當權(quán)利遭遇權(quán)力

侯欣迪

摘要目前城管執(zhí)法中暴力執(zhí)法與暴力抗法事件不斷。暴力執(zhí)法與暴力抗法事件所體現(xiàn)的是人民生存權(quán)與城管執(zhí)法合法性的碰撞,這一碰撞實質(zhì)上反映了更深層次的價值沖突——城市管理者追求的整潔市容與小商小販們追求的基本生存權(quán)利在整個矛盾沖突中為我們彰顯了兩種不同的甚至對立的價值體系。此種價值沖突如何化解,本文認為應當訴諸立法,從而解決對于城管存在的合法性質(zhì)疑及其執(zhí)法方式,更重要的是在法律上切實保障人民生存的權(quán)利。

關(guān)鍵詞合法性權(quán)利權(quán)力沖突立法

中圖分類號:D08文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-204-02

一、問題的引出

“城管”制度是我國對相對集中的行政處罰權(quán)的探索,從1997年北京市宣武區(qū)成立全國第一支城市管理監(jiān)察大隊到現(xiàn)在,已經(jīng)經(jīng)過了11個年頭。在這11年里,城管執(zhí)法環(huán)節(jié),暴力執(zhí)法以及暴力抗法的事件時有發(fā)生。2006年夏的崔英杰案以及發(fā)生在今年年初的魏文華案均轟動一時。城市管理領(lǐng)域的綜合執(zhí)法在我國全面開展,城管執(zhí)法過程中不斷出現(xiàn)的暴力執(zhí)法與暴力抗法事件引起了對“社會底層人民生存權(quán)”的大討論。

二、城管執(zhí)法的合法性分析

(一)“城管”執(zhí)法依據(jù)

1996年,我國出臺了《行政處罰法》,以嚴格限制各行政機關(guān)的處罰權(quán),改變過去只要是行政機關(guān)就有權(quán)隨便處罰當事人的局面,解決行政部門執(zhí)法不規(guī)范問題;1997年,以《行政處罰法》的實施為契機,北京市經(jīng)國務院批準后,開展了城市管理綜合執(zhí)法試點工作,北京市宣武區(qū)成立全國第一支城市管理監(jiān)察大隊;至2000年,城市管理綜合執(zhí)法工作在北京市全面開展,各區(qū)縣也都建立了城管隊伍。這一制度此后也逐漸在全國推開。據(jù)統(tǒng)計,至2005年底,全國共308個城市展開了城管綜合執(zhí)法體制改革。如今人們常見的城管,就是綜合執(zhí)法權(quán)改革下產(chǎn)生的城市管理領(lǐng)域的綜合執(zhí)法部門。

可以看出,各地城市管理綜合執(zhí)法部門是在有《行政處罰法》的規(guī)定和政府批準的情況下建立的。

(二)對于“城管”執(zhí)法合法性的質(zhì)疑

然而,《行政處罰法》并沒有直接授予城管執(zhí)法權(quán)力,也就是說,城管這一執(zhí)法機構(gòu)并不是在《行政處罰法》的規(guī)定下直接產(chǎn)生的。具體說來,它的權(quán)力來自于政府文件。而這種由政府文件授予的執(zhí)法權(quán)力,在地方政府對城管執(zhí)法部門無限度授權(quán),導致權(quán)力被擴張行使之后,其效力越來越受到人們的質(zhì)疑。

對于城管執(zhí)法合法性的質(zhì)疑,主要集中體現(xiàn)在三個方面:

1.權(quán)力來源是否合法

《行政處罰法》第16條規(guī)定:“國務院或者國務院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán), 但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使”。依據(jù)這一規(guī)定,在國務院的領(lǐng)導下,我國“相對集中行政處罰權(quán)”的試點工作全面展開,各地的城市管理綜合部門紛紛建立。所以,正如前文中所說的,《行政處罰法》并不直接產(chǎn)生城管,城管是在國務院的文件下產(chǎn)生的。由此可見,“從權(quán)力來源看,城管執(zhí)法資格和權(quán)力行使并不是直接有法律授予,而是根據(jù)行政處罰法第16條的間接規(guī)定”。豍

