論行政法中公共利益的界定及其在實踐中的意義

韓文源

摘要在一些行政行為中,公共利益具有相當(dāng)重要的意義。公共利益不同于其它諸如國家利益、社會利益之類的概念,不僅因為公共利益是這些行為的目的所在,更重要的,公共利益是一種價值判斷的工具,直接關(guān)系到這些行為實施的意義。然而,我國憲法和法律沒有給予明確的界定,導(dǎo)致行政法律法規(guī)與憲法規(guī)定出現(xiàn)矛盾,而給了行政機(jī)關(guān)過多的自由裁量權(quán),導(dǎo)致行政糾紛的產(chǎn)生。為了解決這一矛盾,我們應(yīng)總結(jié)各國的經(jīng)驗,在立法和實踐中界定公共利益的范圍,這將會在行政實踐中產(chǎn)生重大影響。

關(guān)鍵詞公共利益價值土地征收

中圖分類號:D925文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-276-02

如果要選出近期行政法中最熱門的詞匯,無疑“公共利益”會高票當(dāng)選,這是因為有太多的行政糾紛事件與之有關(guān)。行政機(jī)關(guān)以“公共利益”為合法的幌子,所為的一些行政行為嚴(yán)重的損害了相對人的利益。為了了解“公共利益”是如何會被利用的,我們必須從根本上把握它的內(nèi)涵以及特征,弄清它與國家利益、社會利益等概念的區(qū)別,從而了解我們?yōu)槭裁匆诜芍袑Α肮怖妗狈秶M(jìn)行界定,應(yīng)如何對其進(jìn)行界定。在對“公共利益”進(jìn)行界定的同時,我們還應(yīng)從功利主義角度把握對公共利益進(jìn)行的界定對行政實踐到底有什么樣的指導(dǎo)意義。

一、公共利益的概念分析

我國現(xiàn)行《憲法》中第十條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！必P第十三條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@兩個法條中所包含的概念——公共利益,是法學(xué)中一向非常重要的概念,不只是在我國,在其他國家的憲法中也有所體現(xiàn)。如新南非憲法對財產(chǎn)權(quán)有如下規(guī)定:“除非根據(jù)普遍適用的法律,否則不能剝奪任何人的財產(chǎn)?！薄爸挥幸蚬材康暮蜑榱斯怖?并且以賠償為條件,才可以征用財產(chǎn)”。大韓民國憲法在認(rèn)定財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)性的基礎(chǔ)上,明確規(guī)定財產(chǎn)權(quán)的行使要適應(yīng)公共福利的要求,其第37條規(guī)定:“國民的一切自由和權(quán)利只有在需要保障國家安全、維護(hù)持續(xù)及維護(hù)公共福利的情況下,由法律進(jìn)行限制?！甭?lián)邦德國基本法第14條繼承了魏瑪憲法的傳統(tǒng),第2款規(guī)定,財產(chǎn)權(quán)富有義務(wù),其使用應(yīng)同時有利于公共利益,而在第3款中規(guī)定了對私有財產(chǎn)進(jìn)行征收的條件和原則:只有在公共利益必需時,才能征收個人財產(chǎn)為公用;征收必須有補(bǔ)償,但要在個人利益和公眾利益方面進(jìn)行平衡。此外,第15條在規(guī)定私有土地權(quán)中,也有涉及。從上述法例的表述中,我們可以看出,各國法律中對公共利益的表述都沒有一個明確的界限,可以說公共利益是一個典型的不確定性法律概念。那么公共利益到底是什么?它自身具有什么樣的特點?

公共利益,英文為public interests,從字面上去理解,不難看出公共利益不確定性所在,表現(xiàn)在受益對象的不確定性和利益內(nèi)容的不確定性豎。受益對象對應(yīng)的概念中的“公共”,利益內(nèi)容則對應(yīng)“利益”。

公共,顧名思義謂之公眾所有,是公共利益重心所在。公共的不確定性可以總結(jié)為公眾范圍的不確定性,一是公眾所處的區(qū)域難以劃分,另外,作為利益載體的公眾在人數(shù)上也是不容易確定的。一定范圍大多數(shù)的成員的都具有的利益是相對于少數(shù)成員來說的,那么在這個范圍內(nèi)這個大多數(shù)人的利益就形成了公共利益。然而,把這個范圍相對于這范圍以外更大的范圍來說,這一范圍的利益有可能是大范圍中少數(shù)人的利益。同時,人作為一種社會群體,具有較強(qiáng)的流動性,在某一個范圍內(nèi)占多數(shù)的勢力集團(tuán)在時間上可能只是暫時的,經(jīng)過人口的流動,在一定時期內(nèi)形成另外的多數(shù)集團(tuán),公共利益也會隨之而改變。由此可以得出,公共是具有相對性的,而這種相對性正是公共利益的不確定的原因所在。

