政府公信力視角下的危機(jī)管理

袁三軍

摘要本文在介紹政府公信力、政府危機(jī)管理理論的基礎(chǔ)上,分析了兩者之間相互作用的關(guān)系,政府危機(jī)管理水平和能力的不足與地方政府公信力的弱化趨勢(shì),從政府公信力的角度,著重探討了如何通過提升危機(jī)治理能力,增強(qiáng)政府公信力。

關(guān)鍵詞公信力危機(jī)管理

中圖分類號(hào):D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-187-02

當(dāng)前我國進(jìn)入到一個(gè)各種危機(jī)頻發(fā)的時(shí)期。一方面,各種自然災(zāi)害發(fā)生的頻率增大,損失加劇;另一方面,各種社會(huì)危機(jī)事件頻繁發(fā)生,影響巨大。實(shí)踐證明,我國政府危機(jī)管理能力相對(duì)薄弱,影響到危機(jī)管理的效能,同時(shí)對(duì)政府公信力造成損害。因而,加強(qiáng)政府危機(jī)管理成為一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

一、政府公信力概念解析

政府公信力,是指政府通過自己的行為取得民眾信任的能力和意愿?！罢帕w現(xiàn)的是政府的信用能力,它反映了公民在何種程度上對(duì)政府行為持信任態(tài)度。政府公信力的強(qiáng)弱,取決于政府所擁有的信用資源的豐富程度?！币虼?它是一個(gè)衡量政府信用狀況和信用程度的概念。

二、危機(jī)概念簡析

研究危機(jī)的先驅(qū)C.F.赫爾曼認(rèn)為:危機(jī)是威脅到?jīng)Q策集團(tuán)優(yōu)先目標(biāo)的一種形勢(shì) ,在這種形勢(shì)中 ,決策集團(tuán)作出反應(yīng)的時(shí)間非常有限 ,且形勢(shì)常常向著令決策集團(tuán)驚奇的方向發(fā)展。這一定義是一個(gè)“決策取向型”定義 ,其優(yōu)點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)了危機(jī)情境中決策的困難。荷蘭萊登大學(xué)危機(jī)研究專家烏里爾?羅森塔爾認(rèn)為危機(jī)是一種嚴(yán)重威脅社會(huì)系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)或者基本價(jià)值規(guī)范的形勢(shì) ,在這種形勢(shì)中 ,決策集團(tuán)必須在很短的時(shí)間內(nèi)、在極不確定的情況下作出關(guān)鍵性決策 。由此,危機(jī)應(yīng)對(duì)實(shí)質(zhì)上可以定義為一種決策情勢(shì)。在此情境中 ,決策者所認(rèn)定的重大安全和核心價(jià)值觀念受到嚴(yán)重威脅或挑戰(zhàn) ,突發(fā)意外事件以及不確定前景造成了高度的緊張和壓力 ,為使組織在危機(jī)中得以生存 ,并將危機(jī)所造成的損害限制在最低限度內(nèi) ,而在相當(dāng)有限的時(shí)間里所作出的重大決策和反應(yīng) 。

三、從政府公信力角度看危機(jī)管理

針對(duì)當(dāng)前政府機(jī)管理存在的問題,必須著力加強(qiáng)政府危機(jī)管理體制建設(shè),提升危機(jī)治理能力。

(一)更新政府危機(jī)管理理念是政府危機(jī)管理的思想基礎(chǔ),必須適應(yīng)當(dāng)前危機(jī)管理的要求,對(duì)政府危機(jī)管理理念進(jìn)行更新

