農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性及保護對策

林志玲

摘要農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎。我國的農(nóng)業(yè)同其他國家的農(nóng)業(yè)一樣是國民經(jīng)濟中的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),是天然需要支持和保護的產(chǎn)業(yè)。本文在分析農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性的基礎上,結(jié)合我國在各個階段所采取的農(nóng)業(yè)政策,提出了改善我國農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性的主要對策,以此改善農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性,增強農(nóng)業(yè)的抗風險能力和農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定性,保護農(nóng)業(yè),促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞農(nóng)業(yè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)扶持農(nóng)民專業(yè)合作社

中圖分類號:F320文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-286-02

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎,但在世界各國的發(fā)展歷程中,卻普遍表現(xiàn)出較強的弱質(zhì)性,需要政府加以保護和支持。同其他國家的農(nóng)業(yè)一樣,我國的農(nóng)業(yè)也是國民經(jīng)濟中的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),受自然條件和資源環(huán)境的制約明顯,其生產(chǎn)力水平較低,組織程度不高,規(guī)模較小,應付經(jīng)濟風險的能力較差,特別需要政府的支持和保護。認清我國農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性的特點,采取適合我國農(nóng)業(yè)特點的農(nóng)業(yè)扶持制度,對于促進我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展,保持農(nóng)業(yè)穩(wěn)定具有十分重要的意義。

一、農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性

農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),受自然風險與市場風險的雙重威脅。由于對自然有很強的依賴性,而自然又是不可控的,即使在科技水平高度發(fā)達的當代,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然要受自然條件的影響,對洪澇、干旱、颶風、冰雹、霜凍等特大自然災害更是無法抵御,就世界農(nóng)業(yè)總體來說,基本上仍是一個靠天吃飯的格局,這就意味這農(nóng)業(yè)面臨這避其他產(chǎn)業(yè)更大的自然風險。

由于生產(chǎn)中的產(chǎn)業(yè)缺陷,農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性還延伸到其他領域。在消費層面上,農(nóng)業(yè)提供了人們生存必需的食品和其他資料,農(nóng)產(chǎn)品在需求層次中處于最基礎的層次。這意味著,農(nóng)產(chǎn)品的需求彈性很小。恩格爾定律實證性地表明:收入水平提高使人們的食品開支所占比重不斷下降?？梢?經(jīng)濟發(fā)展可能會使農(nóng)業(yè)面對一個不會擴張的市場環(huán)境。在流轉(zhuǎn)層面上,農(nóng)產(chǎn)品流轉(zhuǎn)中價格和供求之間存在著時滯:農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有季節(jié)性和周期性,而糧食消費卻有日常性和連續(xù)性,這種不對稱使生產(chǎn)者對價格不能及時做出反應,決策調(diào)整須在下個生產(chǎn)周期中才能實現(xiàn),于是,在市場自行調(diào)節(jié)下,農(nóng)產(chǎn)品供給難以及時追隨價格變化,導致農(nóng)產(chǎn)品稀缺或過剩的信號往往被放大,農(nóng)業(yè)經(jīng)營者難以建立起穩(wěn)定的價格預期,他們面臨著相對于其他行業(yè)更高的市場風險。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性需要政府采取有效的農(nóng)業(yè)政策來扶持農(nóng)業(yè)。

二、我國各個時期的農(nóng)業(yè)政策

我國經(jīng)濟發(fā)展起步于農(nóng)業(yè)占主導地位的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)(1952年我GDP構(gòu)成中農(nóng)業(yè)占46%),加上長期的“國家、集體、個人三者兼顧,國家利益為重”的意識形態(tài)規(guī)范,使得政府的農(nóng)業(yè)政策選擇,在很多方面損害了農(nóng)民的利益。大致可以將我國的農(nóng)業(yè)政策分為四個階段。

(一)傳統(tǒng)時期(1953-1978)

該時期在發(fā)展中國家的傳統(tǒng)發(fā)展觀—以“惟工業(yè)化、惟資本化、惟計劃化”為特征,以物質(zhì)財富最大限度增長為中心的發(fā)展觀的支配下,以及蘇聯(lián)“老大哥”優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略的引領下,我國實行以“工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差”為主要特征的農(nóng)業(yè)政策,奉行的是以工業(yè)化為中心、重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的傳統(tǒng)發(fā)展觀。該階段將農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷,將農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)移到了工業(yè)部門,實際上是犧牲農(nóng)業(yè)為工業(yè)積累服務,這種對農(nóng)民的強行索取,損害了農(nóng)民的積極性,對農(nóng)業(yè)發(fā)展有負面的影響。

