關于我國涉訴信訪問題的思考

康少君

摘要隨著涉訴信訪數量的不斷增長,涉訴信訪問題越來越為社會所關注,也成為困擾各級法院及法官正常工作的一個難點問題。本文闡述了涉訴信訪的現(xiàn)狀,分析了在轉型時期其普遍化的原因及涉訴信訪制度的利弊,對解決當前涉訴信訪問題提出了若干建議。

關鍵詞涉訴信訪信訪制度的利弊建議

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-201-02

信訪制度是我國一項特有的充滿政治色彩的制度,而涉訴信訪是其重要組成部分。涉訴信訪的主要內容是對已經發(fā)生效力的裁判向人民法院提出申訴或申請再審,屬于權利在正常的訴訟程序無法獲得保障的時候的一種救濟,在法院工作中處于重要的位置,被認為是司法人員密切聯(lián)系人民群眾的一條重要渠道,是公民參與政治、監(jiān)督法院及法官的一種重要形式,也是我們黨在司法工作中堅持實事求是這個基本原則的體現(xiàn)。涉訴信訪包括接待不服各級法院的生效判決、裁定和調解;檢舉、投訴法院及法官的不當和違法亂紀行為;咨詢有關法律問題,尋求相關幫助;對相關司法問題提供各種建議、表達自己的意見和看法等等。

一、涉訴信訪的現(xiàn)狀及涉訴信訪普遍化的原因

近年來我國涉訴信訪數量激增,信訪手段五花八門,如靜坐、下跪、哭鬧,乃至自殘、自殺、自焚,涉訴信訪問題成為廣為關注的焦點、各級法院沉重的壓力與負擔,不斷困擾著各級法院及法官。涉訴信訪問題處理好壞成為各界評價法院工作好壞的一項重要指標。因此各級法院出臺了一些舉措,如強化信訪責任制、建立信訪案件終結機制、判前預防、判后釋明等等,取得了一定成效,但訴涉信訪的形勢依然十分嚴峻。

涉訴信訪外表上看往往與當事人對司法不信任、不滿我國法院工作當中在一些“關系案”、“人情案”“金錢案”以及法官作風相聯(lián)系。當前主要存在四種使用涉訴信訪的情形:一是當事人的合法權益未能得到及時有效的程序救濟;二是當事人的信訪請求有一定的正當性,但不屬于司法救濟的范疇;三是當事人的訴求可通過正當司法途徑解決,但其希望通過信訪影響訴訟的過程;四是當事人排斥使用司法程序解決糾紛;五是當事人為追求不正當利益混用信訪權。隨著法治的發(fā)展,前兩類信訪數量已呈下降趨勢,而后三類信訪數量迅速增長。涉訴信訪發(fā)展的趨勢愈來愈不理性,反復上訪、群體上訪、越級上訪等現(xiàn)象屢禁不止。

因為涉訴信訪與我國傳統(tǒng)封建社會中的直訴制度是有很大的相似性及延續(xù)性,所以許多人青睞于通過信訪的方式發(fā)泄不滿、化解沖突。直訴制度是皇權為防止官僚對其造成威脅、保持其實現(xiàn)有效統(tǒng)治、維持百姓對皇權的信仰的一種特殊手段。傳統(tǒng)的觀念對現(xiàn)代社會群眾仍有很大的影響,造成上訪者對執(zhí)政黨及上級法院的信賴及依戀。

今天的涉訴信訪數量遠比封建社會時期的直訴數量來得多。在我國司法體制日益完善的現(xiàn)代社會還存在這種現(xiàn)象是為什么呢?

與我國轉型社會中沖突與矛盾劇增,司法救濟仍無法完全提供有效的救濟方式悉悉相關的。從歷史看,司法一直從屬于行政,司法不是獨立的。建國以來司法制度也未完全擺脫歷史傳統(tǒng)的影響:司法是行政的附庸,司法與行政的界限依然模糊。現(xiàn)今我們仍然處于人治向法治的轉型階段,司法獨立、程序正義的司法理念還未完全確立,當事人時常希望通過信訪對訴訟過程施加壓力,以尋求司法外的權力支持,行政機關的“建議”、“協(xié)調”還不斷干涉司法獨立。

傳統(tǒng)根深蒂固的實體公正觀影響著涉訴信訪,長期以來司法總是無法保持確定性,人們總是追求實質上的公正,很多當事人為追求實體公正不經任何程序到處找人、到處上訪。這與兩審終審、裁判既判力等現(xiàn)代司法理念格格不入。由于法官依證據、程序所做出的判決可能與案件的客觀真實存在一定差距,當事人因此不認可法院的裁判,即便是勝訴的人也有可能因無法順利執(zhí)行裁判而進行信訪,當事人對法院充滿了不信任感。

