論金融創(chuàng)新與金融法律監(jiān)管理念

何堅強

概要金融創(chuàng)新在推動金融市場發(fā)展的同時,不可避免的帶來風(fēng)險。金融監(jiān)管活動向金融法律監(jiān)管過渡符合金融監(jiān)管工作的內(nèi)部規(guī)律,也是“依法治國”方略下的正確選擇。而以法律監(jiān)管作為金融創(chuàng)新規(guī)制的主要手段是這一趨勢的體現(xiàn)。在金融創(chuàng)新的法律監(jiān)管理念上,我們應(yīng)當(dāng)秉持以金融安全優(yōu)先,充分創(chuàng)新與有效監(jiān)管結(jié)合的理念。

關(guān)鍵詞金融創(chuàng)新法律監(jiān)管理念充分創(chuàng)新有效監(jiān)管

中圖分類號:F830文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-136-02

一、從全方位的視角認(rèn)識金融創(chuàng)新

根據(jù)表現(xiàn)形式和劃分方法的不同,金融創(chuàng)新有許多定義,但一般而言金融創(chuàng)新是指金融領(lǐng)域內(nèi)各種要素的重新組合和創(chuàng)造性變革,廣義的金融創(chuàng)新是指發(fā)生在金融領(lǐng)域的一切形式的創(chuàng)新活動,包括金融制度創(chuàng)新和金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新兩個方面。狹義的金融創(chuàng)新專門指金融工具創(chuàng)新和金融服務(wù)創(chuàng)新等金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新。豍金融創(chuàng)新作為金融市場發(fā)展的催化劑,對金融市場的發(fā)展具有重要意義,可以說“金融創(chuàng)新是金融發(fā)展的主要動源,沒有金融創(chuàng)新的推動,就沒有上層次和升級性的金融發(fā)展”。豎積極發(fā)展金融創(chuàng)新是我國金融市場繁榮的必由之路。

但是“創(chuàng)新”與“風(fēng)險”是相伴相生的,它在推動金融市場發(fā)展的同時,不可避免帶來了風(fēng)險?！敖鹑趧?chuàng)新風(fēng)險是金融創(chuàng)新過程中,創(chuàng)新供給主體的創(chuàng)新措施不能順利實施或創(chuàng)新收益遭到損失的可能性。金融創(chuàng)新風(fēng)險由設(shè)計過程中的風(fēng)險和金融創(chuàng)新實施過程中的風(fēng)險這兩部分構(gòu)成,是金融風(fēng)險在金融創(chuàng)新方面的具體表現(xiàn)。”豏金融創(chuàng)新風(fēng)險的原因可歸類為三個方面,一是金融創(chuàng)新通過創(chuàng)造新的貨幣供給、提高貨幣流通速度等形式影響了貨幣供應(yīng)量,從而使得通貨膨脹成為可能;二是金融創(chuàng)新使得監(jiān)管領(lǐng)域和表外業(yè)務(wù)規(guī)模擴大,弱化了金融監(jiān)管的有效性;三是金融創(chuàng)新使得各種金融機構(gòu)的分工界限日益模糊,降低了金融體系的穩(wěn)定性。從當(dāng)前席卷全球的金融海嘯來看,其根本原因就在于監(jiān)管的發(fā)展跟不上創(chuàng)新的腳步,有人將此總結(jié)為“美國的金融危機源于監(jiān)管完善滯后于金融創(chuàng)新,導(dǎo)致金融機構(gòu)放貸行為盲目擴張,各種衍生工具層出不窮,潛在風(fēng)險被人為掩蓋,從而令金融泡沫一發(fā)不可收?！?/p>

二、以法律監(jiān)管為金融創(chuàng)新規(guī)制的主要手段

對于金融創(chuàng)新,我們當(dāng)然不能因噎廢食,在深刻認(rèn)識金融創(chuàng)新雙刃劍特性的前提下,應(yīng)采的正確態(tài)度是“積極發(fā)展,有效監(jiān)管”。而從手段來看,又應(yīng)當(dāng)以法律監(jiān)管為佳。