(二)糧食補貼時期(1979-1993)

伴隨著改革開放和經(jīng)濟建設為中心,在“發(fā)展是硬道理”等思想指引下,逐漸形成了解放并發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)力,扭轉(zhuǎn)片面重工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略,大力發(fā)展以輕工業(yè)為主的加工制造業(yè)的戰(zhàn)略。輕工業(yè)的發(fā)展帶動了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。同時國家在農(nóng)村實行土地家庭承包經(jīng)營,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力獲得了極大解放,農(nóng)業(yè)產(chǎn)出穩(wěn)定增長。并實行以對城市居民價格補貼為主要內(nèi)容的糧食補貼政策,該時期農(nóng)民依舊處于城市居民、糧食部門、農(nóng)民利益排序中的末位。

(三)農(nóng)業(yè)保護時期(1994-2002年)

這一時期的農(nóng)業(yè)政策以國家啟動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保護為主要特征,保護重點也由保護城市居民轉(zhuǎn)到了糧食部門。從1993年糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度終結(jié),國家建立糧食風險基金,糧食補貼以風險基金形式補貼糧食企業(yè)等流通環(huán)節(jié)開始,到2002年試行糧食生產(chǎn)直接補貼,這一系列漫長博弈,農(nóng)業(yè)政策終于回到了農(nóng)業(yè)保護的邏輯起點:保護農(nóng)民。保護政策則經(jīng)歷了價格保護向生產(chǎn)補貼的轉(zhuǎn)變。

(四)農(nóng)業(yè)新政(2003年至今)時期

該時期政府形成了“取消農(nóng)業(yè)稅,反哺農(nóng)業(yè)”為核心的農(nóng)業(yè)新政。從農(nóng)業(yè)政策的演變可以明顯地看出中央對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持態(tài)度已非常明確。

三、改善我國農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性的對策

(一)完善與《農(nóng)業(yè)法》相配套的農(nóng)業(yè)法律法規(guī),切實落實國家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的宏觀經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

為了完善農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的法律體系,與《農(nóng)業(yè)法》確立的農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控制度相適應,必須以《農(nóng)業(yè)法》為龍頭,完善與《農(nóng)業(yè)法》相配套的、用以規(guī)范和調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村各項具體經(jīng)濟關(guān)系的、以農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控措施為基本內(nèi)容的、門類齊全、相互配合、協(xié)調(diào)一致、操作可行的農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控法律體系。

我國應結(jié)合《農(nóng)業(yè)法》對國民經(jīng)濟發(fā)展計劃法和產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)法以及相關(guān)宏觀法律的對農(nóng)業(yè)的宏觀發(fā)展目標的規(guī)定,進一步修改《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》、《種子法》、《糧食收購條例》等農(nóng)業(yè)方面的法律法規(guī),使得現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)法規(guī)既能與國家的宏觀農(nóng)業(yè)計劃相適應,使得國家的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)目標能真正落實到農(nóng)業(yè)各部門、各地區(qū),使得國家的農(nóng)業(yè)宏觀政策能通過《農(nóng)業(yè)法》等相關(guān)法律法規(guī)落實到實處。

(二)完善農(nóng)業(yè)財政促進政策,健全各級財政對農(nóng)業(yè)的支持制度,充分發(fā)揮財政的作用

從各國的經(jīng)驗來看,對農(nóng)業(yè)的國家財政的扶持,能有力地增強農(nóng)業(yè)發(fā)展的機會。農(nóng)業(yè)補貼已經(jīng)作為各先進工業(yè)化國家普遍采用的保護、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的通行做法。發(fā)達國家的直接補貼政策不僅促進了農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展,而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高還為工業(yè)的發(fā)展提供了廣闊的空間,進而帶動了整個國民經(jīng)濟的全面發(fā)展。但我國目前農(nóng)業(yè)補貼支出少,對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持力度小,影響程度低。因此,必須繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)的投入。

