場和社會的力量沒有任何上層建筑能阻礙。真正改革的原動力一個(gè)是市場的力量，一個(gè)是社會的力量。

所有這些，使深圳成為中國行政體制改革最合適的突破口。近30年后，作為中國綜合改革的試驗(yàn)區(qū)，特區(qū)深圳重新找到了自己的位置，再次站在時(shí)代的潮頭。在深圳市委市政府舉行的貫徹《方案》工作會議上。市委書記劉玉浦表示，作為綜改突破口的行政體制改革，將是今年改革的關(guān)鍵。

往來于深港兩地的某基金組織深圳首席

執(zhí)行官徐才源告訴記者，在他看來，深圳迎來了改革開放以來的又一個(gè)春天。

政改深圳

在深圳的歷史上，一直在不斷地進(jìn)行政治體制改革的嘗試，其中曾引起轟動的包括1983年的蛇口工業(yè)區(qū)管委會民主直選改革，1988年提出的“行政主導(dǎo)+立法委員會”的政改構(gòu)思等等，但大都無疾而終。2003年提出的“行政三分”行政管理體制改革，曾一度被媒體熱炒，后來變得悄無聲息，因此被認(rèn)為深圳的政改嘗試再一次無疾而終，實(shí)際上，這一次嘗試一直持續(xù)到了現(xiàn)在，和綜改方案一脈相承。

馬敬仁告訴記者，在行政改革領(lǐng)域，深圳一直走在全國前面，和經(jīng)濟(jì)體制改革走在前面一樣，深圳從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型已經(jīng)全面開始了。

新中國成立以來，政府機(jī)構(gòu)改革似乎總走不出一個(gè)怪圈，那就是機(jī)構(gòu)人員總是精簡——膨脹——再精簡——再膨脹，最終總?cè)藬?shù)總是減不下來。馬敬仁認(rèn)為，究其原因，是因?yàn)檎聞?wù)并沒減，事務(wù)不減，機(jī)構(gòu)減了也沒用，事務(wù)總得有人做。中編辦通過2003年在深圳的試點(diǎn)，最后感覺到，只有通過把一些事務(wù)從政府剝離出去，才能由大政府變成小政府，真正為政府瘦身。

減事務(wù)的根本辦法，就是打破政府對公共權(quán)利和公共事務(wù)的壟斷，引入其它管理主體。馬敬仁告訴記者，行政三分其實(shí)不難，難的是外部的改革，要有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)能接過政府減下來的事務(wù)。2003年，外部條件還不是太具備。2003年以來，深圳一直在培育外部條件，比如進(jìn)行社區(qū)自治，NGO、NPO的培育，事業(yè)單位的改革，委托、外包、購買服務(wù)，行業(yè)組織、社團(tuán)組織的培育等等。

“主體多了，就需要社會和市民的參與，民主也就水到渠成了。”馬敬仁這樣總結(jié)。

據(jù)悉，深圳將根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，將黨委部門之間、政府部門之間，以及黨委與政府部門之間職能重復(fù)或者相近的部門進(jìn)行整合。這被認(rèn)為是行政體制改革的最難點(diǎn)。因?yàn)樯婕袄娓窬值闹匦路峙洹?/p>

馬敬仁認(rèn)為，這是一個(gè)漸進(jìn)的過程。不可能一蹴而就。決策部門屬于大部門，執(zhí)行部門屬于小部門，決策部門越來越少了，但是執(zhí)行部門會有一個(gè)放量。執(zhí)行機(jī)構(gòu)，功能比較單一，量會比較大。短時(shí)間看，改革還是一個(gè)增量改革。然后在幾年的時(shí)間內(nèi)，首先是靠自然減員，每年都會有一些人退休。其次是有些執(zhí)行機(jī)構(gòu)屬于培育性質(zhì)，開始由政府來管，將來培育成熟了，有些機(jī)構(gòu)在社會上會很有發(fā)展，這時(shí)就比較容易剝離出去，像當(dāng)年政府的第三產(chǎn)業(yè)一樣，贏利能力非常強(qiáng)，會分流很大一部分政府人員。

馬敬仁認(rèn)為，從將來發(fā)展趨勢看，大區(qū)制肯定向小區(qū)制發(fā)展，因?yàn)榇髤^(qū)管理起來太難。目前光明新區(qū)已經(jīng)從原屬的行政區(qū)中劃分出來，光明新區(qū)屬于功能區(qū)，和原來的行政區(qū)不同，將來可能還會劃出五六個(gè)。這些功能區(qū)就會成為市政府的派出機(jī)構(gòu)，由當(dāng)?shù)卣垂δ苄枰O(shè)置。而不是一級行政管理部門。

按照新的設(shè)計(jì)方案，所有的區(qū)將來都想改建成管理區(qū)，實(shí)現(xiàn)一級政府三級管理。馬敬仁告訴記者，在條件未成熟之前。還按功能區(qū)來建。通過這一過程，行政區(qū)會逐漸消失，被管理區(qū)和功能區(qū)取代。這也是一個(gè)漸進(jìn)的過程。如果深圳能在5年或更長的時(shí)間內(nèi)完成這一改革，將對全國實(shí)行一級政府三級管理有極大的樣板意義。

國家行政管理學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，行政三分和一級政府三級管理，是這次深圳綜改在行政領(lǐng)域的兩大亮點(diǎn)。

到任僅一個(gè)月的廣東省委書記汪洋在2007年底的廣東省委十屆二次全會上提出，“以新一輪思想大解放推動新一輪大發(fā)展”，振奮了廣東各界的精神。2008年5月，深圳出臺了兩份關(guān)于深化改革的文件，政治體制改革被提到了首要位置。6月底，汪洋親自點(diǎn)題：要以體制改革為突破口，特別要以行政體制改革為突破口。