在公權(quán)力與私權(quán)利之間尋找均衡

李 杰

摘要現(xiàn)代社會的政治文明主要有五大特征:即強(qiáng)調(diào)個體權(quán)利;強(qiáng)調(diào)主權(quán)在民;強(qiáng)調(diào)權(quán)力制衡;強(qiáng)調(diào)公平分配;強(qiáng)調(diào)依法治國。然而,一些執(zhí)法人員濫用公權(quán)力,粗暴侵害公民私權(quán)利的事情時有發(fā)生。所以,對政治文明的構(gòu)建而言,對公權(quán)力與私權(quán)利的合理定位顯得尤為重要,合理定位公權(quán)力與私權(quán)利是推進(jìn)法治化,構(gòu)建政治文明的重要環(huán)節(jié),這不僅能防止權(quán)力的濫用和異化,而且能有效保障公民權(quán)利。

關(guān)鍵詞公權(quán)力私權(quán)利均衡

中圖分類號:D08文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-195-02

權(quán)力與權(quán)利是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。國家公權(quán)力與公民私權(quán)利必須嚴(yán)格劃分,公權(quán)力和私權(quán)利的行使都有一定的邊界。公權(quán)力與私權(quán)利正確定位和合理配置有利于我國依法治國方略的實(shí)施和人權(quán)保障,所以在推進(jìn)法治的進(jìn)程中,要保持公權(quán)力與私權(quán)利的平衡及和諧。

一、改革開放30年行政法制發(fā)展回顧

改革開放30年以來,黨和國家高度重視民主法制建設(shè)。30年的法制建設(shè),碩果累累,取得了令人矚目的成就。

首先表現(xiàn)為立法機(jī)關(guān)及時制定治安、工商、稅務(wù)、金融、教育、衛(wèi)生、環(huán)保等部門行政法,使得部門行政法體系日漸完善。

其次表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平也有了較大程度的提高,基本上能做到文明執(zhí)法、依法行政;政府的行政理念也發(fā)生了很大變化,表現(xiàn)為由管制行政理念向服務(wù)行政理念轉(zhuǎn)變,由權(quán)威行政理念向民主行政理念轉(zhuǎn)變,由人治行政理念向法治行政理念轉(zhuǎn)變,由經(jīng)驗(yàn)行政理念向科學(xué)行政理念轉(zhuǎn)變。

再次表現(xiàn)為成功地制定、實(shí)施了一系列基本的行政法律,例如,《行政訴訟法》是中國行政法制建設(shè)中最具有“里程碑”意義的一部法律。從此,各級行政機(jī)關(guān)的具體行政行為被納入到法院的審查范圍之內(nèi),行政相對人可通過行政訴訟渠道實(shí)現(xiàn)對自身權(quán)利的維護(hù)及對行政職權(quán)的監(jiān)督?！秶屹r償法》確立了中國的國家賠償制度,是我國民主法制建設(shè)中的一個重要的成果,同時也是踐行尊重和保障人權(quán)的憲法原則的重要體現(xiàn)。1996年通過的《行政處罰法》確立了處罰法定、處罰適當(dāng)和聽取意見等法律原則和程序,適應(yīng)了我國建立市場經(jīng)濟(jì)體制改革的需要,對中國行政法制建設(shè)意義重大?！缎姓?fù)議法》在行政監(jiān)督和救濟(jì)制度方面有所突破?！缎姓S可法》是在中國進(jìn)行行政管理體制改革的過程中對政府職能的重新定位,在具體規(guī)范的設(shè)計(jì)中體現(xiàn)了有限政府、服務(wù)政府與責(zé)任政府的理念。這些具有里程碑意義的行政法律豐富了我國的行政法制體系,推動了我國的行政法制建設(shè)。

最后,行政法學(xué)研究也是百花齊放。首當(dāng)其沖體現(xiàn)在對行政法的學(xué)科認(rèn)識上。關(guān)于對行政法的認(rèn)識也在不斷提高、不斷豐富。我們需要什么樣的行政法?行政法是什么樣的法?主要的觀點(diǎn)有:

一是平衡論。平衡論者以“行政權(quán)力-公民權(quán)利”的關(guān)系為核心,重新建立了行政法學(xué)的理論體系,要重視行政程序法、行政救濟(jì)法的研究。行政法學(xué)就是研究行政法主體的權(quán)利、義務(wù)的科學(xué)。

