和諧社會建構(gòu)中的政府責(zé)任研究

申 靜 王仁波

摘要構(gòu)建和諧社會需要強(qiáng)化政府責(zé)任,本文從強(qiáng)化政府責(zé)任的正當(dāng)性進(jìn)行分析,進(jìn)而提出實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)和諧社會政府責(zé)任的關(guān)鍵,最后構(gòu)建和諧社會中政府責(zé)任的體系。

關(guān)鍵詞和諧社會法治政府政府責(zé)任

中圖分類號:D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-205-02

一、和諧社會構(gòu)建中強(qiáng)化政府責(zé)任的正當(dāng)性分析

(一)政府責(zé)任的涵義

何謂政府責(zé)任,其內(nèi)涵和外延究竟何指,我們從不同的角度可以得出不同的答案。廣義層面,政府責(zé)任意味著政府組織及其公職人員履行其在整個社會中的職能和義務(wù),即法律和社會所要求的義務(wù)。社會義務(wù)不僅僅意味著政府正確地做事,即不做法律禁止做的事情,而且意味著政府做正確的,即做促使社會變得更美好地事情,而不做有損社會的事。狹義的角度,政府責(zé)任意味著政府機(jī)關(guān)及其工作人員因違反法律規(guī)定的義務(wù),違法行使職權(quán)時,所承擔(dān)的否定性法律后果,即法律責(zé)任。這是政府責(zé)任得以保障的最低限度。有學(xué)者將政府責(zé)任視為政府社會回應(yīng)力、政府的義務(wù)和法律責(zé)任的整體概念。筆者認(rèn)為,政府責(zé)任包括:政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道義責(zé)任四種形式。

(二)和諧社會構(gòu)建要求強(qiáng)化政府責(zé)任

1.從和諧社會與法治的關(guān)系透視政府責(zé)任

和諧是中國社會的傳統(tǒng)理想,儒家思想所追求的“允執(zhí)其中”、“過猶不及”、“和衷共濟(jì)”等,都主張社會各種力量取得均衡。和諧社會是人類自古以來孜孜以求的一種理想社會形態(tài),是社會的各種要素和關(guān)系相互融洽的狀態(tài),是一個內(nèi)涵相當(dāng)豐富的概念。胡錦濤總書記說:“我們所要建設(shè)的社會主義和諧社會,應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。而“法治”一直是人們追求的一種理想生活狀態(tài)。其在和諧社會最重要的作用是將國家的政治生活和政治權(quán)力規(guī)范起來。

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！庇捎趪覚?quán)力天生具有擴(kuò)張性和侵略性,人們一直在尋求合理的方法限制規(guī)范政府權(quán)力。依法行政是依法治國的重要組成部分,是法治的關(guān)鍵。依法行政的實質(zhì)不在于政府通過憲政和法律對社會及民眾進(jìn)行管理,而在于人民用經(jīng)其同意的憲政和法律來約束、控制政府,支持、激勵政府進(jìn)而更好地為社會及民眾提供公共服務(wù),保障公民權(quán)利。強(qiáng)化政府責(zé)任是推進(jìn)依法行政的關(guān)鍵。沒有政府責(zé)任,行政權(quán)的運行就沒有制約,公民權(quán)利的行使就沒有保障,違法行政就不可能受到追究,依法行政就不可能真正得以推進(jìn),我們所期待的和諧社會也就不可能實現(xiàn)。

2.從和諧社會與建設(shè)責(zé)任政府透視政府責(zé)任

政府是行使公共權(quán)力、對社會公共事務(wù)進(jìn)行有效管理的社會組織體系,代表著公平與正義。公共治理的和諧直接影響整個和諧社會的構(gòu)建。和諧社會是一個良性運行與發(fā)展的社會,是民眾能夠得享社會發(fā)展文明成果的社會,是擁有完善的激勵動力機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、整合平衡機(jī)制和利益救濟(jì)機(jī)制的社會。它與政府的價值追求是一致的,“公共行政不是簡單的工具,也不是價值中間的手段,它應(yīng)追求崇高的目標(biāo)和道德承諾,應(yīng)考慮長遠(yuǎn)的全面利益,應(yīng)以改善人民的生活和追求公平、效率和民主為職責(zé)。”