1.切實(shí)樹立預(yù)防為主的理念。預(yù)防為主是政府危機(jī)管理的基本理念。做到預(yù)防為主就要樹立正確的危機(jī)意識(shí)?！拔C(jī)意識(shí)是這樣一種思想或觀念,它要求一個(gè)組織的決策者和管理者從長遠(yuǎn)的、戰(zhàn)略的角度出發(fā),在和平發(fā)展的時(shí)期,就抱著遭遇和應(yīng)付危機(jī)狀況的心態(tài),預(yù)先考慮和預(yù)測(cè)組織可能面臨的各種緊急的和極度困難的形勢(shì),在心理上和物質(zhì)上做好對(duì)抗困難境地的準(zhǔn)備,預(yù)期或提出對(duì)抗危機(jī)的應(yīng)急對(duì)策,以防止在危機(jī)時(shí)束手無策,無法積極回應(yīng),而遭受無法挽回的失敗。”

2.樹立 “以人為本”的理念。危機(jī)管理中的“以人為本”就是要以人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn),在危機(jī)管理中切實(shí)尊重和保障人民群眾的合法權(quán)益,盡量減少危機(jī)給人民群眾帶來的損失,同時(shí)注意保護(hù)危機(jī)管理一線人員的生命安全,反對(duì)盲目蠻干和拼命硬干,造成不必要的損失。

3.樹立社會(huì)協(xié)作的危機(jī)管理觀念。政府應(yīng)該在危機(jī)治理中處于核心地位,發(fā)揮主導(dǎo)作用。但政府并不是萬能的,僅僅依靠政府應(yīng)對(duì)危機(jī)也是不現(xiàn)實(shí)的,必須樹立社會(huì)協(xié)作的理念,實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理參與主體的多元化,調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的社會(huì)力量和資源來應(yīng)對(duì)地方危機(jī),以彌補(bǔ)政府功能之不足,減低政府救治成本。政府危機(jī)管理理念的更新本身就是政府治理理念更新的題中應(yīng)有之義,對(duì)于提升政府治理理念公信力有重要意義,同時(shí)理念的更新又必然導(dǎo)致危機(jī)治理行為的合理化和危機(jī)管理效能的提高,從而使政府公信力也得到提升。

(二)構(gòu)建全過程的政府危機(jī)管理系統(tǒng)

在社會(huì)生活中,危機(jī)不可能絕對(duì)避免,但卻可以管理和控制,以減少危機(jī)發(fā)生,并把危機(jī)帶來的損失降到最低。由于我國現(xiàn)階段正處于危機(jī)多發(fā)期,為此建立完善有效的危機(jī)管理機(jī)制,構(gòu)建全過程的政府危機(jī)管理系統(tǒng)就顯得尤為必要。

1.危機(jī)爆發(fā)前:居安思危,加強(qiáng)危機(jī)預(yù)警和預(yù)防,盡可能減少危機(jī)發(fā)生各種危機(jī)事件的危害性往往是因?yàn)槠渫话l(fā)性導(dǎo)致人們措手不及、應(yīng)對(duì)不力。

(1)建立完備、有效的預(yù)警工作系統(tǒng)。一個(gè)完備的預(yù)警工作系統(tǒng)應(yīng)該包括如下幾個(gè)環(huán)節(jié):一是信息收集和處理系統(tǒng)。我國各級(jí)政府內(nèi)部已經(jīng)建立了較為龐大的信息系統(tǒng),主要包括各級(jí)黨委信息部門、政府信息部門、新聞?shì)浾摬块T、有關(guān)科研部門、有關(guān)社會(huì)組織和行業(yè)協(xié)會(huì)等。二是咨詢系統(tǒng)。主要應(yīng)由危機(jī)處理專家、相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)顧問、法律專家,具有豐富經(jīng)驗(yàn)的實(shí)際工作人員代表組成。三是決策系統(tǒng)。由政府部門的主要領(lǐng)導(dǎo)組成,其主要職責(zé)是掌握發(fā)展動(dòng)態(tài),綜合各方意見,審批應(yīng)急預(yù)案,提供戰(zhàn)略性建議等。四是技術(shù)支持系統(tǒng)。由相關(guān)機(jī)構(gòu)的人員和技術(shù)設(shè)備組成。

