城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題探討

崔沙沙

摘要本文首先介紹了當(dāng)前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題的主要表現(xiàn),接著對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難的原因進(jìn)行了分析,最后根據(jù)所出現(xiàn)的問題,提出了解決養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題的對(duì)策。

關(guān)鍵詞城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)

中圖分類號(hào):F840.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-296-02

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,人口在城鄉(xiāng)之間、城市之間的流動(dòng)性越來越大,城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的需求也越來越普遍。但與之不協(xié)調(diào)的是,在實(shí)際操作中,城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)存在諸多問題。這直接影響了參保人員的社會(huì)保險(xiǎn)合法權(quán)益,一定程度上限制了人才流動(dòng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)育,也對(duì)人力資源和社會(huì)保障部的形象產(chǎn)生了負(fù)面影響。所以探討城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題很有意義。

一、當(dāng)前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題的主要表現(xiàn)

根據(jù)現(xiàn)有政策及其實(shí)踐操作結(jié)果,可以發(fā)現(xiàn)目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)存在以下問題:

第一,轉(zhuǎn)移經(jīng)辦手段落后,各地操作口徑不一,對(duì)接困難。由于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)尚未實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng),養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的相關(guān)信息只能通過人工傳遞,效率低下。轉(zhuǎn)移過程中有時(shí)導(dǎo)致部分信息失實(shí)甚至丟失。執(zhí)行中各地之間缺少統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移接續(xù)業(yè)務(wù)經(jīng)辦規(guī)程、操作口徑和相關(guān)信息表式清單,轉(zhuǎn)出地開具的轉(zhuǎn)移手續(xù)所包含的信息有時(shí)往往滿足不了轉(zhuǎn)入地接續(xù)關(guān)系的需要。

第二,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)跨區(qū)繳費(fèi)年限不能銜接。自1997年確立社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式以來,在實(shí)際工作中遇到的棘手問題是,不同統(tǒng)籌地區(qū)(統(tǒng)籌地區(qū)是指統(tǒng)一收支社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的行政區(qū)域,就全國(guó)來看,有省級(jí)、地區(qū)級(jí)和縣級(jí)多種統(tǒng)籌層次)的繳費(fèi)年限不能直接疊加。特別是,部分地區(qū)對(duì)流動(dòng)人員轉(zhuǎn)移后在原參保地的視同繳費(fèi)年限不予認(rèn)可。這兩種現(xiàn)狀不但嚴(yán)重弱化了養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障功能,而且嚴(yán)重阻礙了勞動(dòng)力在全國(guó)范圍內(nèi)的正常流動(dòng)和合理配置。

第三,調(diào)動(dòng)人員可轉(zhuǎn)移,流動(dòng)人員難以轉(zhuǎn)移。1999年,勞動(dòng)保障部辦公廳下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)移政策的通知》(勞社廳發(fā)〔1999〕22號(hào)),規(guī)定轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí),前后繳費(fèi)年限合并計(jì)算。2002年,勞動(dòng)保障部辦公廳在給上海市勞動(dòng)保障局《關(guān)于戶籍不在參保地的人員辦理退休手續(xù)有關(guān)問題的復(fù)函》(勞社廳函〔2002〕190號(hào))中答復(fù):參保人員因工作流動(dòng)在不同地區(qū)參保的,不論戶籍在何地,“達(dá)到法定退休年齡時(shí),其退休手續(xù)由其最后參保地的勞動(dòng)保障部門辦理,并由最后參保地的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)支付養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇?！钡捎诜N種原因,上述這些文件在各地區(qū)并沒有得到貫徹落實(shí)。除了少數(shù)經(jīng)過組織、人事、勞動(dòng)部門批準(zhǔn)調(diào)動(dòng)工作的人可以順利轉(zhuǎn)移接續(xù)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系,大多數(shù)企業(yè)職工轉(zhuǎn)換工作單位、流動(dòng)到其它地區(qū)就會(huì)遇到社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移難的問題。

第四,加收養(yǎng)老保險(xiǎn)超齡費(fèi),增加轉(zhuǎn)移人員負(fù)擔(dān)。《讇拙濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工社會(huì)養(yǎng)老監(jiān)仗趵》就明文規(guī)定?996年7月1日以后調(diào)入本市的員工,超過市政府規(guī)定的調(diào)工調(diào)干年齡界限的,應(yīng)繳納超齡養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi);在珠三角的另一些地區(qū),也規(guī)定辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)時(shí),男性超過45周歲、女性超過40周歲的,除市政府另有政策規(guī)定的以外,都需按有關(guān)規(guī)定補(bǔ)繳超齡部分的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)(或稱統(tǒng)籌費(fèi))。加收超齡費(fèi)(統(tǒng)籌費(fèi))本意是通過多渠道方式增加資金,由于費(fèi)用最終的承擔(dān)者是轉(zhuǎn)入地企業(yè)單位和員工本人,客觀上阻礙了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移。