2.主體資格是否合法

中國政法大學蔡定劍教授認為,“從執(zhí)法主體資格看,各地設(shè)立的城管執(zhí)法部門都不具有組織法上的依法設(shè)立機構(gòu)的性質(zhì),也沒有依法律程序設(shè)立,所以它的主體資格是存疑的”。豎根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十四條第二款的規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并, 由本級人民政府報請國務院批準, 并報本級人民代表大會常務委員會備案?！睂τ诔枪艿脑O(shè)立是否履行了組織法要求的程序也是存在疑問的。

對于城管是否具備執(zhí)法主體資格的質(zhì)疑,還集中體現(xiàn)在城管作為城市管理綜合執(zhí)法部門本身的性質(zhì)以及城管執(zhí)法人員的編制問題上。城管機構(gòu)的設(shè)立沒有明確的法律授權(quán),只是依據(jù)國務院有關(guān)文件,因此,目前的城管機構(gòu)在我國并沒有明確的法律地位,也沒有規(guī)范合法的人員編制。城管是否屬于行政機關(guān),這一點并不明確;城管執(zhí)法人員中有很大一部分是臨時招聘的,不是國家正式在編人員。

3.執(zhí)法范圍及方式是否合法

如今,城管似乎成了中國城市職責最寬泛的公權(quán)機構(gòu)。城管的執(zhí)法范圍從當初的五個方面擴展到市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、道路交通、工商、停車、施工現(xiàn)場、城市河湖、黑車、黑導游等十幾個方面,300多項職能集于城管一身。大量部門將零星的“邊緣”權(quán)力轉(zhuǎn)交給城管,可以說,如今的城管幾乎是“無所不管”。這顯然違背了當初城管設(shè)立的初衷。

在執(zhí)法方式上,主要存在暴力執(zhí)法問題,而這樣的執(zhí)法方式,顯然是不符合法律規(guī)定的。

現(xiàn)階段,我國城管的執(zhí)法范圍、執(zhí)法手段等都不夠明確,沒有具體的法律依據(jù)。其如此之廣的執(zhí)法范圍及其不受約束的執(zhí)法方式必然會侵犯一部分人的合法權(quán)益,其合法性也就因此受到人們的質(zhì)疑。

三、“權(quán)利”需要保障

這里討論的“權(quán)利”,既是指底層民眾的生存權(quán)。對于一個國家和民族來說,人權(quán)首先是人民的生存權(quán)。沒有生存權(quán),其他一切人權(quán)均無從談起。《世界人權(quán)宣言》確認,人人有權(quán)享有生命、自由和人身安全。豏這為我們表達了廣義的生存權(quán)涵義?！侗容^憲法》一書中談到,生存權(quán)是指“弱者得受國家救恤的權(quán)利?！必S這是一個相對狹窄的生存權(quán)概念。這讓我們看到,人民的生存權(quán),理所當然地包括弱者的生存權(quán),是應該受到國家的尊重和保護的。生存權(quán)應當屬于憲法權(quán)利,這是毋庸置疑的。我國現(xiàn)行憲法雖然規(guī)定了廣泛的公民權(quán)利,但是仍然沒有將“生存權(quán)”三個字規(guī)定到憲法里,并沒有將生存權(quán)上升為具體的憲法權(quán)利,我國現(xiàn)行法律對于人民基本生存權(quán)的保障仍然是缺失的。因此,盡管我們高呼人權(quán)至上,國家公權(quán)力對于公民權(quán)利侵犯與剝奪的現(xiàn)象不可避免。

近年來暴力執(zhí)法與暴力抗法事件所引發(fā)的人們對于社會底層人民的同情及對其生存權(quán)的關(guān)注無疑加強了人們對于上述城管執(zhí)法合法性問題的思考。反過來講,正因為城管執(zhí)法缺乏合法性,導致其在執(zhí)法過程中不可避免地侵犯了社會底層人民最起碼的生存權(quán)利。

城市的秩序需要公權(quán)力加以維護,而公權(quán)力在行使時又會或多或少地威脅到公民權(quán)利的保障。這便是矛盾所在。城管執(zhí)法所帶來的底層民眾的生存權(quán)與城管執(zhí)法權(quán)的博弈與沖突恰恰反映了這一點。

