高等教育不公平的法律思考

王 暉

摘要我國(guó)高等教育已進(jìn)入大眾化階段,高等教育公平在很大程度上得到了實(shí)現(xiàn),但在入學(xué)機(jī)會(huì)、受教育過程和結(jié)果上仍有不公平現(xiàn)象,這與現(xiàn)行法律制度對(duì)高等教育公平的保障和監(jiān)督制度不夠健全和完善有關(guān),應(yīng)通過加強(qiáng)立法、細(xì)化法律規(guī)定內(nèi)容、增加可操作性規(guī)則等措施改進(jìn)。

關(guān)鍵詞高等教育教育公平高考制度教育資源配置

中圖分類號(hào):D920.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-360-02

2008年10月7日教育部新聞吹風(fēng)會(huì)上公布,1978年錄取人數(shù)約40萬(wàn),錄取率為6.8%,2008年錄取人數(shù)約600萬(wàn),錄取率為57%,2008年的錄取人數(shù)是1978年的15倍,錄取率相比則提高了50個(gè)百分點(diǎn)。西部地區(qū)省份高考招生2000年來連續(xù)五年超過全國(guó)平均水平。豍這表明我國(guó)確實(shí)已經(jīng)進(jìn)入高等教育大眾化時(shí)期,實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越,高等教育公平在很大程度上得到了實(shí)現(xiàn)。但現(xiàn)實(shí)中高等教育不公平現(xiàn)象仍然存在。高等教育公平問題是世界高等教育發(fā)展過程中面臨的共同課題豎,對(duì)我國(guó)高等教育不公平的現(xiàn)狀、原因進(jìn)行法律分析,思考相關(guān)法律對(duì)策,在當(dāng)今社會(huì)形勢(shì)之下具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、高等教育不公平的現(xiàn)狀

高等教育公平是一個(gè)不斷發(fā)展的概念,基本趨勢(shì)是從高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)均等,發(fā)展到學(xué)業(yè)成功機(jī)會(huì)均等,再到受教育后就業(yè)及接受再教育的機(jī)會(huì)均等豏。高等教育公平應(yīng)包括進(jìn)入高等學(xué)校的機(jī)會(huì)均等、接受高等教育的過程公平、接受高等教育的結(jié)果公平三個(gè)主要方面。近年來我國(guó)對(duì)高等教育公平問題高度重視并在不斷地積極采取措施加以改善,收到了較大成效,但受諸多因素的影響,現(xiàn)階段我國(guó)高等教育不公平現(xiàn)象仍不同程度地存在著?，F(xiàn)行高考招生采取分省定額、劃線錄取和自主命題等做法,在很大程度上改進(jìn)了各地入學(xué)機(jī)會(huì)不均等的情況,但各省區(qū)之間的錄取分?jǐn)?shù)線差異較大,不同省市間高考錄取率相差很大的情況依然存在,導(dǎo)致出現(xiàn)“高考移民”。而根據(jù)當(dāng)?shù)馗呓藤Y源狀況分配錄取定額產(chǎn)生的另一個(gè)結(jié)果是中央部屬院校招生的本地化傾向嚴(yán)重。豐相對(duì)薄弱的農(nóng)村基礎(chǔ)教育,多年來基礎(chǔ)教育內(nèi)容以及高考試題中的城市化取向,高考命題、招生中采取的城鄉(xiāng)統(tǒng)一做法,使農(nóng)村學(xué)生仍明顯處于劣勢(shì)。國(guó)家高等教育財(cái)力中的較大比例都投入到少數(shù)重點(diǎn)高校及一批重點(diǎn)學(xué)科,加快了這些高校、學(xué)科及專業(yè)的發(fā)展,取得了良好成效。但也產(chǎn)生了各高等院校之間窮者越窮、富者越富,有資格授予學(xué)歷的民辦高校在數(shù)量、質(zhì)量、辦學(xué)層次上都處于劣勢(shì),難與公辦高校競(jìng)爭(zhēng),甚至無法與名校辦民校的獨(dú)立學(xué)院相抗衡豑等負(fù)面情況,導(dǎo)致學(xué)生受教育過程不公平,并且還要繼續(xù)承受高等教育結(jié)果的不公平:他們?cè)诰蛯W(xué)期間享受不到充分、優(yōu)質(zhì)的教育資源,在社會(huì)上立足并取得良好地位的難度更大、成功機(jī)率更小。

