中央與地方權(quán)力關(guān)系的完善

趙洪濤

摘要中央與地方國(guó)家機(jī)關(guān)在管理社會(huì)事務(wù)的過程中,既要相互配合又要凸現(xiàn)各自獨(dú)特的作用。目前,我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的轉(zhuǎn)變時(shí)期,我國(guó)的政治體制改革相對(duì)滯后。許多現(xiàn)實(shí)問題的出現(xiàn),表明中央與地方國(guó)家機(jī)關(guān)在行使國(guó)家權(quán)力的過程中存在不協(xié)調(diào)的問題。本文試對(duì)現(xiàn)狀加以分析,提出了從內(nèi)在層面進(jìn)行權(quán)力劃分,從外部層面加強(qiáng)法規(guī)的構(gòu)建作用及建立協(xié)調(diào)機(jī)制,以完善中央與地方權(quán)力關(guān)系。

關(guān)鍵詞權(quán)力關(guān)系權(quán)力劃分權(quán)力歸屬

中圖分類號(hào):D62文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-203-02

中央與地方的關(guān)系,主要是中央國(guó)家機(jī)關(guān)與地方國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系,在實(shí)質(zhì)上就是我們通常所說的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式問題,即聯(lián)邦制與單一制的問題,它涉及一國(guó)的縱向權(quán)力分配,是一個(gè)國(guó)家穩(wěn)定與發(fā)展的重大問題豍。當(dāng)今社會(huì),許多社會(huì)問題都需要政府有所作為。但地方利益與中央利益的沖突,在中央國(guó)家機(jī)關(guān)與地方國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力關(guān)系不清的條件下,政府所采取的措施往往不能解決問題,有時(shí)會(huì)導(dǎo)致問題的復(fù)雜化。基于中央與地方權(quán)力關(guān)系豎的重要性,本文擬對(duì)中央與地方權(quán)力關(guān)系的完善作初步探討。

一、中央與地方權(quán)力關(guān)系的現(xiàn)狀及相應(yīng)問題

2006年7月國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局局長(zhǎng)李毅中在成都舉行的安全生產(chǎn)形勢(shì)報(bào)告會(huì)上明確指出“國(guó)務(wù)院……在安全生產(chǎn)工作上的一系列政策措施,不少仍然停留在口頭上、文件中和會(huì)議上,并沒有真正貫徹落實(shí)到縣、鄉(xiāng)和企業(yè)。”“一些地方的負(fù)責(zé)人,只看到整頓關(guān)閉對(duì)地方發(fā)展可能帶來的某些問題,看不到這些小礦害人死人、禍國(guó)殃民的現(xiàn)狀,政策的執(zhí)行力就這樣逐級(jí)遞減?！必R這則事例反映國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的措施不能得到地方各級(jí)政府的貫徹落實(shí)。而深層問題涉及中央與地方兩者權(quán)力關(guān)系問題。筆者試做如下分析。

(一)憲法規(guī)定的權(quán)力關(guān)系現(xiàn)狀

就這方面內(nèi)容,憲法第三條第四款規(guī)定“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分,遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！?第一百一十條第二款規(guī)定“地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國(guó)地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān),都服從國(guó)務(wù)院”;第八十九條在規(guī)定國(guó)務(wù)院職權(quán)時(shí)第(四)項(xiàng)規(guī)定“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作,規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”,從上述條文中,可以看出國(guó)務(wù)院與地方政府之間權(quán)力關(guān)系缺乏明確化、具體化,地方政府具有貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院的相關(guān)政策措施的義務(wù),但這種義務(wù)從法律上缺乏明確化。在中央與地方政府雙方職權(quán)范圍不明確的前提下,一方面中央政府對(duì)地方信息掌握得不全面性與滯后性,導(dǎo)致中央政策調(diào)控力度不足,另一方面地方政府由于受到中央政府的制約,不能得到中央政府的充分授權(quán),對(duì)中央政策的執(zhí)行缺乏主動(dòng)性。除了上面憲法對(duì)兩者職權(quán)劃分不清,憲法對(duì)兩者主管事項(xiàng)的范圍還具有重疊性,這一點(diǎn)可從下面條文看出:憲法第八十九條規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)”、“領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計(jì)劃生育工作”、 “領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”、“領(lǐng)導(dǎo)和管理民族事務(wù),保障少數(shù)民族的平等權(quán)和民族自治地方的自治權(quán)利”;第一百零七條規(guī)定地方政府職權(quán):“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限,管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作……”。不難看出,憲法對(duì)中央政府與地方政府的職權(quán)規(guī)定幾乎一樣,雙方似乎均有管轄相關(guān)領(lǐng)域的權(quán)力。