和諧社會內(nèi)部蘊(yùn)含了三個有機(jī)的統(tǒng)一體,即民主和法治的統(tǒng)一、活力和秩序的統(tǒng)一、多元與公正的統(tǒng)一。和諧社會實行民主政治。民主政治下的政府必然是責(zé)任政府。責(zé)任政府既是現(xiàn)代民主政治的一種基本理念,又是一種對政府公共行政進(jìn)行民主控制的制度安排,即在民主國家,政府對運用公權(quán)力履行公共職責(zé)、提供公共服務(wù)行為,向人民負(fù)責(zé)的政府。而責(zé)任政府的實現(xiàn)與政府責(zé)任是一種雙向互動關(guān)系。政府責(zé)任是責(zé)任政府的邏輯基礎(chǔ),是責(zé)任政府實現(xiàn)的途徑和方式,責(zé)任政府需要通過政府責(zé)任的界定、追究和實施得以實現(xiàn);而政府責(zé)任最終在責(zé)任政府里找到自己的歸宿。因此,在和諧社會理念下,政府責(zé)任是構(gòu)建和諧社會的基石。

二、實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)和諧社會政府責(zé)任的關(guān)鍵

構(gòu)建和諧社會首先是政府的責(zé)任,因為社會和諧需要通過一系列政策和制度來實現(xiàn),政府必須起到主導(dǎo)的作用。由于政府所擁有權(quán)力的性質(zhì)及其地位,決定了政府承擔(dān)責(zé)任是推進(jìn)依法行政、實現(xiàn)依法治國、構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵。因此,我們必須實現(xiàn)以下幾個配套環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)變,才能保障政府責(zé)任得以真正實現(xiàn)。

(一)轉(zhuǎn)變觀念是實現(xiàn)政府責(zé)任的先決條件

首先,要實現(xiàn)權(quán)力本位向責(zé)任本位的轉(zhuǎn)變、公民義務(wù)本位向權(quán)利本位的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代政府是公共管理和公共服務(wù)的提供者,其權(quán)力來源于人民。公民權(quán)利是國家權(quán)力之本,是行政權(quán)力之源;公共權(quán)力的設(shè)置和運行應(yīng)當(dāng)以權(quán)利為本位,因為對權(quán)利的保障是公共權(quán)力的存在理由,不以保障權(quán)利為目的的公共權(quán)力是缺乏合法性、正當(dāng)性的公共權(quán)力。政府責(zé)任是行政權(quán)力的核心。只有在人民與政府的關(guān)系上形成責(zé)任機(jī)制,才能保證“不是人民為了政府而存在,而是政府為了人民而存在”的現(xiàn)代民主理念的真正實現(xiàn)。

其次,法治理念上,應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)從法律僅僅治民、治事向法律首先治“官”、治權(quán)的轉(zhuǎn)變。和諧社會崇尚以人為本、以民為本,它與人治的“官本位”是完全不同的。我們必須確立法律首先治官、治權(quán)的法治意識,在此前提下通過地方和部門的依法治理,讓法律真正貼近每個普通老百姓的日常生活,使法律真正成為他們信賴的行為準(zhǔn)則和生活方式。

再次,在責(zé)任制度上,應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)從強(qiáng)調(diào)公民責(zé)任向同時強(qiáng)調(diào)公民責(zé)任和政府責(zé)任的轉(zhuǎn)變。和諧社會是一個有責(zé)任的社會。沒有責(zé)任感的社會,其社會的和諧程度更會受到損害。由于公民與政府的關(guān)系是委托與代理的關(guān)系,政府與人民之間的關(guān)系便形成責(zé)任機(jī)制。政府對人民負(fù)責(zé)正是人民主權(quán)的體現(xiàn)。一個不對民眾負(fù)責(zé)任的政府,必然不是一個民主、高效、為民謀利的政府。建立一個負(fù)責(zé)任的政府,是民主政治的基本前提,是實現(xiàn)和諧社會的基石。