在宏觀“支農(nóng)”政策的指導下,我國應該進一步完善各項農(nóng)業(yè)財政法律制度,加緊制訂符合我國現(xiàn)今農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的財政支持法規(guī),同時重視財政“支農(nóng)”政策法規(guī)的執(zhí)行,切實保證農(nóng)民能體驗到國家對農(nóng)業(yè)的財政支持。我國應盡快制訂《財政轉(zhuǎn)移支付法》。首先,對地方各級政府的財政事權(quán)與財權(quán)進行明確的劃分,加大對農(nóng)村及以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)的財政權(quán)利;其次,要完善各級政府見的財政轉(zhuǎn)移支付制度,加大中央政府、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對農(nóng)業(yè)欠發(fā)達地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移力度,平衡農(nóng)村與城市的財政支付政策;最后,應該明確政府對農(nóng)村公共物品的轉(zhuǎn)移支付,對農(nóng)業(yè)的補貼及扶持的規(guī)定,完善現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付的法律制度。

(三)完善國家的價格宏觀法律制度,穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格,確保農(nóng)業(yè)的發(fā)展

我國的商品價格是以市場形成的價格為基礎,在一定程度上反映了相關(guān)商品市場的供求關(guān)系。如前所述,由于農(nóng)產(chǎn)品不同于一般的商品,其產(chǎn)量在很大程度上取決于自然因素,因而收成很難預計,產(chǎn)量也很難預計。這就造成了市場無法體現(xiàn)供求關(guān)系或者遲延體現(xiàn)的情況,使得農(nóng)民也就不能針對市場價格及時調(diào)整自己的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

因此,要完善相關(guān)的價格宏觀調(diào)控制度建設,制訂《農(nóng)產(chǎn)品價格保護法》,建立農(nóng)產(chǎn)品的價格保護機制,穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格,確保農(nóng)業(yè)發(fā)展。明確國家對糧食、食品等關(guān)系國計民生的重要農(nóng)產(chǎn)品實行保護收購制度,建立農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)節(jié)制度,由國家撥款設立專門的農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)節(jié)基金,用于在農(nóng)產(chǎn)品價格發(fā)生非正常性波動時平抑農(nóng)產(chǎn)品價格,穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格;建立重要農(nóng)產(chǎn)品儲備制度,防止大災害或農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大幅度減少時出現(xiàn)經(jīng)濟的混亂現(xiàn)象,對農(nóng)民實施風險保障;設立農(nóng)產(chǎn)品價格預警制度,采用量化形式對各項農(nóng)產(chǎn)品的價格因素進行定期預測,及時向政府提供農(nóng)產(chǎn)品的價格水平信息,以便政府的宏觀干預,同時也及時向農(nóng)民提供農(nóng)產(chǎn)品的價格信息,以便農(nóng)民對農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)進行調(diào)整。此外,完善農(nóng)產(chǎn)品出口補貼制度,鼓勵農(nóng)產(chǎn)品出口,促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。

(四)適時調(diào)整國家對農(nóng)業(yè)的貨幣政策,激活農(nóng)村的“金融市場”

由于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)比較利益在國民生產(chǎn)總值中呈現(xiàn)下降的趨勢,導致以追求利益最大化為最終目標的市場資金紛紛退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領域,轉(zhuǎn)向其他比較利益較高的產(chǎn)業(yè),而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營卻是需要大量穩(wěn)定的投入才能維持的,因此以國家支持為主的健全而穩(wěn)定的農(nóng)村金融制度的建立是必不可少的,同時還要強調(diào)國家對農(nóng)業(yè)的專向貨幣政策。這主要是通過中國農(nóng)業(yè)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行提供國家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的專向貸款,具體措施:有:給農(nóng)村貧困農(nóng)戶小額農(nóng)業(yè)貸款;重點對一些有基礎的種植、養(yǎng)殖大戶、技術(shù)戶進行資金支持,通過他們帶領貧困戶走出困境;還可以針對地方特有的農(nóng)牧業(yè)進行優(yōu)先貸款,既能幫助地方特色企業(yè)逐漸壯大,而且也可以通過這些龍頭企業(yè)的發(fā)展帶動地方經(jīng)濟,促進就業(yè)。在這方面,中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行已經(jīng)有所措施了,該行制訂的《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行糧食加工企業(yè)收購資金貸款管理暫行辦法》規(guī)定,對經(jīng)省級及省級以上的政府確認的以糧食為主要加工原料的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和地市級政府確認的地方糧食加工骨干企業(yè)給予必要的信貸扶持,通過扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的發(fā)展,加強基地建設,帶動農(nóng)民改善種植結(jié)構(gòu),達到地區(qū)增收、企業(yè)增效、農(nóng)民增益、農(nóng)業(yè)增長的多贏效應。