二、高等教育不公平原因的法律分析

在以法治國(guó)的今天,任何制度都應(yīng)該在法律中得到完整體現(xiàn),并由法律保障制度的實(shí)施和延續(xù),高等教育制度及其公平也不例外。我國(guó)高等教育不公平盡管有其復(fù)雜的社會(huì)歷史原因,但很大程度上與規(guī)則或制度不公平有關(guān)。這種制度性的不平等,主要表現(xiàn)在教育資源配置不公、教育政策和規(guī)則不公豒兩個(gè)方面?，F(xiàn)行高等教育法律對(duì)高等教育制度及公平內(nèi)容的規(guī)定存在缺陷,主要表現(xiàn)為:

(一)法律規(guī)定的內(nèi)容較籠統(tǒng)

我國(guó)現(xiàn)行憲法、教育法、高等教育法中都有教育平等、公平的規(guī)定,如《教育法》第九條、第三十六條,《高等教育法》第九條等。但這些法律中保護(hù)受教育權(quán)“方針條款”色彩很濃豓,內(nèi)容規(guī)定都相當(dāng)抽象、原則,基本上是對(duì)憲法中公民平等權(quán)和受教育權(quán)規(guī)定的簡(jiǎn)單照搬,而沒有明確的保障教育公平的具體規(guī)則、措施和監(jiān)督及制裁違反教育公平行為的條款,使得高等教育公平的法律規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中比較“軟”,可操作性不強(qiáng),缺乏直接的強(qiáng)制力。

(二)法律規(guī)范的效力等級(jí)低

目前由全國(guó)人大及其常委會(huì)正式立法的高等教育法律僅《高等教育法》,除此之外,現(xiàn)行大量高等教育的規(guī)范,都是由國(guó)務(wù)院教育行政部門以部門規(guī)章甚至連部門規(guī)章都算不上的文件形式加以規(guī)定并實(shí)施。根據(jù)《立法法》的規(guī)定,部門規(guī)章是國(guó)務(wù)院職能部門根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令,在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定的規(guī)范性文件,規(guī)定的事項(xiàng)僅限于屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的范圍,在我國(guó)整個(gè)法律體系中,其法律效力在憲法、法律、行政法規(guī)之下,法律效力等級(jí)很低。而高等教育公平等問題不僅涉及教育行政部門主管范疇內(nèi)的事項(xiàng),而且是社會(huì)公平、公正內(nèi)容中的重要部分,關(guān)系到廣大民眾的前途,社會(huì)關(guān)注度極高。國(guó)務(wù)院教育行政部門作為主管全國(guó)教育的行政機(jī)關(guān),依法制定有關(guān)高考的具體教育規(guī)則和實(shí)施辦法、細(xì)則,這是其職責(zé)所在,但在全國(guó)人大及其常委會(huì)正式立法的《教育法》《高等教育法》中缺乏保障高等教育公平的具體規(guī)則設(shè)定和權(quán)力嚴(yán)格約束的情況下,由國(guó)務(wù)院教育行政部門以法律效力層次很低的部門規(guī)章形式來規(guī)范高考及錄取等關(guān)乎高等教育公平問題的規(guī)則制度,權(quán)威性不強(qiáng)、力度不夠。

(三)規(guī)范內(nèi)容多為指導(dǎo)性質(zhì)

現(xiàn)行大量高等教育的規(guī)范性文件,其內(nèi)容多為指導(dǎo)性的,在具體操作層面留有較大自由空間。如每年《普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定》中的“招生來源計(jì)劃”部分都規(guī)定,“高等學(xué)校應(yīng)根據(jù)我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,在國(guó)家核定的年度招生規(guī)模內(nèi),結(jié)合近年來畢業(yè)生就業(yè)情況和各省(自治區(qū)、直轄市)的生源情況,做好招生專業(yè)結(jié)構(gòu)、層次結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)的調(diào)整,自主、合理地安排分省(自治區(qū)、直轄市)分專業(yè)招生計(jì)劃。”這一規(guī)定體現(xiàn)了高等教育機(jī)會(huì)公平,但卻沒有與這一規(guī)定相配套的嚴(yán)格周密的操作和控制規(guī)程,以防止有可能出現(xiàn)在實(shí)際招生錄取中的漏洞。另一方面,我國(guó)《教育法》《高等教育法》只對(duì)教育制度有原則性的概括規(guī)定,由國(guó)務(wù)院教育行政部門制定部門規(guī)章等規(guī)范性文件來構(gòu)建現(xiàn)行的具體教育制度,在內(nèi)容上“城市中心”“高等教育資源配置向重點(diǎn)高校傾斜”等價(jià)值取向仍時(shí)有體現(xiàn)并繼續(xù)實(shí)施。這些政策和價(jià)值取向在高等教育發(fā)展的某一段時(shí)期是正確的、必需的,但一直延續(xù)就不盡合理。