司法解決社會糾紛的能力影響著涉訴信訪。司法有它自身的局限性,它是解決社會糾紛的最終手段。我國現(xiàn)階段各級法院司法資源稀缺,法治尚不發(fā)達,不可能對一切社會糾紛都能妥善解決。轉型時期,法院會遭受很多困擾,如司法實踐中會時常遇到土地征用補償問題、破產改制企業(yè)職工安置問題等民眾遇到的一切糾紛,法院不能拒絕裁判,但又無法完全解決,即便作出裁判也很可能無法執(zhí)行,與當事人的預期差距很大。由于這些問題關系到民眾的生存,必然會盡一切努力尋求救濟。

盡管我國有越來越多的法科專業(yè)學生進入司法隊伍,但法官的總體素質還不理想。法官往往有官本位的思想,時常對待律師及當事人態(tài)度傲慢,許多法官職業(yè)道德欠缺,缺乏服務意識;審判質量、效率不高,判決書過于簡略,不夠說理;一些法官存在工作之余與一方當事人交往密切,接受吃請、賄賂的現(xiàn)象;這些都引發(fā)了當事人對司法的信任危機。

由于有些領導對待信訪態(tài)度極不認真,存在隨意性,隨意地簽字要求法院復查,有的法院甚至實施了一些安撫政策,因此助長有些當事人滋生“會哭的孩子有奶吃”的心理,濫用信訪的權力,以致為追求不正當利益或稍有不滿就通過各種途徑申訴,有的甚至把信訪當做畢生的事業(yè)來做。

二、涉訴信訪的現(xiàn)實價值

信訪制度設計的初衷是將其作為建設社會主義民主的重要手段。一方面為人民群眾提供了反映民意、排解矛盾的渠道,另一方面借助這一渠道來監(jiān)督、改進司法工作。對于信訪人來說,法律有其自身的局限性,社會生活還受到倫理、道德、文化、習俗、政策的制約。而在法不是最便捷、靈活、經濟、有效的方法時當事人就可能采取其他方式,包括涉訴信訪。盡管涉訴信訪只能讓一小部分上訪人達成愿望,即使最終未能為多數當事人解決問題,但滿足了信訪者的傾訴需要,使其壓仰在心中得怨恨不滿得到釋放,這種精神撫慰的意義是巨大的。在我國目前司法制度之間還有一些相互矛盾、不協(xié)調的地方的情況下,涉訴信訪可以作為尋求司法解決之前的一種權衡,如果信訪能夠解決問題的話,就無需進入到法律救濟程序當中,讓涉訴信訪在司法不及的領域內保持一定救濟力,以免耗時耗力。對法院而言,涉訴信訪是一項制度更新機制,具有促進民主與法治的功能。在現(xiàn)實生活中超越職權、濫用權力、權力不作為等現(xiàn)象時有發(fā)生,我國目前還沒有專門的協(xié)調公權力之間沖突的機構,涉訴信訪能夠在一定程度上充當立法、行政、司法這三種權力相互監(jiān)督、相互協(xié)作的協(xié)調器,因此,盡管涉訴信訪在世界上他國家不存在,但在我國現(xiàn)階段其還是有積極的方面,有存在的必要。

三、涉訴信訪的弊端

涉訴信訪制度作為具有中國特色的糾紛解決機制有其積極的方面,但其對于法律秩序、訴訟制度卻會造成一定沖擊。

清華大學的張衛(wèi)平教授認為“司法信訪是一把雙刃劍,司法信訪一方面可以使我們發(fā)現(xiàn)司法的不足,有助于糾正司法中的錯誤;另一方面,也會影響司法的正法實踐運行,影響司法裁判的穩(wěn)定性和權威性。”①日本學者三月章教授認為,“正義的要求和法的安定性的要求,往往反映出法律對立的一面”②季衛(wèi)東教授指出,“當事人可以任意申訴翻案,上級機關可以隨時越俎代皰。這樣就使決定的環(huán)境變得極其不安定,法律關系也很難確定”。③由于涉訴信訪在時間、事由、形式方面沒有限制,而訴訟卻有時間、空間、事由、形式的限制,因此可能導致證據所證明的事實并不能與客觀真實完全吻合,許多群眾對司法的公正便產生了懷疑,轉而通過涉訴信訪尋求公正。這就出現(xiàn)爭訟即使被作出終局判決,卻無法拘束訴訟當事人服從判決,使其不再任意就同一糾紛不斷申訴的現(xiàn)象,對程序的安定性造成了嚴重沖擊,為那些對判決不滿的當事人的纏訴纏訪提供了制度性的空間與便利。司法作為社會的穩(wěn)定器如果程序定性得不到保障,司法的權威喪失,司法的社會矛盾減壓閥和糾紛解決平衡器的作用無法發(fā)揮,這必然會對社會的穩(wěn)定造成嚴重影響。

涉訴信訪還對司法獨立造成沖擊。隨著法治建設的日臻完善,司法體制改革正穩(wěn)步推進,我國的司法隊伍建設也取得很大進展,審判質量與效率不斷提高。然而涉訴信訪在為當事人提供救濟的同時,也為外來的力量干預司法提供了制度和背景。實踐中法實踐有大量當事人不滿判決或無法執(zhí)行生效的判決而向人大、黨政機關頻繁信訪,最后由這些部門批轉到法院,高層領導直接干預導致司法無法獨立于立法、行政,嚴重擾亂了司法秩序及法治進程。