此外,還應該積極通過各商業(yè)銀行對風險較低、回報高的農(nóng)業(yè)項目和信譽好的農(nóng)業(yè)企業(yè)提供非政策性的商業(yè)貸款等,滿足農(nóng)業(yè)的資金需求,促進國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時,還可以通過農(nóng)業(yè)貸款利率的調(diào)整,開放新的金融衍生產(chǎn)品,引導民間、外國的資本向農(nóng)業(yè)流動,集中各種資本加大力度發(fā)展農(nóng)業(yè)。

(五)建立健全農(nóng)業(yè)保險立法,政府參與農(nóng)業(yè)保險的法律機制

農(nóng)業(yè)是一個高風險、低收益的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)保險是現(xiàn)代各國分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的各類風險、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者收入水平的有效制度,也是國家彌補農(nóng)業(yè)生產(chǎn)弱質(zhì)性的重要手段。因此,必須加快《農(nóng)業(yè)保險法》的立法進程,完善與農(nóng)業(yè)保險相關(guān)的法律、法規(guī)體系。但是,農(nóng)業(yè)保險并非是安全的保險,也需要政府的積極干預。首先,政府應給予農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者稅收優(yōu)惠。我國對農(nóng)業(yè)保險的稅收支持體現(xiàn)在《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例規(guī)定》第6條關(guān)于減免營業(yè)稅的規(guī)定。事實上,對于風險高、利潤薄的農(nóng)業(yè)保險還相當有限。應當將農(nóng)業(yè)保險的稅收減免放在農(nóng)村稅費改革的大背景下予以考量,加大稅收優(yōu)惠力度,對于經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營所得應減征乃至免征所得,以吸引更多資金進入農(nóng)業(yè)保險領域。

其次,政府應提供農(nóng)業(yè)保險的補貼。農(nóng)業(yè)保險中存在著一個惡性循環(huán),即高賠付率和經(jīng)營成本導致高費率,而缺乏有效支付能力的農(nóng)民只有較低的參保率,參保率的降低造成保險人風險分散的困境,于是保險費進一步提高,克服農(nóng)業(yè)保險失靈,就必須打破這個循環(huán),政府提供補貼支持便成為可供選擇的途徑。

再次,政府應積極推動農(nóng)業(yè)保險的分保和再保。農(nóng)業(yè)自然風險的損失大和區(qū)域性,勢必導致保險人承保危險過分集中,而分保和再?？梢詳U大保險基金的規(guī)模,將局部風險逐級分散至更大區(qū)域,另一個角度來看,也增強巨災風險的可保性。因此,政府應積極推動,或者委托商業(yè)性保險公司代理此項業(yè)務,或者直接成立政策性保險公司進行經(jīng)營。

最后,應建立健全農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管體系和制度。對農(nóng)業(yè)保險人和農(nóng)業(yè)保險市場實施外部監(jiān)督,以確保農(nóng)業(yè)保險人的穩(wěn)健運行以及農(nóng)業(yè)保險投保人的合法權(quán)益不受侵害。

(六)大力扶持農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展

2006年10月31日通過的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》是事關(guān)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的一項制度建設。農(nóng)民專業(yè)合作社的興起與發(fā)展,不僅提高了農(nóng)民進入市場的組織化程度,把一家一戶不能做、不敢做的事情做到,而且能家快農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化和新品種、新技術(shù)的推廣,提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和市場競爭能力,促進農(nóng)業(yè)標準化和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

農(nóng)業(yè)是基礎產(chǎn)業(yè),關(guān)系到糧食、食品安全,關(guān)系到人類生存環(huán)境的保護。農(nóng)民專業(yè)合作社既是職業(yè)農(nóng)民的群體,又是農(nóng)業(yè)的主體,扶持農(nóng)民專業(yè)合作社符合扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目標。政府應該為合作社提供有利的外部法律、制度環(huán)境,公共物品供給、各涉農(nóng)部門的協(xié)調(diào)等工作,對合作社給予各方面支持的優(yōu)惠政策,以推動農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展,充分發(fā)揮農(nóng)民合作社在引導農(nóng)民和企業(yè)進入市場、銷售產(chǎn)品、維護權(quán)益中的作用。