(四)招生、錄取的法律缺位

高考是全國(guó)每年參加人數(shù)最多、受關(guān)注度最高的考試,眾多家庭和學(xué)子對(duì)之寄以厚望。這一制度的制定、運(yùn)作是否透明,規(guī)則內(nèi)容是否公平、公正、符合民意,就顯得格外重要和敏感。但我國(guó)至今仍然沒有一部專門法律對(duì)高考整個(gè)運(yùn)作的過程、規(guī)則加以系統(tǒng)規(guī)定。我國(guó)《教育法》第20條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行國(guó)家教育考試制度。國(guó)家教育考試由國(guó)務(wù)院教育行政部門確定種類,并由國(guó)家批準(zhǔn)的實(shí)施教育考試的機(jī)構(gòu)承辦?！边@是我國(guó)目前僅有的與高考有關(guān)的正式法律條款規(guī)定。國(guó)務(wù)院教育行政主管部門由此得到授權(quán),多年來一直承擔(dān)高考的命題、招生、錄取等一系列工作,并制定有關(guān)高考命題、招生、錄取等規(guī)章制度?！陡叩冉逃ā返?2條規(guī)定:“高等學(xué)校根據(jù)社會(huì)需求、辦學(xué)條件和國(guó)家核定的辦學(xué)規(guī)模,制定招生方案,自主調(diào)節(jié)系科招生比例?！备鶕?jù)此條款,各高等學(xué)校得到了決定本校招生數(shù)量并負(fù)責(zé)錄取的“自主招生權(quán)”。但《教育法》、《高等教育法》對(duì)如何確保高考、招生權(quán)力的公平、公正行使,都沒有保障性規(guī)則和監(jiān)督、法律責(zé)任承擔(dān)等法條規(guī)定,這不利于保障高考制度的長(zhǎng)期正常健康運(yùn)作。

三、促進(jìn)高等教育公平的法律對(duì)策

盡管高等教育不公平的復(fù)雜歷史背景和各種外部社會(huì)因素可能在短時(shí)期內(nèi)很難徹底根除,但對(duì)高考招生考試制度、高等教育資源配置制度等教育內(nèi)部因素,應(yīng)該能夠通過修改和完善立法,從以下幾方面來加以調(diào)整和改善:

(一)完善、細(xì)化法律內(nèi)容,增強(qiáng)高等教育公平的可操作性

現(xiàn)代教育是法制化的教育,要解決教育領(lǐng)域中的公平問題,必須依靠教育法制。教育公平,法律上集中體現(xiàn)在公民的受教育權(quán)上,只有將人們對(duì)教育公平的要求轉(zhuǎn)化為法律上的受教育權(quán)利,用國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施,教育公平問題才能真正地從根本上得到解決豔。因此,教育公平不僅應(yīng)在法律的原則性規(guī)定中體現(xiàn),而且應(yīng)該規(guī)定指導(dǎo)操作的明確規(guī)則,保障公民公平接受高等教育的權(quán)利由法律權(quán)利真正能夠順利轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)中的實(shí)際權(quán)利。在此基礎(chǔ)之上,再由國(guó)務(wù)院教育行政部門在其權(quán)限范圍內(nèi)制定實(shí)現(xiàn)高等教育公平的具體細(xì)則和操作規(guī)定,才能確保有關(guān)規(guī)則制度既有足夠的力度又具有較強(qiáng)的可操作性,使公民公平享有高等教育的權(quán)利真正得到落實(shí)。

(二)加強(qiáng)法律監(jiān)督保障,確保高等教育公平真正落實(shí)

有效的監(jiān)督才能使法律規(guī)則真正發(fā)揮其效用。要真正實(shí)現(xiàn)高等教育公平,還必須改變目前我國(guó)法律中對(duì)高等教育公平?jīng)]有明確監(jiān)督和法律責(zé)任追究條款的狀況,應(yīng)在法律中明確規(guī)定實(shí)現(xiàn)高等教育公平的保障和監(jiān)督機(jī)制,增加對(duì)違反教育公平原則,侵害高等教育公平權(quán)行為予以法律制裁、責(zé)任追究的內(nèi)容,確保高等教育公平的法律規(guī)定有直接的強(qiáng)制力和實(shí)用性,能夠?qū)?shí)踐中造成高等教育不公平的政策、制度予以及時(shí)糾偏。另外,還應(yīng)為公民高等教育公平權(quán)受侵犯的情形提供法律救濟(jì)途徑,規(guī)定公民可以通過訴訟等司法救濟(jì)途徑保護(hù)自己的合法權(quán)益,并制約和監(jiān)督侵權(quán)者。