(二)轉(zhuǎn)換政府職能,建立有限政府是實現(xiàn)政府責(zé)任的內(nèi)在條件

確立與政府能力相適應(yīng)的職能則是實現(xiàn)政府責(zé)任的內(nèi)在條件。我們的責(zé)任政府是一個負(fù)責(zé)任的政府,但是所負(fù)責(zé)的必須是有限責(zé)任。政府只有在能力范圍內(nèi)才能對自己的行為負(fù)責(zé)。只有有限政府才可能是有效政府。我們必須轉(zhuǎn)換政府職能,實現(xiàn)從“全能政府”向“有限權(quán)力政府”的轉(zhuǎn)變。

和諧社會是民眾合理需求能夠得到滿足的社會。在和諧社會中,政府應(yīng)是增進(jìn)全社會福祉的“服務(wù)者”,要實現(xiàn)從管制政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)單一型的政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。首先,政府要積極提供更多的社會公共產(chǎn)品,特別是在環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡、義務(wù)教育、基礎(chǔ)交通、公共安全、社會保障、社會福利等方面,政府在提供公共服務(wù)和公共管理時,必須誠信可靠、公平公正、合理合法;其次,政府要日益放松對社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)和公民私人事務(wù)的管制,更多地讓公民和社會民間組織進(jìn)行自我管理。再次,即使在政府必須履行管理責(zé)任的地方,政府也應(yīng)當(dāng)有服務(wù)意識和平等意識。

構(gòu)建和諧社會,必須把市場、政府與社會組織的分工關(guān)系劃分清楚。政府、市場和社會組織是互補(bǔ)的關(guān)系。市場負(fù)責(zé)解決效率問題,而政府負(fù)責(zé)解決公平問題,社會組織負(fù)責(zé)解決社會問題。但是必須注意,政府轉(zhuǎn)換職能,從某些領(lǐng)域退出有兩個必要的前提,一是社會上有承載政府所退出功能的載體;二是政府對這些載體的表現(xiàn),包括其運行的過程和結(jié)果,具有有效的監(jiān)控和評估手段。只有政府解決了這兩個問題,擴(kuò)大了社會自身的自治能力,才可以退出從某些領(lǐng)域退出,否則將導(dǎo)致政府缺位。

(三)加強(qiáng)社會管理體制創(chuàng)新是升華政府責(zé)任的理性策略

和諧的社會必然是穩(wěn)定的、有秩序的社會,而且充滿活力。一方面,我們要通過改革,激發(fā)社會各階層的創(chuàng)造性活力,放手讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理和資本的活力競相迸發(fā),讓一切社會財富的源泉充分涌流;另一方面,要在保持社會生機(jī)和活力的前提下,謀求社會秩序的和諧穩(wěn)定。真正的和諧社會,應(yīng)當(dāng)是國家權(quán)力與公共權(quán)利良性互動的社會,是政府監(jiān)管與公民自主管理有機(jī)統(tǒng)一的社會。加強(qiáng)社會建設(shè)和管理,必須進(jìn)一步強(qiáng)化和完善政府社會管理和公共服務(wù)的職能,推動建立政府調(diào)控機(jī)制同社會協(xié)調(diào)機(jī)制互聯(lián)、政府行政功能同社會自治功能互補(bǔ)、政府管理力量同社會調(diào)節(jié)力量互動的社會管理網(wǎng)絡(luò),形成對全社會進(jìn)行有效覆蓋和全面管理的體系。我國單位制的弱化直至解體,必然要求整合社會管理資源,構(gòu)建和形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的新的社會管理體制和格局。其中關(guān)鍵要形成政府以百姓為本的行為規(guī)范,建立公正透明、廉潔高效、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的管理體制。而這一切都為實現(xiàn)政府責(zé)任提供了配套機(jī)制,奠定了基礎(chǔ),為構(gòu)建社會主義和諧社會的制度保障。

三、和諧社會中政府責(zé)任的體系建構(gòu)

政府責(zé)任包括政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道義責(zé)任。其責(zé)任主體包括各級行政機(jī)關(guān)、行政首長和一般公務(wù)員。為了實現(xiàn)和諧社會,我們要盡快建立健全適應(yīng)各類責(zé)任主體的政府責(zé)任體系,做到政府責(zé)任法定化。目前,我國的各類政府責(zé)任形式均存在不盡如人意之處,因此,必須通過以下措施加以強(qiáng)化:

健全政治責(zé)任機(jī)制。我國的政治責(zé)任的缺乏具體的規(guī)范和操作程序,有些政治責(zé)任不能落到實處。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府的政治責(zé)任,建立和完善行政首長在政府工作中重大違法、失職、濫用職權(quán)等情形時的罷免、引咎辭職或責(zé)令辭職的政治責(zé)任制度。作為正式追究政治責(zé)任的“罷免”制度早已寫入我國憲法和組織法,但由于法律后果過于嚴(yán)厲而在實踐中較少使用,故需創(chuàng)設(shè)引咎辭職、責(zé)令辭職等比較易于實施的新的政治責(zé)任制度。為便于政治責(zé)任的落實,應(yīng)將國外一些較為成熟的做法納入我國的法律體系,用法律的形式進(jìn)行界定、完善人大對政府和政府部門的政治責(zé)任追究制度、行政首長負(fù)責(zé)制等,以法律的方式來監(jiān)督政治責(zé)任的實施。

健全法律責(zé)任機(jī)制。政府法律責(zé)任的重點在于行政法律責(zé)任,即人們通常說的行政責(zé)任。行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員因違反行政法律規(guī)范而依法必須承擔(dān)的法律責(zé)任。我國的法律制度中缺乏完善的行政責(zé)任的體系,既沒有配套的分門別類的具體法律、法規(guī),也沒有統(tǒng)一的法典將國家責(zé)任、國家工作人員責(zé)任、國家賠償、行政訴訟、行訴程序、追究行政責(zé)任的法律主管部門和行政主管部門及其職權(quán)等內(nèi)容全部囊括其中。此外,有關(guān)國家公務(wù)員在被確定違反某種義務(wù)或責(zé)任而尚未觸犯法律的條件下,受到相應(yīng)的行政懲處的規(guī)定至今仍沿用國務(wù)院特別法規(guī)規(guī)定。這一切,都已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)和諧社會民主法治建設(shè)的需要,因此,我們必須盡快建立完整的政府責(zé)任法律體系,將政府責(zé)任用法律的形式固定下來,實現(xiàn)政府責(zé)任的法治化。

完善道德責(zé)任機(jī)制。我國尚無承擔(dān)相應(yīng)的道德責(zé)任的具體操作規(guī)則。提升道德責(zé)任應(yīng)通過“他律”和“自律”兩種方式加以實現(xiàn)。就“他律”而言,主要有:第一,加強(qiáng)行政道德立法,使公務(wù)員承擔(dān)道德責(zé)任有法可依。在現(xiàn)代社會里,越來越多的道德規(guī)范被納入到法律規(guī)范之中。例如:1978年,美國制定《公務(wù)員道德法》。我國雖出臺《公務(wù)員法》等法律法規(guī),但很少有對嚴(yán)重違反行政道德的行為進(jìn)行處罰的規(guī)定,即使有也缺少具體的操作程度,因此,我國應(yīng)盡快將行政道德上升到制度的層面。第二,建立專門機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)處理公務(wù)員違反行政道德但又尚未構(gòu)成犯罪的行為。如設(shè)立專門的道德委員會,其職能是對公務(wù)員的操守予以監(jiān)督,凡是違反道德但又構(gòu)不成犯罪的,由道德委員會督促其主動辭職。第三,在公務(wù)員任免、升降中將行政道德作為一個重要的考核指標(biāo)。第四,加大輿論監(jiān)督力度,形成一種良好的行政道德氛圍。就“自律”而言,主要是加強(qiáng)公務(wù)員的行政倫理教育與修養(yǎng)。行政倫理的養(yǎng)成必須將行政理想、行政態(tài)度、行政義務(wù)、行政責(zé)任心、行政紀(jì)律、行政技能、行政榮譽(yù)、行政作風(fēng)等融為一體,將行政他律與自律有機(jī)統(tǒng)一起來,從而形成完善的道德責(zé)任體系。