(二)事實(shí)層面暴露出來的問題

基于上述分析,可看出中央與地方權(quán)力關(guān)系呈現(xiàn)出職權(quán)范圍的不明確性與重疊性。在這種權(quán)力劃分框架下,會(huì)呈現(xiàn)兩種極端:一個(gè)是“管”,既然憲法規(guī)定了地方政府具有管轄相關(guān)事務(wù)的權(quán)力,而又沒有規(guī)定中央政府對(duì)該事項(xiàng)的專有管轄權(quán),所以基于本地區(qū)的需要,地方政府會(huì)積極地管理;另一個(gè)是“不管”,由于地方政府的權(quán)力來源于中央政府,所以在沒有得到授權(quán)的情況下,地方政府對(duì)相關(guān)事項(xiàng)采取消極的不作為。而地方政府對(duì)某一事項(xiàng)究竟采取哪種措施,其關(guān)鍵在于該事項(xiàng)與地方利益的相關(guān)程度。安全生產(chǎn)問題近年逐漸成為社會(huì)討論的熱點(diǎn)問題,但由于中國(guó)目前主要以工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),安全保障問題被忽略。目前,安保標(biāo)準(zhǔn)的提高,必然與企業(yè)的利益直接相沖突,因?yàn)榘脖ＹM(fèi)用將直接從企業(yè)的利潤(rùn)中扣除,在這種情況下,地方政府為了保護(hù)本地企業(yè)的生存與發(fā)展,對(duì)中央的安保政策就采取直接或間接的抵制,所以上文提到的總局局長(zhǎng)李毅的講話就很容易理解了。

二、權(quán)力進(jìn)行劃分:中央與地方權(quán)力關(guān)系的完善途徑

完善現(xiàn)有中央與地方權(quán)力關(guān)系,采用的方式不外兩種:一種為憲法與法律框架外的解決方式。這是目前解決中央與地方權(quán)力關(guān)系問題時(shí)經(jīng)常采用的解決途徑。從這些手段的實(shí)際效果看,往往只能解一時(shí)之痛,難以有長(zhǎng)久的效果,并使中央與地方關(guān)系趨于緊張。拿垂直管理的手段為例,隨著越來越多的地方權(quán)力被納入垂直管理的范圍,雖然這些措施收到一些成效,但問題依然是不可避免的,這不僅因?yàn)橛行┬姓块T不適合垂直管理,更因?yàn)榇怪惫芾碜陨硪泊嬖谥T多缺陷豐。另一種為憲法與法律制度框架內(nèi)的解決方式,比如在憲法與組織法中規(guī)定中央國(guó)家機(jī)關(guān)與地方國(guó)家機(jī)關(guān)職能,也就是解決現(xiàn)有框架下中央與地方權(quán)力關(guān)系劃分不清、權(quán)力重疊的問題。筆者認(rèn)為通過合理劃分中央與地方的權(quán)力體系,是今后解決中央與地方權(quán)力關(guān)系問題的主要途徑。權(quán)力劃分的標(biāo)準(zhǔn),筆者認(rèn)為必須考慮主體與權(quán)力兩個(gè)角度。