(2)建立、健全統(tǒng)一的危機(jī)處理指揮系統(tǒng)和應(yīng)急機(jī)制。從管理體制上看,目前我國處理各種突發(fā)危機(jī)事件從中央到地方都存在條塊分割,各自為戰(zhàn),缺乏統(tǒng)一、有效的管理,形不成合力的局面。

(3)要加強(qiáng)對(duì)政府危機(jī)管理的研究,建立危機(jī)管理教育、訓(xùn)練系統(tǒng)。其一,要加強(qiáng)政研合作,推進(jìn)危機(jī)管理。要預(yù)防、處理危機(jī),首先必須理性地認(rèn)識(shí)危機(jī),這就需要政府、學(xué)者和科研部門通力合作,為危機(jī)管理的實(shí)踐提供理論基礎(chǔ),為政府危機(jī)管理的正確性和科學(xué)性創(chuàng)造條件。其二,要加強(qiáng)對(duì)政府官員進(jìn)行危機(jī)管理教育和危機(jī)處理模擬訓(xùn)練。其三,教育部門要把各級(jí)學(xué)生的危機(jī)應(yīng)對(duì)處理模擬訓(xùn)練列入教學(xué)計(jì)劃,從小就對(duì)公民開展危機(jī)應(yīng)對(duì)教育。

(4)政府應(yīng)通過社區(qū)等加強(qiáng)對(duì)公眾進(jìn)行反危機(jī)宣傳和訓(xùn)練,提高民眾應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。如 “非典”期間,政府向市民免費(fèi)發(fā)放的防非典宣傳手冊(cè),對(duì)于增強(qiáng)民眾的自我防護(hù)起到了重要作用。

2.危機(jī)爆發(fā)階段:必須快速、高效地應(yīng)對(duì)、處理危機(jī)危機(jī)不可能絕對(duì)避免,一旦爆發(fā)危機(jī),從政府角度來講必須運(yùn)用所有的資源開展危機(jī)救治,及時(shí)采取果斷措施,快速、有效遏制危機(jī)的發(fā)展和升級(jí),迅速解決危機(jī),以盡快恢復(fù)社會(huì)穩(wěn)定。

這些措施包括:

(1)實(shí)行政府強(qiáng)制干預(yù),保證社會(huì)公共生活正常。要對(duì)付危機(jī),“政府中樞決策系統(tǒng)就必須享有發(fā)號(hào)施令的權(quán)威,并且可以制定和執(zhí)行帶有強(qiáng)制性的政策?！痹谖C(jī)狀態(tài)下,出于維護(hù)公共利益和快速處置危機(jī)的需要,政府有必要依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定,采取多方面非常態(tài)管理措施。

(2)探尋危機(jī)產(chǎn)生的根源。危機(jī)產(chǎn)生后,對(duì)社會(huì)和公眾心理影響巨大的主要原因在于危機(jī)產(chǎn)生根源不確定或不明確,從而引起恐慌。探尋危機(jī)根源一方面可以暫時(shí)安撫公眾心理情緒,保持社會(huì)穩(wěn)定,另一方面也是進(jìn)一步采取有效措施的前提。

(3)確保信息公開。危機(jī)事件所涉及的公共信息應(yīng)該及時(shí)、公開、真實(shí)地披露,降低公眾獲取信息的成本,穩(wěn)定公眾的信心。

(4)要發(fā)揮非政府組織與公眾的作用。在現(xiàn)代社會(huì)中,社會(huì)公眾參與尤其是通過非政府組織或通過充當(dāng)志愿者而參與社會(huì)管理活動(dòng)的情況越來越普遍。社區(qū)、志愿者組織、紅十字會(huì)等參與各種危機(jī)事件應(yīng)急救助將起到重要作用。