論述金融法律監(jiān)管必須從金融監(jiān)管說起,所謂金融監(jiān)管是指一個國家的中央銀行或其他金融監(jiān)管當(dāng)局依據(jù)國家的授權(quán)對金融業(yè)實施監(jiān)督管理的稱謂。廣義的金融監(jiān)管,除了包括金融監(jiān)管當(dāng)局對金融業(yè)的監(jiān)督和管理,還可以指金融機構(gòu)的自我監(jiān)督管理和內(nèi)部控制,以及金融機構(gòu)同業(yè)自律與社會監(jiān)督的全方位的綜合監(jiān)管體系。金融法律監(jiān)管則是國家通過立法、司法對一國內(nèi)的金融體系進行監(jiān)督和管理。當(dāng)涉及到國際金融活動時,金融法律監(jiān)管的內(nèi)容還包括了該國參與的國際組織與國際條約?！敖鹑诜杀O(jiān)管既不同于泛指的金融監(jiān)管、公司內(nèi)部監(jiān)管、國家行政金融監(jiān)管,也不是普通的國際經(jīng)濟協(xié)定,它是指國家立法機關(guān)、國家行政機關(guān)(或授權(quán)組織),為保證金融體系的安全運行,在與國際法律文件協(xié)調(diào)下,分別制定對金融體系進行監(jiān)管的法律法規(guī),并依法對金融體系監(jiān)管,理順各種國家權(quán)力的活動總稱”豑。金融監(jiān)管和金融法律監(jiān)管是經(jīng)常被混淆的概念,兩者之間既有區(qū)別又有聯(lián)系。金融監(jiān)管廣于金融法律監(jiān)管,但金融法律監(jiān)管卻不是金融監(jiān)管中簡單的構(gòu)成部分,金融監(jiān)管是從監(jiān)管內(nèi)容的角度出發(fā)闡釋監(jiān)管主體對金融體系的監(jiān)管活動,而金融法律監(jiān)管則是從監(jiān)管手段的角度出發(fā),是指國家通過立法和司法手段對金融體系的監(jiān)督管理。凡是監(jiān)管必然有一定的規(guī)則,規(guī)則的執(zhí)行也必須由特定的組織或機構(gòu)去落實,在現(xiàn)代法治社會,從規(guī)則的連貫性、穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性和監(jiān)管的實效性等來看,一切的金融監(jiān)管活動都將朝著金融法律監(jiān)管的趨勢發(fā)展,這也是各國一致努力的方向。

改革開放三十年來,我國金融市場和金融監(jiān)管獲得了極大的發(fā)展,但金融監(jiān)管方式仍然有欠成熟。如監(jiān)管理念落后,監(jiān)管主體不明確,以行政手段代替依法監(jiān)管,監(jiān)管依據(jù)互相沖突等,這些問題很大程度上是依法監(jiān)管的理念不堅定,法律監(jiān)管的意識和制度不完善造成的。而金融法律監(jiān)管通過頒布法律法規(guī),為金融監(jiān)管提供法律的保障和依據(jù)。由于法律法規(guī)的效力層級高、適用范圍廣、制定程序嚴(yán)格,采用金融法律監(jiān)管方式可以使監(jiān)管活動更具權(quán)威性、統(tǒng)一性和規(guī)范性?！懊鎸︼L(fēng)云變幻的國際金融形勢和全球金融自由化浪潮的沖擊,面對建立社會主義市場經(jīng)濟對金融體制的要求,可以看出,如何完善金融監(jiān)管體制,保持我國金融市場健康、穩(wěn)定發(fā)展任重而道遠,而法律是“依法治國”的方略指引下的正確選擇”。豒在這樣的情況下,金融法律監(jiān)管也應(yīng)當(dāng)成為金融創(chuàng)新規(guī)制的主要手段。

三、用創(chuàng)新的理念指導(dǎo)金融(創(chuàng)新)法律監(jiān)管

金融法律監(jiān)管涉及到法律的制定和頒布、監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)管機制的運行和沖突的協(xié)調(diào)等諸多方面。本文不打算面面俱到,僅就其法律監(jiān)管理念方面作一論述,希望有助于研究的深入。