利益,從哲學(xué)意義上去理解,它表現(xiàn)為“某一特定客體對主體具有意義,并且為主體自己或者其他評價者直接認(rèn)為、合理的假定或者承認(rèn)對有關(guān)主體的存在有價值?！必R由這一定義可以看出,利益的不確定性是與利益的一些自身特性聯(lián)系在一起的,而這些特性的形成取決于客體、主體以及主客體之間的關(guān)系?？腕w在馬克思主義哲學(xué)認(rèn)為,是客觀的,是不以意志為轉(zhuǎn)移的,主體是利益的承受者,具有價值認(rèn)知能力。由于認(rèn)知能力的不同,同一客觀存在利益客體表現(xiàn)在不同人們的頭腦中的形式是不一樣的。此外,主客體之間的關(guān)系也不會是一成不變的,客體對主體的意義受到當(dāng)時社會客觀事實的影響。一些社會環(huán)境的變化會使某些主體的利益不再成為利益,或者原來不是利益的客體反映成為主體的利益。由此可見,利益是客觀存在并為利益主體所感受和認(rèn)可的,這種客觀性和主觀性的并存,導(dǎo)致了利益存在的不確定性。

綜上所述,公共利益是一定范圍內(nèi)的多數(shù)人(具有共同價值取向)的利益要求,其確定的關(guān)鍵不是在這一定范圍的確定上,而是范圍內(nèi)這多數(shù)人的確定。這多數(shù)人的難以確定也就導(dǎo)致了公共利益的不確定。

二、行政法律對公共利益界定的一些思路

我國憲法中,主要對土地的征收征用和私有財產(chǎn)的征用,通過公共利益加以限制,而事實上,涉及公共利益的行政法規(guī)不限于這兩方面。因此我們在對涉及的相關(guān)行政法律中出現(xiàn)的公共利益加以界定時,應(yīng)注意把握公共利益的特征,總結(jié)實踐中出現(xiàn)的個案實例并加以分析,對于一些以公共利益為外衣,行商業(yè)利益之實的事項,應(yīng)該堅決予以排除。例如,在湖南的嘉禾事件中,縣政府在缺乏正當(dāng)程序的情況下,對被拆遷戶進(jìn)行了強(qiáng)制拆遷,它正是以公共利益為擋箭牌,不顧公民的合法權(quán)益,以招商引資為名違法行政,甚至公然宣稱“誰影響發(fā)展一陣子,我影響他一輩子”。像這種以商業(yè)投資為目的,不應(yīng)被認(rèn)定為公共利益范疇,堅決不能將其以公共利益為由,對土地實施征收征用,而是適當(dāng)?shù)倪x擇民事的方法加以解決。

總結(jié)各種學(xué)說,筆者認(rèn)為,公共利益應(yīng)該限定為涉及公共醫(yī)療衛(wèi)生科學(xué)及文化教育事業(yè)、公共交通、環(huán)境保護(hù)、水利事業(yè)、慈善事業(yè)、國防設(shè)施建設(shè)以及國家法律規(guī)定的其他有關(guān)國家安全和公眾生存質(zhì)量的利益。

在法律中界定公共利益的形式問題,各國通常有概括式、列舉式、概念式+列舉式。而我國現(xiàn)階段的法律中通常采用列舉的概括式,即先不下定義,就列出具體的幾點,到最后發(fā)覺無法適合千變?nèi)f化的現(xiàn)實,再加上 “其他”二字以籠統(tǒng)地概括。這種方法漏洞百出,容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的濫用。我國《行政訴訟法》對本來規(guī)定起來十分困難的行政訴訟受案范圍,采取了列舉加概括再加排除的方式較好地解決了問題。因此,結(jié)合相關(guān)法律中一些好的形式,我國法律也可借鑒一下其他國家的形式,總結(jié)出適合我國國情的新的立法形式,對公共利益加以界定。首先可以采取概括式,把公共利益概括出一個簡要的定義。其次,全面詳細(xì)的列舉屬于公共利益范疇的事項,再次,在列舉這些事項的最后,加一條兜底條款,以備在實踐中會出現(xiàn)前述條款所沒有的事項。最后,不妨將司法實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的一些情況單獨列出來,作為一種排除性條款。