城管執(zhí)法行為所指向的一個重要對象便是街道邊的流動商販,而那些流動商販往往是由失業(yè)、失地人群組成的社會邊緣人群。對于他們來說,做一些小生意和買賣是為了謀生或養(yǎng)家糊口,這也許是他們依靠自己勞動獲得生存的唯一手段,那些微薄的收入也就成了他們唯一的生活來源。當生存受到威脅的時候,暴力抗法事件的發(fā)生也就不難理解。

暴力抗法是“權(quán)利”與“權(quán)力”的對抗,是“權(quán)利”對“權(quán)力”的公然挑釁。暴力抗法之所以會發(fā)生,前文已稍有闡述。當今城管的執(zhí)法方式,也就是強制執(zhí)法,在很大程度上觸及了社會底層的生存底線;生存的權(quán)利受到侵犯,商販們必然會出于生存本能而予以反抗。然而,底層民眾勢單力薄,根本無法依靠自己的力量與公權(quán)力抗衡。并且更重要的是,他們是不需要用自己的“權(quán)利”與所謂的“權(quán)力”相抗衡的,因為從理論上講,“權(quán)力”是“權(quán)利”所賦予的,“權(quán)力”是為“權(quán)利”所服務的。這應該成為“權(quán)為民所用”的理論解釋。底層人民的生存權(quán)需要保障,底層人民的生存權(quán)也應當?shù)玫奖Ｕ稀?/p>

四、沖突如何化解

(一)由沖突引發(fā)的存廢爭議

城管的存在一無明確的法律依據(jù),二又無社會公義支撐,因此,其存廢與否陷入了兩難。有人建議取消城管,以便一勞永逸地解決城管問題;也有人發(fā)出了不同的聲音:城管設(shè)立以來在維護城市管理秩序方面起到了一定的作用,取消城管,城市管理秩序誰來維護?在一份名為“現(xiàn)在是該取消城管的時候嗎?”的網(wǎng)絡調(diào)查問卷中,有55%的人認為應該取消城管,44%的人認為不應該取消,小部分人持觀望態(tài)度。

(二)訴諸立法

筆者認為,城管的存在目前看來雖然不具備合法性,但作為城市秩序的維護者,城管有其自身存在的必要。在城管制度遭受如此大的質(zhì)疑的今天,各地城市管理的綜合執(zhí)法部門雖采取了一些措施來完善現(xiàn)存的城管制度,然而大部分措施均無關(guān)痛癢,當“權(quán)利”遭遇“權(quán)力”時,慘案仍在發(fā)生。所以,我們應當從立法的角度規(guī)范城市管理制度,從而在規(guī)范城市管理的同時,在法律上切實保障底層民眾最起碼的生存權(quán)利。制定一部全國性的統(tǒng)一的城市管理法是我國目前亟待解決的問題之一。

首先,應當給城管以合法性來源。也就是說,城管的設(shè)立,必須要有明確的法律依據(jù),而不僅僅根據(jù)政府文件。這是明確城管法律地位的重要問題,也是城管立法必須解決的首要問題。

其次,應當明確城管的機構(gòu)性質(zhì)及管理體制。城管問題的存在,一部分原因在于城管機構(gòu)的性質(zhì)不明確以及管理體制的混亂。立法應當將城管納入我國行政管理體系,建立全國統(tǒng)一的城市管理機構(gòu),從而建立從中央到地方的城市管理網(wǎng)。這也是我國城管體制改革所應采取的重要一步。

再次,應當嚴格規(guī)定城管的執(zhí)法范圍及執(zhí)法方式。城管應該怎樣對待那些流動商販,流動商販應該怎么維權(quán),這是城管立法中所要考慮的關(guān)鍵因素。只有通過立法對于城管執(zhí)法范圍的明確界定和執(zhí)法方式的明確規(guī)定,才能從根本上解決目前城管執(zhí)法中所存在的暴力執(zhí)法問題,使城管的執(zhí)法行為有明確的法律依據(jù),從而從根本上保障人民的生存權(quán)利。

底層民眾的生存權(quán)與城管執(zhí)法權(quán)的博弈仍在進行,這場博弈需要統(tǒng)一的城市管理立法來加以化解,立法既要規(guī)范城市綜合管理,又要真正落實社會底層人民生存權(quán)的保障。