(一)金融創(chuàng)新推動下的法律監(jiān)管理念演進歷程

金融創(chuàng)新是對原有金融監(jiān)管體制的考驗,從歷史的角度看,金融法律監(jiān)管的理念在金融創(chuàng)新的推動下經(jīng)歷了不斷的演變。在不同歷史階段,金融創(chuàng)新的作用是不同的?！霸诔跏冀鹑陔A段,經(jīng)濟和金融發(fā)展尚處于低水平層次,這一階段金融創(chuàng)新大都是為了解決經(jīng)濟發(fā)展中迫在眉睫的困難,與生產(chǎn)流通的結(jié)合相對緊密,因此對經(jīng)濟、金融發(fā)展具有良好的推動和促進作用,積極性大,風(fēng)險性和投機性小。進入金融發(fā)展階段后,金融創(chuàng)新‘雙刃劍的作用開始明顯起來,隨著金融發(fā)展程度的提高,金融創(chuàng)新的正負(fù)作用同時提高。完全自發(fā)或自由放任地從事金融創(chuàng)新往往在產(chǎn)生積極作用的同時,滋生出嚴(yán)重的風(fēng)險……”。豓市場經(jīng)濟的參與者是趨利的主體,金融創(chuàng)新最直接的效用就是給市場主體帶來顯著的經(jīng)濟效益,包括金融工具創(chuàng)新帶來的資金融通成本降低、風(fēng)險轉(zhuǎn)移和規(guī)避手段帶來的資源有效配置和優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)帶來的便利等等。對經(jīng)濟效益的追求驅(qū)動著對金融創(chuàng)新的追求,反映到法律上就是要求各國金融監(jiān)管機構(gòu)推行金融自由化政策,不斷的放松法律管制,實現(xiàn)金融資源的自由流動與配置。在這樣的氛圍下,效率優(yōu)先因而成為金融機構(gòu)進行金融創(chuàng)新所追求的個人本位主義的基本法律價值目標(biāo)。但是,隨著金融創(chuàng)新實踐的發(fā)展,基于金融創(chuàng)新雙刃劍的特性,它產(chǎn)生的金融風(fēng)險加劇了金融脆弱性,當(dāng)這種脆弱性積累到一定程度時,就必然引發(fā)金融危機,對經(jīng)濟發(fā)展造成嚴(yán)重的打擊。因此,對金融行業(yè)的內(nèi)在脆弱性與負(fù)外部效應(yīng)的防范與化解就成為金融監(jiān)管的重要內(nèi)容,體現(xiàn)在法律制度上就是各國在國內(nèi)層面無一例外地對金融行業(yè)嚴(yán)加監(jiān)管。進而,安全與穩(wěn)定粉墨登場,躋身成為金融監(jiān)管機構(gòu)進行監(jiān)管所追求的社會本位主義的基本法律價值目標(biāo)。歷史總是在遺忘中向前發(fā)展,進入21世紀(jì)后,隨著金融作為經(jīng)濟核心的地位進一步加強,金融危機的慘痛記憶漸行漸遠,加之國際金融市場的激烈競爭,導(dǎo)致金融自由化的風(fēng)潮愈演愈烈,反映到法律監(jiān)管理念上,就形成了對“金融壓抑”豔的宣揚和對放松管制的鼓吹。至此,金融法律監(jiān)管的理念回到了原點?；仡櫧鹑诜杀O(jiān)管“管制與放松”循環(huán)交替的演進歷史,我們可以發(fā)現(xiàn),其本質(zhì)上是效率與安全的爭論。面對金融創(chuàng)新,我們應(yīng)該持怎樣的監(jiān)管理念,直接影響到整體金融監(jiān)管法律制度的構(gòu)建與運行。

(二)金融創(chuàng)新語境下的法律監(jiān)管理念創(chuàng)新

對于金融法律監(jiān)管理念,本文認(rèn)為金融法律監(jiān)管的職責(zé)就是扮演“惡人”的角色,在效率與安全的爭論中,安全任何時候都不能讓位。沒有安全作為基礎(chǔ)的“效率”,將構(gòu)成安全隱患,最終會像所有的金融危機一樣——數(shù)十年的發(fā)展成果毀于一旦。進一步講,在破解效率與安全,創(chuàng)新與監(jiān)管困境的過程中,我們可秉持“金融安全優(yōu)先,加強監(jiān)管與有效創(chuàng)新相結(jié)合”的理念。即首先堅持金融安全優(yōu)先的理念,堅定不移定對金融創(chuàng)新進行法律監(jiān)管,同時結(jié)合“充分創(chuàng)新”的理念,以這種新理念來應(yīng)對金融創(chuàng)新風(fēng)險。下面分而述之:

1.金融安全優(yōu)先是應(yīng)然之理和首選之道

首先,法律價值位階理論告訴我們,當(dāng)不同位階的法的價值發(fā)生沖突時,在先的價值優(yōu)于在后的價值。法的基本價值主要包括自由、秩序和正義,而效率、利益等則屬于基本價值以外的一般價值。所以在秩序與效率、利益的排序上,秩序必須被優(yōu)先尊崇。此外,在自由、秩序與正義等基本價值的追求中,秩序仍然應(yīng)當(dāng)排在第一位,“因為平等、正義與效益等其它目標(biāo)追求只有在秩序的場景中才具有討論的意義,這是因為秩序包括了安全性、預(yù)測性、和平性、連貫性與一致性等終級性價值的語意。”豖因而,安全優(yōu)先具有天生的“正義性”。