削弱公民法治意識,損害司法功能。涉訴信訪制度使一些當事人認為勝訴最重要的是靠“會不會鬧”“會不會找關系”“敢不敢上北京”,而不是依靠法律,盡管審判監(jiān)督程序可對已經發(fā)生效力的裁判明確了救濟的規(guī)定。甚至存在法院籌措資金“安撫“信訪者的情況,便出現(xiàn)了案件的裁判沒有問題的情況下信訪者也會找到人大、黨政法院以求再審。在這些情況下涉訴信訪必然對我國的法治建設、司法功能造成種種損害。

四、完善涉訴信訪制度、消除其弊端的建議

涉訴信訪問題在今后的一段時間內還將大量存在,我們不僅要扼制其數量不斷增加之趨勢,而且還要從深層次解決制度上存在的問題,對該機制加以完善,還原該制度設計的初衷,以發(fā)揮其積極的功能。

(一)整合、增強法院信訪機構的職能

涉訴信訪一方面反映了司法公正問題,另一方面更反映了當事人與法院、法官之間的矛盾。作為信訪辦事機構的立案庭,由于其在院內或上下級法院職責不明、權力不足,造成其解決信訪能力不足,限制了其功能的發(fā)揮。因此整合、增強法院信訪機構的職能、明確其權力義務,是涉訴信訪制度改革的需要。當前應將立案庭、監(jiān)察部門、督辦部門進行整合,形成統(tǒng)一領導、部門協(xié)統(tǒng)籌兼顧、各負其責的大格局,成立專門受理信訪案件的委員會,使涉訴信訪向專業(yè)化、規(guī)范化和現(xiàn)代化方向發(fā)展,實行信訪機構直管,把目標放在解決問題、救濟權利、找出違法行為上,賦予其法定調查權、責令被信訪的院、庭作出書面報告權、公開調查報告權。這將有利于信訪資源的統(tǒng)一配置,這一模式使信訪機構相對獨立,保證了信訪的公正與效率。

(二)完善涉訴信訪制度,構建涉訴信訪終結機制

由于涉訴信訪與我國傳統(tǒng)法律文化的淵源、民眾的一般價值取向、法院審判的公信力狀況及社會政治體系等關系復雜,短期內完全取消涉訴信訪是很困難的,在很長一個時期內我們還需要涉訴信訪制度,但涉訴信訪又困擾著法院,因此構建涉訴信訪終結機制顯得尤為必要。涉訴信訪終結機制就是將經過法院復查聽證確實不存在任何問題的案件公之于眾,以后不再對該案的申訴立卷復查或回函答復,只做一般性的接訪息訴工作。其核心環(huán)節(jié)是建立信訪復查公開聽證制度,由信訪人陳述問題及要求,對方當事人進行答辯,雙方進行辯論,公開有關證據及相關法律依據、法規(guī),進行公平評議,最終形成聽證結論,體現(xiàn)“司法為民”的司法理念,這有利于增強黨政機關、法院、信訪人的法治觀念;有利于充分發(fā)揚民主,提高法院公信力;有利于通過聽證程序的公開,對無理信訪者在大庭廣眾下產生心理壓力,促使其息訪罷訪。

(三)提高審執(zhí)質量和效率,發(fā)揮調解功能

涉訴信訪大多是因為對審判不服、執(zhí)行不到位產生的,因此應從源頭上抓起,提高審判與執(zhí)行的質量與效率,以獲得當事人、社會公眾的理解與認同。這就需要法官增加責任感和事業(yè)心,加強學習,不斷提高司法能力與水平,改進審判、執(zhí)行工作作風,改變以往辦案中存在的冷、硬、橫、沖、推、拖等現(xiàn)象,這是解決大量涉訴信訪的治本之策。

為了減少涉訴信訪,我們應運用好調解這項糾紛解決機制。調解具有減少當事人的對抗性,終結案件的功能,因此在訴訟的各個階段以及執(zhí)行的過程中,只要不違背自愿、合法原則,只要有調解可能,就應做好調解工作,力爭調解解決。對于無法達成調解的要做好判前釋法、判決說理、判后答疑工作,使當事人在判前能充分闡述訴訟的理由與依據,在審判中能知道勝訴、敗訴的理由,在審判后經答疑能消除困惑,增強對判決的認同感,從而減少涉訴信訪的發(fā)生。

(四)健全完善信訪法律法規(guī),加大信訪執(zhí)法力度

一方面要加強信訪監(jiān)督能力,明確信訪工作人員的責任與義務,明確其違法應承擔的責任,另一方面也要明確信訪主體的權利、義務,明確其違反法律應承擔的責任。在制度上還可借鑒國外的先進經驗,如瑞典的申訴專員制度。在各級法院建立信訪督導專員和巡視組,對下級法院進行經常性的督導解決,更重要的是定期深入基層接待和聽取上訪當事人的意見和要求,使其不滿和不公正可以有渠道得以發(fā)泄和糾正,理順司法權力體系與當事人合法權利的關系,消除緊張與沖突。