二是控權(quán)論。控權(quán)論者主張以控制行政權(quán)為核心來構(gòu)筑行政法學(xué)的理論體系。行政法的主要任務(wù)在于規(guī)范行政活動過程中的行政權(quán)與公民、組織的權(quán)利、行政權(quán)與其他國家權(quán)力的關(guān)系,以此為核心去建立行政法學(xué)理論體系。

三是公共利益本位論。公共利益本位論者認(rèn)為行政法就是以一定層次的公共利益與個人利益關(guān)系為基礎(chǔ)和調(diào)整對象的基本部門法,在具體理論上應(yīng)以公共利益為主線,主要研究行政主體、行政行為和行政救濟(jì)三大基本內(nèi)容。

通過對行政法發(fā)展30年的簡單回顧,我們可以看出公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系是行政法的核心問題,正是這兩者的關(guān)系要求法律必須對公權(quán)力實(shí)行控制,而政府也是以關(guān)注民生、保障人權(quán)、依法行政、服務(wù)社會為己任,越來越注重對執(zhí)法行為的規(guī)范、對行政權(quán)力的限制,對公民權(quán)利的保障。

二、公權(quán)力侵犯私權(quán)利的典型案例

在現(xiàn)實(shí)生活中,我們的公權(quán)力行使者存在違反合理性原則,重公權(quán)而輕私權(quán),重公益而輕私益,以致經(jīng)常導(dǎo)致公權(quán)力被濫用,私權(quán)益被侵犯,而公共利益在很多情況下也實(shí)際被損害。這樣的實(shí)例客觀存在:

實(shí)例一、某省的一個縣里,政府為了搞開發(fā)建設(shè),動員居民拆遷。由于補(bǔ)償安置不合理,一些居民拒絕拆遷。政府竟為此打出口號:“誰影響我縣發(fā)展一陣子,我就影響他一輩子”,并與之配套推出“四包兩停”措施,即該縣所有國家公職人員要承包做好其家屬和親戚的拆遷動員工作,做不好的,停職停薪。

政府為了發(fā)展所轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì),為了開發(fā)建設(shè),依法適當(dāng)拆遷部分居民房屋是必要的和合適的。但是政府在行使拆遷這種公權(quán)力時,一定要適度、合理,兼顧公民的私權(quán)利。絕不能將公權(quán)力的行使推至極致,像本案例一樣,不僅以強(qiáng)勢的公權(quán)力威脅相對人,而且以強(qiáng)勢的公權(quán)力“綁架”作為相對人家屬和親戚的國家公職人員。如果這樣,公權(quán)力就可能變成專制的工具,法治和人權(quán)就會蕩然無存。

實(shí)例二:西南地區(qū)某市,公安機(jī)關(guān)為了加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)管理,向全市市民發(fā)布一通告,規(guī)定市民在家里上網(wǎng),需要先向公安機(jī)關(guān)備案登記。對拒不備案登記者,輕則予以警告,重則停機(jī)半年。

公安機(jī)關(guān)的這種行政行為,與前幾年陜西某地公安機(jī)關(guān)進(jìn)入公民住宅抓夫妻看黃碟的行為相似,涉及公權(quán)力干預(yù)私權(quán)的范圍和度的問題。公權(quán)力機(jī)關(guān)為了維護(hù)社會秩序和公共利益,對私權(quán)利可以進(jìn)行一定范圍和一定程度的干預(yù)。但是,這種干預(yù)只能以維護(hù)社會秩序和公共利益的必要為限,且不能侵犯公民最低限度的自由。試想,公民在家上網(wǎng),夫妻在家看黃碟,能對社會秩序和公共利益造成多大的損害呢?如果允許公權(quán)力對私人這種最低限度的自由和權(quán)利也進(jìn)行干預(yù)的話,公民相對于國家共同體還能剩下多少可保留的自由和權(quán)利呢?那么,現(xiàn)實(shí)中公權(quán)力與私權(quán)利二者之間存在什么問題呢?

