論英國(guó)行政法的越權(quán)無(wú)效原則

劉 軍

摘要越權(quán)無(wú)效是英國(guó)行政法最重要的一項(xiàng)原則,直接源于議會(huì)主權(quán)原則,是指政府不能超越議會(huì)授予的權(quán)限,也就是說(shuō),政府必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的方式和范圍進(jìn)行活動(dòng),如果政府的行為確系越權(quán),法院可依法宣告政府越權(quán)行為無(wú)效,并責(zé)令政府就其越權(quán)行為造成的損害進(jìn)行賠償。

關(guān)鍵詞英國(guó)行政法越權(quán)無(wú)效

中圖分類號(hào):D956文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-383-01

越權(quán)無(wú)效表達(dá)了這樣一個(gè)基本的公法理念:行政機(jī)關(guān)有權(quán)在權(quán)限范圍內(nèi)做任何決定,但是不得超越權(quán)限。在此意義上,越權(quán)原則表示,公共機(jī)構(gòu)必須遵循制定法設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)行事,法院也將根據(jù)制定法的標(biāo)準(zhǔn)審查公共機(jī)構(gòu)的行為。在概念變遷過(guò)程中,有一個(gè)觀念始終沒(méi)有變化:公共機(jī)構(gòu)在權(quán)限范圍之內(nèi)的行為,法院不能干預(yù),即使錯(cuò)誤也是合法的錯(cuò)誤。

一、越權(quán)無(wú)效原則的引出

英國(guó)法學(xué)家韋德認(rèn)為,行政法是“關(guān)于控制政府權(quán)力的法”,是“管理公共當(dāng)局行使權(quán)力、履行義務(wù)的一系列普遍原則”。韋德分析了法院權(quán)力的憲法基礎(chǔ)。

(一)法治原則,這是英國(guó)憲法的基礎(chǔ)

它有幾層含義:一是任何事情都必須依法而行,即合法性原則。二是“法律必須平等對(duì)待政府和公民”,不能給予政府在普通法律上不必要的特權(quán)和豁免權(quán)。三是“對(duì)政府行為是否合法的爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)完全有獨(dú)立與行政之外的法官裁決,既要保證司法對(duì)政府的高度獨(dú)立。

(二)議會(huì)主權(quán)原則,這是英國(guó)憲法的一個(gè)支柱

議會(huì)作為立法機(jī)關(guān)是至高無(wú)上的、超越一切法律控制的,所有的公共權(quán)力均要從屬于議會(huì)的法律,所以政府只能依議會(huì)的授權(quán)而行事,對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)、受議會(huì)監(jiān)督,不得質(zhì)疑議會(huì)的立法。

(三)政府服從法律

這也是法治原則和議會(huì)主權(quán)原則的必有之義,它包括三方面內(nèi)容:一是普通法的適用。二是公法救濟(jì)。三是司法審查與上訴制度。

在這些憲法性原則基礎(chǔ)上,就引出了英國(guó)行政法的核心原則,即越權(quán)原則。

二、越權(quán)無(wú)效原則的內(nèi)容

關(guān)于程序上的越權(quán),是指違反明確的法定程序,即行政機(jī)關(guān)違反成文法規(guī)定的必須遵守的程序。在英國(guó)人看來(lái),程序不僅存在自身的正義價(jià)值,它還可以間接支持結(jié)果的妥當(dāng)性,甚至直接決定結(jié)果公正;同時(shí),程序的法定不僅利于實(shí)現(xiàn)公正,也能促進(jìn)效率。

關(guān)于超越管轄權(quán)的范圍,它屬于行政機(jī)關(guān)實(shí)體越權(quán)的情形之一。英國(guó)議會(huì)法在授予行政機(jī)關(guān)行使某項(xiàng)職權(quán)時(shí),必然同時(shí)要規(guī)定行政機(jī)關(guān)行使相應(yīng)職權(quán)的法定條件。

關(guān)于不履行法定義務(wù),也是實(shí)質(zhì)越權(quán)的表現(xiàn)形式。由于當(dāng)事人只有在其特別權(quán)利遭受行政行為侵害時(shí)才能請(qǐng)求司法審查,所以不履行法定義務(wù)常限定在行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的特定義務(wù)范圍內(nèi)討論。

關(guān)于記錄中所表現(xiàn)的法律錯(cuò)誤,又稱“案卷表面錯(cuò)誤”,是指行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)的各種材料、文件、有關(guān)證據(jù)和理由說(shuō)明及相對(duì)人提出的申請(qǐng)書(shū)、有關(guān)陳述和說(shuō)明(統(tǒng)稱行政案卷),顯示出明顯的法律錯(cuò)誤和使行政決定或裁決不能成立的事實(shí)錯(cuò)誤。

三、“越權(quán)無(wú)效”作為行政法基本原則的缺陷

(一)越權(quán)無(wú)效原則對(duì)公法范圍的偏離

“對(duì)越權(quán)原則最常見(jiàn)的指責(zé)之一是,它不能使高等法院對(duì)法定權(quán)力之外的監(jiān)督管轄的擴(kuò)展合法化。”故且先不論越權(quán)原則本身的問(wèn)題,單就越權(quán)原則適用范圍反對(duì)越權(quán)原則的學(xué)者認(rèn)為便存在問(wèn)題。