三、行政法律中公共利益的界定對行政實踐的現(xiàn)實意義

在我國的一些行政法律法規(guī)中存在著大量以公共利益為限制的條款。如我國《土地管理法》第二條規(guī)定:國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用;第五十八條:有下列情形之一的,有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn),可以收回國有土地使用權(quán):(一)為公共利益需要使用土地的;……《城市房地產(chǎn)管理法》第十九條:國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán),在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回;在特殊情況下,根據(jù)社會公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。在法律中特別是作為基本法的憲法中對公共利益的概念進(jìn)行細(xì)化的界定,對于發(fā)揮行政法職能,控制行政權(quán),有著重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。眾所周知,公共利益條款在各國的憲法中一般是對公民基本權(quán)利的限制,當(dāng)這一理念通過立法進(jìn)入到各行政法律中時,這也就成為行政機(jī)關(guān)限制公民權(quán)的一項合法理由,這似乎成了行政機(jī)關(guān)作出一些不符合法律意愿行為(因為他們所為的行為外表上像是為了公共利益)的擋箭牌。而當(dāng)公共利益被較為詳細(xì)的規(guī)定出來時,行政機(jī)關(guān)不能夠隨意地對法規(guī)進(jìn)行變通,只能在一定范圍內(nèi)行使其自由裁量權(quán)。因此可以這么說,對行政法中的公共利益進(jìn)行界定,實際上就是對行政權(quán)的控制,是對公民私權(quán)利的保護(hù),這是其現(xiàn)實意義之一。

在現(xiàn)實生活中,由于我國缺乏對公共利益具體規(guī)定的立法,導(dǎo)致了一系列行政制度處于一個無序的狀態(tài)。以土地征收制度為例,我國現(xiàn)行的土地征收方面的法律中存在著與“公共利益”的目的相矛盾的規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定,“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”,該條第2款同時規(guī)定“國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！?按照該條規(guī)定,一些企事業(yè)單位,上市公司,外資企業(yè)進(jìn)行建設(shè)可以申請使用原來屬于國家所有的土地,也不排除申請使用國家征收的土地的可能。這明顯屬于經(jīng)營性或者說是一種追求經(jīng)濟(jì)利益的土地利用方式,而各地政府在高額的眼前利益的驅(qū)使下,一般會滿足這些單位的要求。如果是這樣,就與我國憲法中的規(guī)定相違背,也與土地征收“公共利益”的目的背道而馳。豐法律中出現(xiàn)這種矛盾之處是因為立法者在立法時沒有區(qū)分開公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地,以至于土地征收與建設(shè)用地籠統(tǒng)的被規(guī)定在一塊,這也是我國特殊國情所決定的。要解決這種矛盾,就要從根本上區(qū)分公益性與經(jīng)營性,將土地征收限定在公益性目的之內(nèi),這種限定其實也就是對公共利益范圍的界定。因此,在法律中對公共利益的界定,對于消除如土地征收之類的行政行為的弊端,彌補(bǔ)其缺陷,有著極其重要的現(xiàn)實意義。

總之,公共利益的界定是由立法者通過立法形式進(jìn)行的,但它要真正發(fā)揮作用是需要行政機(jī)關(guān)的實踐來實現(xiàn)的。行政機(jī)關(guān)的行為首先應(yīng)具有合法性,在合法的基礎(chǔ)上,基于各種合理性,可以通過自由裁量權(quán)作出各種不同的決定。而我國現(xiàn)在離建成法治社會和法治國家還有相當(dāng)一段距離。我國的執(zhí)法者的法律素質(zhì)和人文素質(zhì)還不是很高,他們并非全部受到共同的基礎(chǔ)法律教育和法律訓(xùn)練,不少人只知機(jī)械地適用法律,在遇到法律規(guī)定不甚明確或類似“公共利益”一類不確定用語時,就不知如何應(yīng)對,甚至一籌莫展。如果我國法律不對“公共利益”做出界定的話,一些人在遇到法律規(guī)定不甚明確的“公共利益”一類不確定用語時,不是運用法治理念,將不確定法律用語與相應(yīng)法律的原則結(jié)合,靈活和公正地處理個案,而是濫用自由裁量權(quán),通過歪曲相應(yīng)不確定用語的實質(zhì),以達(dá)到為自己的私人目的,而這樣做是以犧牲大量其他行政相對人的合法權(quán)益和國家的、社會的利益為代價的,而犧牲的這些利益正是我們所說的真正的公共利益。

四、結(jié)語

我們正在建立法治社會和法治國家,而一個法治社會,是社會各方利益通過法律的途徑達(dá)到動態(tài)平衡的社會。出于行政法的發(fā)展和保護(hù)公民私權(quán)利的需要,必須對"公共利益"進(jìn)行界定。如果讓公共利益的無限擴(kuò)大必然導(dǎo)致行政權(quán)力的無限擴(kuò)大,必然帶來災(zāi)難性的后果。因此當(dāng)務(wù)之急,應(yīng)由全國人大對公共利益及其實現(xiàn)過程進(jìn)行嚴(yán)格的法律規(guī)定,以避免假借公共利益而“繞道”實現(xiàn)商業(yè)或個人利益,損害國家和人民利益。