三、公權(quán)力與私權(quán)利之間存在的問題

公權(quán)力是指以維護(hù)公益為目的的公團(tuán)體及其責(zé)任人在職務(wù)上的權(quán)力,而私權(quán)利主要指普通公民個人所擁有的權(quán)利。公權(quán)力有國家強(qiáng)制力進(jìn)行保障,而私權(quán)利雖然有一定的權(quán)利,但并沒有強(qiáng)制力保障,并容易被架空受到損害。一方面,私權(quán)利需要公權(quán)力對它的行使進(jìn)行保障,另一方面,公權(quán)力運(yùn)用不當(dāng),可能對私權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的危害和侵犯。主要表現(xiàn)在:

(一)公權(quán)力的濫用與對私權(quán)利的漠視

由于過分強(qiáng)調(diào)國家、集體、個人的利益次序,甚至曲解國家和集體利益,全面否定個人利益,在權(quán)力與權(quán)利的相互關(guān)系上出現(xiàn)錯位,國家權(quán)力特別是其中的行政權(quán)力漸漸凌駕于社會和公民權(quán)利之上,無視權(quán)利的存在,以至于出現(xiàn)干預(yù)和侵犯權(quán)利的現(xiàn)象。"文化大革命"使這種現(xiàn)象達(dá)到了無以復(fù)加的程度。在行政法制實(shí)踐中,由于沒有正確界定和處理權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系,行政權(quán)的地位愈來愈優(yōu)越,它借助行政法的力量,深入到社會的方方面面,強(qiáng)有力地作用于經(jīng)濟(jì)和社會生活。在龐大和強(qiáng)硬的行政權(quán)面前,公民權(quán)利顯得弱不禁風(fēng)和微不足道。

公權(quán)力的擴(kuò)張導(dǎo)致公民私權(quán)利的侵害?！皺?quán)力總是趨向于無限地?cái)U(kuò)張,而權(quán)力擴(kuò)張的最大受害者是人權(quán)”, 因公權(quán)力擴(kuò)張?jiān)斐蓚€人權(quán)利侵害的事情時有發(fā)生。如發(fā)生在延安的“夫妻看黃碟民警上門查”事件, 夫妻因在家中“看黃碟”,丈夫張某被處罰。南京一大學(xué)生與女友外出旅游在一家旅社同宿,被當(dāng)?shù)芈?lián)防以其“沒有結(jié)婚證開房屬于賣淫嫖娼行為”為由處之以罰款。

(二)公權(quán)力的異化與私權(quán)利的萎縮

盡管公權(quán)力具有公共性質(zhì),這種性質(zhì)決定了它的公共性能,決定了其運(yùn)作與公共秩序、公共利益相關(guān)聯(lián)。但權(quán)力“具有可交換性,權(quán)力可以脫離權(quán)力主體、客體而發(fā)生異化,以至于發(fā)生權(quán)力商品化現(xiàn)象” 。權(quán)力的商品化必然導(dǎo)致其公共性的異化,進(jìn)而直接侵害私權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在行政法制實(shí)踐中,行政法權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡普遍存在,這主要表現(xiàn)為兩種形態(tài):一類是行政權(quán)過于集中和強(qiáng)大,對私人事務(wù)、社會經(jīng)濟(jì)生活的各個領(lǐng)域限制得過多過死,從而導(dǎo)致社會缺乏生機(jī)與活力,還誘發(fā)了權(quán)力濫用與行政權(quán)力尋租,公民自由權(quán)利得不到切實(shí)保障;另一類是行政權(quán)過于分散和弱小,該進(jìn)行管理的領(lǐng)域卻存在權(quán)力空白、或者權(quán)力不到位,導(dǎo)致嚴(yán)重的權(quán)力濫用現(xiàn)象,社會秩序混亂,架空了行政法的秩序價值。比如:行政領(lǐng)域?qū)τ绊懮踔廖＜叭嗣裆畹倪`法行為由于利益或人情的驅(qū)使進(jìn)行放任甚至慫恿,政府部門在行政管理工作中,控制指標(biāo)、配額、審批和許可,謀取私利和部門利益,對公共權(quán)威和公共資源進(jìn)行濫用;行政執(zhí)法中的行政不作為及行政監(jiān)管中行政不作為違法等。

這些現(xiàn)象之所以會存在,對公權(quán)力和私權(quán)利缺少合理的定位是造成公權(quán)力侵害私權(quán)利的重要原因之一,這不利于行政法價值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以,要弘揚(yáng)人們的權(quán)利意識,擺正權(quán)利與權(quán)力的正確關(guān)系,就要對公權(quán)力和私權(quán)利進(jìn)行合理定位,有必要對此加以調(diào)整,以實(shí)現(xiàn)行政法的行政權(quán)與相對方權(quán)利結(jié)構(gòu)的均衡化。那么如何調(diào)整呢?