(二)缺乏現(xiàn)實(shí)性

對(duì)越權(quán)無(wú)效原則的另一明顯的批評(píng)是它與現(xiàn)實(shí)不相容,很大程度越權(quán)原則只是作為虛假外衣而存在。這突出表現(xiàn)在法院對(duì)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)行使的限制上。正統(tǒng)理論的方法一直從提及議會(huì)的旨意來(lái)說(shuō)明這種控制的合理性:議會(huì)只打算這種權(quán)力能基于相關(guān)的考慮、理性和為正當(dāng)目的而行使。

(三)越權(quán)無(wú)效原則的內(nèi)部緊張

越權(quán)原則也存在的一個(gè)問(wèn)題是由其內(nèi)部緊張所引起的,這在試圖通過(guò)排除或最終條款的存在而排除司法審查的法律條款范圍內(nèi)顯得特別明顯。

(四)不確定性和缺乏指導(dǎo)性

英國(guó)司法審查的范圍和保護(hù)力度不斷在橫向和縱向兩個(gè)維度上擴(kuò)展和延伸不過(guò),反對(duì)派認(rèn)為越權(quán)原則的靈活性除保留法院簡(jiǎn)單服從議會(huì)旨意的外表外,越權(quán)原則并沒(méi)有為法院和人們?cè)谒痉▽彶榈膶彶闃?biāo)準(zhǔn)和發(fā)展方向上提供有力的指導(dǎo)。

四、正統(tǒng)理論的反駁

盡管越權(quán)原則遭到了種種非難,但眾多學(xué)者和司法人員仍堅(jiān)持和捍衛(wèi)越權(quán)原則。針對(duì)批評(píng),正統(tǒng)理論回應(yīng)的主要理由是:

(一)實(shí)際危害

正統(tǒng)理論抬出的擋箭牌是摒棄越權(quán)所帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)不利,這就是法院在限制議會(huì)立法中排除條款的不能。無(wú)疑無(wú)論是正統(tǒng)理論者還是反對(duì)派對(duì)法院的這一作法都是贊同態(tài)度。不同的是,反對(duì)派認(rèn)為用越權(quán)原則作這一解釋存在種種問(wèn)題,他們主張應(yīng)廢棄越權(quán)原則。而正統(tǒng)理論者則認(rèn)為摒棄越權(quán)原則將帶來(lái)惡果。他們警告說(shuō)一旦摒棄越權(quán)原則,法院將失去抗拒議會(huì)的法寶,排除條款將甚囂塵上,如此,將掏空司法審查。

(二)直接危及議會(huì)主權(quán)

議會(huì)主權(quán)指議會(huì)立法具有最高性,其立法能力沒(méi)有任何法律限制。議會(huì)主權(quán)是英國(guó)極其重要的原則,因此英國(guó)法院沒(méi)有美國(guó)法院對(duì)議會(huì)所制定的法律進(jìn)行司法審查的權(quán)力,而只有服從的義務(wù)。英國(guó)越權(quán)原則便是議會(huì)主權(quán)議會(huì)萬(wàn)能的延伸,正統(tǒng)理論認(rèn)為摒棄越權(quán)原則招致更大的危害將是危及英國(guó)憲法支柱之一的議會(huì)主權(quán)原則。他們的分析邏輯是“全能的議會(huì)不禁止的,它一定或明示授權(quán)或默示授權(quán)。

(三)有形式無(wú)內(nèi)容

針對(duì)有人把越權(quán)原則比作塑料花,嘰諷越權(quán)原則的虛偽和無(wú)用的比喻,有人指出:“塑料花并沒(méi)有欺騙任何人,假發(fā)就像擁擠海灘的游泳衣一樣,可以保持人們行為得體,它能使每個(gè)人在不危及公共秩序情況下以恰當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行交往。”因而正統(tǒng)理論者認(rèn)為,或許越權(quán)原則真的存在各種不足和缺陷,作為司法審查的基礎(chǔ)性原則并不盡人意,但是他們堅(jiān)持認(rèn)為越權(quán)原則在現(xiàn)存英國(guó)法律制度中仍具有重要作用,那就是它能保持權(quán)力之間的正當(dāng)平衡,使議會(huì)和司法機(jī)關(guān)保持正常的關(guān)系。

由于英國(guó)的保守主義,盡管越權(quán)原則爭(zhēng)論十分激烈,越權(quán)原則的缺陷如此明顯,反對(duì)之聲也如此強(qiáng)烈,但在英國(guó)整個(gè)憲法體制發(fā)生根本改變前,越權(quán)原則仍將是司法審查的基礎(chǔ)性原則?；蛟S持正統(tǒng)理論者中帶有濃厚折衷色彩的馬克·埃利奧特觀點(diǎn)是正確的和明智的,在現(xiàn)存的英國(guó)憲法制度下,對(duì)傳統(tǒng)越權(quán)原則進(jìn)行改造,“只通過(guò)既承認(rèn)議會(huì)應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為打算維持法治原則,又認(rèn)可所要求的對(duì)自由裁量權(quán)的限制是恰當(dāng)?shù)亓艚o法院判斷的任務(wù)這一雙重假定的良好意義”在英國(guó)這一切的爭(zhēng)論和沖突便會(huì)煙消云散了。