(三)盡快制定《教育投入法》《考試法》,糾正高等教育中不合理的價(jià)值取向

高等教育資源配置、經(jīng)費(fèi)投入、高考招生錄取等制度和政策直接關(guān)系到高等教育公平的實(shí)現(xiàn)。對(duì)這些社會(huì)關(guān)注度高、涉及民眾切身利益的重大制度內(nèi)容,應(yīng)該盡快制定出臺(tái)《教育投入法》、《考試法》等專門法律。

高等教育資源的合理配置既是教育公平的要求,也是高校健康發(fā)展的需要。在我國(guó)財(cái)力有限的情況下集中財(cái)力和社會(huì)優(yōu)質(zhì)資源辦一流大學(xué),攬?zhí)煜掠⒉哦讨?這是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,并不違背公平原則。但如果把握不好適當(dāng)?shù)亩?對(duì)教育資源的傾斜性配置超過了合理限度,就會(huì)造成窮者愈窮、富者愈富的不利局面,影響高等教育的健康發(fā)展。在高等教育辦學(xué)規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng),各高校資源配置不均和有效供給不足的矛盾愈加顯現(xiàn),不可能做到絕對(duì)公平的情況下,教育政策的選擇要傾向于實(shí)現(xiàn)多數(shù)人利益的公平,教育資源的分配更要處理好高等學(xué)校的重點(diǎn)建設(shè)與普遍提高的關(guān)系,通過理性決策促進(jìn)高等教育的和諧發(fā)展。豖因此《教育投入法》立法中應(yīng)將教育投入真正納入依法實(shí)施、依法監(jiān)管的法制化軌道,明確規(guī)定包括高等教育在內(nèi)的教育資源配置、經(jīng)費(fèi)投入的基本原則和具體規(guī)則,明確教育經(jīng)費(fèi)的來源、分配主體和劃撥渠道,規(guī)定教育經(jīng)費(fèi)的投入、使用、保障和監(jiān)督責(zé)任,規(guī)范操作程序,對(duì)事關(guān)教育投入的違法行為依法制裁;豗確立體現(xiàn)國(guó)家對(duì)各高校平等對(duì)待的規(guī)則,適當(dāng)劃分重點(diǎn)院校與一般院校的比例,兼顧公辦高校和民辦高校的教育資源需求,在遵循效率優(yōu)先的同時(shí),充分顧及公平,保證公辦院校、民辦院校的教學(xué)質(zhì)量和正常發(fā)展,糾正以往高等教育資源配置、經(jīng)費(fèi)投入政策趨勢(shì)中不合理的傾向;還應(yīng)對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)的教育支持和投入給予特別傾斜,確保這些地區(qū)學(xué)生的公平受教育權(quán)。

我國(guó)高考制度恢復(fù)運(yùn)行三十多年,積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),各方面的問題和矛盾也都有了充分反映和暴露,在此基礎(chǔ)上制定一部明確、規(guī)范、公平、公正的專門法律的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟?！犊荚嚪ā分?對(duì)高考制度的設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮不同類型、不同層次教育的差異性需求,將近年來在推進(jìn)多元化選拔、多樣化錄取的改革過程中已經(jīng)成熟的好的經(jīng)驗(yàn)吸收到法律。具體立法中,應(yīng)立足于解決實(shí)踐中存在的高考分?jǐn)?shù)線“逆向”傾斜、高考錄取中“城市導(dǎo)向”等問題,徹底改變因教育資源配置不均衡、地區(qū)差異等因素造成的不公平現(xiàn)狀,找準(zhǔn)考試公平和區(qū)域公平之間的平衡支點(diǎn),規(guī)定高考招生錄取的基本規(guī)則和程序,保證招生錄取政策的公平、公正。

(四)加強(qiáng)高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革,確保招生中的公平、公正

高等院校在高等教育招生錄取上享有自主權(quán),在向?qū)W生提供高等教育資源方面更是有舉足輕重的作用,因此,要消除高等教育不公平,還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)高校的管理,改革高等學(xué)校內(nèi)部管理體制,對(duì)照教育法律法規(guī)的規(guī)定,清除高等學(xué)校入學(xué)招生管理體制中一切有違公平正義使命的規(guī)章制度,進(jìn)一步完善錄取標(biāo)準(zhǔn)公開、錄取結(jié)果公開等制度,避免暗箱操作,消除招生過程中的腐敗現(xiàn)象。

教育公平是社會(huì)公平價(jià)值在教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn),是世界各國(guó)教育政策的基本出發(fā)點(diǎn)。只有完善和健全教育法制,賦予高等教育公平的法律規(guī)定直接的強(qiáng)制力和實(shí)用性,才能真正保障高等教育公平的實(shí)現(xiàn)。