四、公權(quán)力與私權(quán)利結(jié)構(gòu)的調(diào)整

改革開放后,尤其是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)模式的確立,與市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和發(fā)展相適應(yīng),我國政府職能有了較大轉(zhuǎn)變,公民權(quán)利結(jié)構(gòu)一直處于逐步的調(diào)整之中,政府越來越重視公民權(quán)利在行政法制體系中的地位。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

第一、轉(zhuǎn)變政府職能,逐漸由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。各地按照中央要求推行行政審批制度改革,逐漸加大改革力度,不斷減少行政審批項(xiàng)目,促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。許多地方和部門建立了行政許可服務(wù)中心或者政務(wù)服務(wù)大廳,方便群眾辦事。地方政府通過實(shí)行“一個窗口對外”、“聯(lián)合辦理、集中辦理、統(tǒng)一辦理”、簡化審批程序和復(fù)議程序、改進(jìn)受理方式、暢通復(fù)議渠道、降低審批收費(fèi)甚至取消審批收費(fèi)等舉措,便利行政相對人申請審批和復(fù)議,使行政管理工作便民利民色彩更加濃厚。

另外政府逐步清理行政管理權(quán)限,將一部分職能還給市場主體,即將一部分職能移交給中介組織、社區(qū)以及其他社會組織,同時提升公民、法人或其他組織的法律地位。

第二、公權(quán)力適當(dāng)收縮,并嚴(yán)格規(guī)范公權(quán)力的行使,形成“小政府、大社會”;讓公民、企業(yè)擁有更多的權(quán)利。倡導(dǎo)私權(quán)優(yōu)位,不是簡單的弱化公權(quán),而是將其限制在合理的范圍之內(nèi)。

一是通過對公民基本權(quán)利的保障,限制公權(quán)力行使的范圍,實(shí)現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力的平衡。公民權(quán)利性規(guī)范在法律規(guī)范體系中逐步增加,重權(quán)力輕權(quán)利、重實(shí)體輕程序的不正常狀況正在得到逐步改變。

二是堅(jiān)持公權(quán)力以私權(quán)利為界限。實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的動態(tài)平衡。權(quán)力以權(quán)利為界限,要求公權(quán)力的行使嚴(yán)格遵守“越權(quán)無效”原則,同時國家利益、公共利益的實(shí)現(xiàn)不能以損害個體利益為前提。

第三、行政立法中,作為行政機(jī)關(guān)義務(wù)性規(guī)范的行政程序立法大量增加,公民的程序性權(quán)利在立法方面得到普遍重視。

另外,保障公民福利性權(quán)利的法律規(guī)范有一定程度的增加;調(diào)整行政機(jī)關(guān)非強(qiáng)制性行政行為的法律規(guī)范開始出現(xiàn)并逐步增加;保障行政相對方尋求行政救濟(jì)或司法救濟(jì)的法律規(guī)范日趨豐富。

第四、政府逐步推行政務(wù)公開,信息公開程度逐步加深,政府接受有關(guān)機(jī)關(guān)和社會監(jiān)督的自覺性逐步增強(qiáng)。2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》實(shí)施,保障了公眾的知情權(quán)。

回顧改革開放30年的法治進(jìn)程,我們要強(qiáng)化這樣一個結(jié)論:要保持公權(quán)力與私權(quán)利的平衡、和諧,其根本就是堅(jiān)持“對于公權(quán)力,法不授權(quán)不得行,法有授權(quán)必須為;對于私權(quán)利,法無禁止皆權(quán)利,法無禁止不得罰”這兩個原則,并將之滲入到我們的立法、守法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督等法制建設(shè)的各個環(huán)節(jié)中去?；厥?0年,一個成長中的法治政府,一個成長中的法治中國; 未來30年,我們期待:一個快速發(fā)展的法治政府,一個趨于成熟的法治中國!