二、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難之原因分析

造成養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難的原因很多,主要有以下幾個(gè)方面:

第一,統(tǒng)帳制度的特點(diǎn)。從我國(guó)現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)帳結(jié)合”模式的主要特點(diǎn)可以看出,個(gè)人帳戶是屬于職工個(gè)人的,而統(tǒng)籌帳戶里的統(tǒng)籌基金則是所有參保人員共同所有的。所以,當(dāng)城鎮(zhèn)職工需轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí),個(gè)人帳戶可以隨本人走,但統(tǒng)籌基金因?yàn)槭菂⒈Ｈ藛T共同所有的,所以其不能帶走。這樣,城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移就意味著其養(yǎng)老基金的縮水。或者退一步講,即使可以轉(zhuǎn)統(tǒng)籌帳戶中屬于自己的那部分,如何合理地計(jì)算出這部分基金,又是誰來承擔(dān)這部分基金呢。如果這些問題解決了,我國(guó)解決城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難的問題也不會(huì)太難了。

第二,統(tǒng)籌層次低,缺乏統(tǒng)一規(guī)范的轉(zhuǎn)移辦法。缺乏統(tǒng)一規(guī)范的轉(zhuǎn)移辦法、管理手段落后也在一定程度上導(dǎo)致了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難。由于目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次很低,各地都有一套自己制定的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策和操作辦法,管理水平低,因此人為加大了轉(zhuǎn)移難度。主要表現(xiàn)為:一是沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的轉(zhuǎn)移操作辦法。二是管理手段落后,互相之間信息網(wǎng)絡(luò)不聯(lián)通。由于目前全國(guó)各地社保信息化建設(shè)水平參差不齊,社保關(guān)系轉(zhuǎn)移沒有一套行之有效的操作辦法和跟蹤機(jī)制,導(dǎo)致職工在辦理基金轉(zhuǎn)移后就處于“兩不管”的狀態(tài):部分職工因?yàn)椴涣私庹呋蚱渌蜻t遲未到轉(zhuǎn)入地社保機(jī)構(gòu)辦理確認(rèn)手續(xù),導(dǎo)致轉(zhuǎn)入地社保機(jī)構(gòu)只能對(duì)這些轉(zhuǎn)入基金進(jìn)行長(zhǎng)期掛賬處理;轉(zhuǎn)出地社保機(jī)構(gòu)在為職工辦理了保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移手續(xù)后無法跟蹤基金的到賬情況,使職工經(jīng)常為了查詢基金轉(zhuǎn)移情況而在兩地社保機(jī)構(gòu)間奔跑。

第三,轉(zhuǎn)移造成的保險(xiǎn)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁與“分灶吃飯”的財(cái)政體制。乍一看,關(guān)系轉(zhuǎn)移不就是辦辦手續(xù)嗎?其實(shí)不然。養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的實(shí)質(zhì)是參保人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。從表面上看,養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的是資金和信息。實(shí)際上,轉(zhuǎn)移的真正內(nèi)容是權(quán)益。繳費(fèi)年限、視同繳費(fèi)年限、個(gè)人帳戶資金等等只是養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的表現(xiàn)形式。當(dāng)前,全國(guó)多數(shù)地區(qū)實(shí)行的是“市縣級(jí)統(tǒng)籌+省級(jí)調(diào)劑金”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式。各統(tǒng)籌單位獨(dú)立核算基金,當(dāng)?shù)卣獙?duì)本統(tǒng)籌范圍內(nèi)的基金缺口兜底,獨(dú)自承擔(dān)確保養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放責(zé)任。在這種運(yùn)作模式下,養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移意味著保險(xiǎn)責(zé)任的轉(zhuǎn)嫁,轉(zhuǎn)入地要承擔(dān)起轉(zhuǎn)移人員未來的養(yǎng)老金支付無限責(zé)任。在目前我國(guó)大多數(shù)地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累都不多、養(yǎng)老金發(fā)放壓力較大的情況下,各統(tǒng)籌范圍勢(shì)必會(huì)想方設(shè)法阻止養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)入,而對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)出則非常樂意。

三、解決城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題的對(duì)策

關(guān)于如何解決城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題,許多學(xué)者提出了自己的看法和見解。作者認(rèn)為,解決問題的關(guān)鍵在于做好以下幾方面的工作:

第一,統(tǒng)一轉(zhuǎn)移接續(xù)條件、經(jīng)辦規(guī)程和操作口徑?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)受理?xiàng)l件應(yīng)該具有較高的透明度,全國(guó)統(tǒng)一。同時(shí),參保人轉(zhuǎn)移回戶籍所在地參保的,原則上應(yīng)該予以辦理。但是,各地也應(yīng)該相應(yīng)建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,給予外來人員在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的同城待遇。全國(guó)統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移辦法,不僅在于業(yè)務(wù)受理?xiàng)l件的統(tǒng)一,業(yè)務(wù)的經(jīng)辦規(guī)程和操作口徑、表式清單等應(yīng)該全國(guó)統(tǒng)一,具有規(guī)范的操作性。同時(shí),地區(qū)之間應(yīng)建立起正常的轉(zhuǎn)移溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,明確轉(zhuǎn)接雙方業(yè)務(wù)溝通協(xié)調(diào)的責(zé)任,避免參保職工多次往返奔波。

第二,實(shí)現(xiàn)視同繳費(fèi)權(quán)益賬戶化,做到實(shí)帳轉(zhuǎn)移。造成目前轉(zhuǎn)移難的困難之一,就是基金轉(zhuǎn)移量太小。目前養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移,只轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶基金部分,而統(tǒng)賬結(jié)合的個(gè)人賬戶基金建立只有10年時(shí)間,基金量積累少,對(duì)轉(zhuǎn)移接收地將來的待遇支付帶來壓力,造成轉(zhuǎn)入地不愿接受。要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移接續(xù),必須加大跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的基金數(shù)量,以均衡轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地之間的責(zé)任和利益關(guān)系。不但要轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶基金,還要轉(zhuǎn)移視同繳費(fèi)年限權(quán)益部分,甚至還可以考慮轉(zhuǎn)移部分單位繳納的統(tǒng)籌基金,這樣才可以減輕轉(zhuǎn)入地的基金支付壓力。至于視同繳費(fèi)年限權(quán)益的資金,我們可以考慮出售和變現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)來解決。國(guó)有資產(chǎn)的變現(xiàn),按照國(guó)際通行的常規(guī)做法,可以采取股市變現(xiàn)、國(guó)有土地有償使用和出售公有住房等形式來實(shí)現(xiàn)。這樣就保證了在個(gè)人帳戶建立之前參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)者在個(gè)人帳戶制度實(shí)施后個(gè)人帳戶的充實(shí)化,也為轉(zhuǎn)移這部分人的視同繳費(fèi)年限權(quán)益做了資金上的準(zhǔn)備。

第三,單位繳納的統(tǒng)籌基金是否轉(zhuǎn)移、怎樣轉(zhuǎn)移,轉(zhuǎn)移多少。這實(shí)際上是對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)方式的選擇。目前在轉(zhuǎn)移接續(xù)方式上有兩種思路,一種方案是把部分統(tǒng)籌基金換算成現(xiàn)金隨著轉(zhuǎn)移,即可以帶著去轉(zhuǎn)入地。另一種方式是不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌,只轉(zhuǎn)移社會(huì)信息和記錄(這種思路與目前歐盟的社保轉(zhuǎn)續(xù),即“分段計(jì)算”模式非常進(jìn)似)。第一種思路要求國(guó)家出臺(tái)全國(guó)性政策把統(tǒng)籌基金的比例確定下來,但這個(gè)比例還在征求各地意見,怎樣確定還未知。退一步講,即使比例確定下來了,如果城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了全國(guó)統(tǒng)籌,那我們花大力氣定的比例也就白費(fèi)了。所以,作者比較傾向第二種思路:城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)可借鑒歐盟的“分段計(jì)算”模式——工作地繳費(fèi),分段記錄;退休地發(fā)放。即保持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的管理模式不變,再不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金的前提下,按各參保地規(guī)定分段計(jì)發(fā)。具體做法是,依據(jù)參保人員在各參保地繳費(fèi)工資和各參保地在崗職工平均工資為基數(shù)計(jì)算其指數(shù)化的平均繳費(fèi)工資,進(jìn)而確定其基礎(chǔ)養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn),其養(yǎng)老金可由各參保地分別委托相關(guān)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放。國(guó)家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展研究所所長(zhǎng)楊宜勇認(rèn)為,這既避開了個(gè)人賬戶,也繞開了統(tǒng)籌基金轉(zhuǎn)移難題,使得全國(guó)社保轉(zhuǎn)續(xù)具有可操作性。