(一)主體角度——與國(guó)家機(jī)關(guān)職能緊密程度標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)代政府承載著更多的社會(huì)公共管理職能,從職能發(fā)揮便利與職能責(zé)任追究的角度,政府職能與國(guó)家機(jī)關(guān)的緊密程度決定了相應(yīng)主體行使權(quán)力能達(dá)到利益的最大化。公共管理理論指出,政府功能主要包括如下四個(gè)方面:一是政治統(tǒng)治功能。二是利益整合功能。三是管理協(xié)調(diào)功能。四是社會(huì)公益功能。豑基于這種職能的劃分,筆者認(rèn)為對(duì)于政治統(tǒng)治功能將毫無(wú)疑問的歸屬于中央國(guó)家機(jī)關(guān),這將決定著國(guó)家統(tǒng)一和穩(wěn)定發(fā)展,同時(shí)地方政府可以發(fā)揮間接的、輔助性的作用;對(duì)于利益整合功能,由于地方權(quán)力范圍的局限,所以中央政府將發(fā)揮主導(dǎo)作用,但這并不意味著大的權(quán)力壓制小的權(quán)力,而是指中央國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)于各方利益整合所需要的平臺(tái),應(yīng)當(dāng)由中央國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行構(gòu)建與推動(dòng),協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)成為利益優(yōu)化的重要方式;對(duì)于管理協(xié)調(diào)功能,由于地方國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)事項(xiàng)掌握更多的信息資源,而中央國(guó)家機(jī)關(guān)掌握的信息更多的是宏觀方面的,所以地方政府將起主要作用;對(duì)于社會(huì)公益功能,正如上文提到的地方國(guó)家機(jī)關(guān)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)管理職能,導(dǎo)致其他公共職能受到壓制,所以地方國(guó)家機(jī)關(guān)在公益職能仍然可以發(fā)揮更大的作用,尤其是具體措施的落實(shí),同時(shí),由于當(dāng)代社會(huì)環(huán)境、公共安全等問題,往往非某個(gè)地方能夠得到控制,所以將會(huì)有更多的事項(xiàng)歸于中央國(guó)家機(jī)關(guān)。

(二)權(quán)力角度——性質(zhì)不可讓與標(biāo)準(zhǔn)

正如上文對(duì)國(guó)家統(tǒng)治功能的論述,中央國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)某些權(quán)力基于對(duì)維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一穩(wěn)定必須始終掌握著主導(dǎo)權(quán),地方國(guó)家機(jī)關(guān)至多起輔助作用,所以這部分權(quán)力地方國(guó)家機(jī)關(guān)不可能與中央進(jìn)行分享。就地方國(guó)家機(jī)關(guān)而言,同樣存在一些權(quán)力需要保留,主要體現(xiàn)在文化領(lǐng)域。文化存在的多元性,體現(xiàn)了文化環(huán)境的寬容性,反映了一個(gè)社會(huì)繁榮程度。豒我國(guó)憲法序言中說“中華人民共和國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家。平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系已經(jīng)確立,并將繼續(xù)加強(qiáng)。在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的斗爭(zhēng)中,要反對(duì)大民族主義,主要是大漢族主義,也要反對(duì)地方民族主義”。過去我們可能傾向于維護(hù)民族團(tuán)結(jié),對(duì)各民族的特色有所忽視以至保護(hù)不力,這一點(diǎn)可以從許多地方語(yǔ)言、文字消失的現(xiàn)象明顯體會(huì)到。本著維護(hù)文化的傳承與多元化,地方國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)地方文化的保護(hù)和發(fā)展具有重大的歷史責(zé)任,我們應(yīng)當(dāng)充分賦予和保障地方國(guó)家機(jī)關(guān)的文化權(quán)力。