其次,金融創(chuàng)新主要是微觀主體的活動,在個人利益與社會利益產(chǎn)生沖突時,由于利益驅(qū)動和身處激烈競爭之中,指望其進行自身擇優(yōu)或自我約束是不夠的。金融業(yè)的特殊性,決定了必須由當(dāng)局從宏觀上進行調(diào)控,通過各種有效的監(jiān)管,不斷矯正金融創(chuàng)新的方向,規(guī)范創(chuàng)新者行為,引導(dǎo)金融創(chuàng)新的健康發(fā)展,充分發(fā)揮金融創(chuàng)新的積極作用。事實上,在銀行業(yè)界,由巴塞爾協(xié)議確立的“監(jiān)管應(yīng)當(dāng)是充分的,任何銀行不能逃避監(jiān)管”的充分監(jiān)管原則并未得到很好的落實。這一點更確定了安全優(yōu)先是“應(yīng)然之理”。

再者,安全與效率并非是完全對立的,從根本上講,加強監(jiān)管最終有利于效率的提高,并且這種在監(jiān)管下效率的提高是金融市場發(fā)展的首選之道。在金融市場中,安全與效率并不是用非此即彼的關(guān)系。任何金融業(yè)務(wù)的經(jīng)營都需要兼顧安全和效率,任何監(jiān)管也都要充分考慮安全和效率。對于監(jiān)管者而言安全是第一位的,效率居次,但對于金融經(jīng)營機構(gòu)來說,盡管也要考慮安全問題,但提高效率才談得上安全,只有不斷積累資金,擴大資金規(guī)模,才能鞏固和保證安全。并且在許多時候,對于金融活動參與個體是安全的行為,對于整個行業(yè)而言卻是高風(fēng)險的行為。但是,“不管怎樣的監(jiān)管,只要它是合理的、有效的,它首先應(yīng)該得到金融經(jīng)營機構(gòu)的認(rèn)真執(zhí)行,甚至符合這些經(jīng)營主體的根本利益,或者說在提供安全的同時,還能夠有利于促進其提高效率。否則,如果不是經(jīng)營機構(gòu)通過金融創(chuàng)新突破監(jiān)管,就是經(jīng)營機構(gòu)被監(jiān)管封鎖在無效益的范圍內(nèi),反過來阻礙金融業(yè)的發(fā)展”。豗所以從成本與收益的角度來看,在金融安全前提下的“效率”是金融市場發(fā)展的首選之道。

2.與充分創(chuàng)新相結(jié)合是突破口和落腳點

怎樣達成安全與效益的平衡似乎是一個“永恒”的難題,因為在人們的觀念中,鼓勵創(chuàng)新和效率相聯(lián)系,加強監(jiān)管與安全相聯(lián)系,對創(chuàng)新和監(jiān)管的關(guān)系處理即是對安全和效率的取舍。但情況并非如此簡單,注重安全并不意味著會扼殺效率,加強法律監(jiān)管也并不就會阻礙金融創(chuàng)新。在保障金融安全的前提下,“充分創(chuàng)新與有效監(jiān)管相結(jié)合”將是困局的突破口和落腳點。有效監(jiān)管是指在科學(xué)、高效、嚴(yán)密的監(jiān)管體系上對金融實施監(jiān)督管理,是被金融經(jīng)營機構(gòu)認(rèn)可并認(rèn)真執(zhí)行的監(jiān)管。充分創(chuàng)新是在有效的法律監(jiān)管之下進行的,在有效監(jiān)管的環(huán)境中,金融創(chuàng)新不是被壓抑,而是被鼓勵和激活,由此而產(chǎn)生的金融創(chuàng)新成果將是積極的、高效的。充分創(chuàng)新對法律監(jiān)管提出新的要求,推動法律監(jiān)管的發(fā)展。它要求金融監(jiān)管法律的制定具有前瞻性和預(yù)設(shè)性,為金融創(chuàng)新預(yù)留足夠的空間。這是解決問題的關(guān)鍵,因為金融創(chuàng)新的頻繁和更新?lián)Q代的迅速是金融立法的難題,也是眾多非法律規(guī)章和政策性監(jiān)管文件出臺的原因。實現(xiàn)這一目標(biāo)需要高素質(zhì)的立法人員和高效率的立法機構(gòu)。前者應(yīng)具備豐富的金融和法律知識,能夠在金融與法律之間,金融市場與法律監(jiān)管之間建立橋梁。后者應(yīng)能夠?qū)鹑谑袌龅陌l(fā)展作出迅速的反應(yīng),進而制定高質(zhì)量的金融監(jiān)管法律法規(guī)。當(dāng)然,更重要的是構(gòu)建科學(xué)、合理的金融法律監(jiān)管機制。