三、完善中央與地方權(quán)力關(guān)系的現(xiàn)實(shí)建議

(一)明確各自權(quán)力歸屬的流程:行政主體之間的協(xié)議——行政法規(guī)——法律

對(duì)于權(quán)力歸屬的方式,筆者認(rèn)為英國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)值得思考。1215年的大憲章規(guī)定,國(guó)王無(wú)自由決定臣民的權(quán)利。國(guó)王行事要經(jīng)過代表貴族制的貴族會(huì)議的同意。大憲章的意義不在于哪一方取得了多少政治權(quán)利,而在于國(guó)家政治權(quán)力和社會(huì)權(quán)利界限得以劃分和確認(rèn)。這就為以后權(quán)力的進(jìn)一步劃分奠定基礎(chǔ)。隨著歷史的前進(jìn),英國(guó)地方自治制度進(jìn)一步完善,其權(quán)力劃分也一步步得到明確。英國(guó)1835年通過市制案,各市普遍設(shè)立市議會(huì);1888年通過地方政府案,各郡設(shè)立郡議會(huì);1930年實(shí)施地方自治法。因此,筆者認(rèn)為進(jìn)行權(quán)力劃分可以從國(guó)務(wù)院對(duì)特定事項(xiàng)的權(quán)力授予特定地方,這種授權(quán)的收回需要進(jìn)行必要的限制,以避免歷次行政改革的政策局限性。對(duì)此中央與地方可以制定相關(guān)行政協(xié)議,協(xié)議中規(guī)定中央收回權(quán)力的條件、地方失職的責(zé)任等,同時(shí)應(yīng)當(dāng)賦予這份協(xié)議更多的正當(dāng)性基礎(chǔ)。英國(guó)工黨1997年執(zhí)政后,其在第一任內(nèi)對(duì)英國(guó)憲法制度所做的重大改革之一,是向蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭和倫敦下放權(quán)力,這些改革措施在蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭和倫敦通過公民投票批準(zhǔn)得到了實(shí)施。豓基于此歷史事實(shí),筆者認(rèn)為通過公民投票的方式是賦予行政協(xié)議有效性、正當(dāng)性比較好的方式。在訂立行政協(xié)議之后,通過現(xiàn)實(shí)情況的反映,可以將條件成熟的條款交于國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī),以進(jìn)一步確認(rèn)權(quán)力劃分的結(jié)果,使改革成果得到普遍化。最終上升為法律,完成我國(guó)憲法對(duì)權(quán)力明確劃分的任務(wù)。

(二)權(quán)力劃分過程中的協(xié)調(diào)機(jī)制

對(duì)權(quán)力的劃分,必然要導(dǎo)致權(quán)力與權(quán)力之間的碰撞,但權(quán)力之間的合作同樣重要,因此權(quán)力間要進(jìn)行充分的溝通,需要構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制,筆者僅對(duì)該機(jī)制構(gòu)建的必要性簡(jiǎn)要論述。

一方面,在目前的中央與地方權(quán)力關(guān)系之中,地方經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)消極應(yīng)付中央政策的情況。當(dāng)中央政策在執(zhí)行時(shí)有損于地方利益的情況下,地方政府為了維護(hù)自己的利益,利用信息不對(duì)稱以及中央監(jiān)管的成本過高等,對(duì)中央政策采取消極應(yīng)對(duì),甚至公然抵抗,政策博弈由此產(chǎn)生。豔因此,在制定任何政策之時(shí),不能簡(jiǎn)單地依賴大的權(quán)力壓制小的權(quán)力。當(dāng)進(jìn)行權(quán)力劃分的時(shí)候,應(yīng)當(dāng)照顧到各方利益的維護(hù),現(xiàn)實(shí)需要漸漸改革,對(duì)某一目標(biāo)的追求,不該忽視相關(guān)利益對(duì)此的影響。另一方面,我們認(rèn)為某一利益追求的正當(dāng)性,必然基于一定的現(xiàn)實(shí)和理論。問題在于,社會(huì)現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性,例如我國(guó)存在特別行政區(qū)、民族自治區(qū)等,他們與中央國(guó)家機(jī)關(guān)都會(huì)存在權(quán)力沖突與博弈,同時(shí)這些地方彼此之間又存在差異。此外在權(quán)力劃分時(shí)的權(quán)力性質(zhì)上具有不可讓與性的一面,尤其我們應(yīng)當(dāng)提倡文化的多元主義。多元主義和復(fù)雜性遠(yuǎn)非協(xié)商民主的障礙,它們或許能在充滿活力的世界性公共領(lǐng)域中促進(jìn)自由、平等和理性的協(xié)商。完成這個(gè)任務(wù),不但需要政治想象,也許最重要的是,需要對(duì)民主本質(zhì)進(jìn)行更多的公共協(xié)商。豖正是這樣的理念,筆者認(rèn)為在進(jìn)行權(quán)力劃分以及在權(quán)力行使的過程中構(gòu)建起相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制十分重要。