3.危機(jī)結(jié)束后:因勢(shì)利導(dǎo),變危機(jī)為契機(jī)。上海辭書出版社1979年版《辭?！返慕忉屖?危機(jī)“批潛伏的禍機(jī),指生死成敗的緊要關(guān)頭”。不難看出,“危機(jī)”意味著“危險(xiǎn)和機(jī)會(huì)”并存,一次危機(jī)得以解決,并不意味危機(jī)管理的結(jié)束,各級(jí)政府應(yīng)抓住機(jī)會(huì),總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),變危機(jī)為機(jī)遇,對(duì)政府的管理體制進(jìn)行變革創(chuàng)新,以預(yù)防危機(jī)再次發(fā)生。

(三)規(guī)范政府危機(jī)治理行為危機(jī)管理對(duì)政府來說并不是一個(gè)新課題,但如何使政府的危機(jī)管理行為適應(yīng)社會(huì)主義法治國家和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)要求卻是擺在地方各級(jí)政府面前的一個(gè)重大問題

要規(guī)范政府危機(jī)治理行為必須從處理好以下幾個(gè)關(guān)系入手。

1.要處理好危機(jī)管理行為的正當(dāng)性和合法性關(guān)系。正當(dāng)性與合法性的統(tǒng)一既是法治國家的應(yīng)然目標(biāo),也是衡量政府行為的基本視角?！耙粋€(gè)有能力的法治政府不僅能夠運(yùn)用法律處理好正常社會(huì)狀態(tài)下的秩序和有效地保障公民權(quán)利,而且能夠有效地依法處理非常狀態(tài)下做到含有法辦事,有效地處理應(yīng)急情況,不濫用權(quán)力、破壞法治,保護(hù)大多數(shù)人的基本權(quán)利,這是對(duì)一個(gè)政府的能力和法治水平的考驗(yàn)?！蔽C(jī)時(shí)期處理政府危機(jī)治理行為的正當(dāng)性與合法性關(guān)系,不僅有助于政府形象和管理效率的提升,而且有助于公民參與意識(shí)和能力的形成。正確處理政府危機(jī)治理行為的正當(dāng)性和合法性關(guān)系首先要做到治理行為目的正當(dāng)性,即政府行為符合實(shí)體正義的原則。這是勿庸置疑的。政府的危機(jī)治理行為必須以減少危機(jī)損失,保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面性行為目的,這是對(duì)政府危機(jī)治理行為正當(dāng)性的基本要求。其次,政府危機(jī)治理行為的正當(dāng)性應(yīng)由其合法性來保證。2003年非典事件給我們一個(gè)重要教訓(xùn)是某些政府行為雖有其正當(dāng)性依據(jù),但缺乏合法性,背離了社會(huì)主義法治國家建設(shè)的目標(biāo)。如有些地方在對(duì)抗非典斗爭中行動(dòng)不力的干部進(jìn)行處罰時(shí),或不遵循法定程序甚至沒有程序,或在事實(shí)和責(zé)任都沒弄清之前就匆忙決定,或不是依據(jù)法律而是籠統(tǒng)道義處理干部,過分迎合輿論和群眾壓力。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)是令人遺憾的,它表明政府的“法治”意識(shí)仍得加強(qiáng)。政府在危機(jī)管理時(shí)應(yīng)樹立“正義不但要實(shí)現(xiàn),而且要以看得見的方式實(shí)現(xiàn)。”的理念。使政府行為遵循正當(dāng)法律程序,從而增強(qiáng)效力和權(quán)威,促進(jìn)實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn),進(jìn)而提升政府的公信力。

2.處理好國家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系。公民權(quán)利產(chǎn)生并制約國家權(quán)力,國家權(quán)力保障并服務(wù)于公民權(quán)利,這是權(quán)利與權(quán)力關(guān)系公認(rèn)的原理。危機(jī)時(shí)期國家權(quán)力在何種程度、何種范圍、何種時(shí)期,以何種方式行使,如何保障公民權(quán)利并受其制約乃是一個(gè)“質(zhì)”“量”“度”并存的問題。政府危機(jī)治理行為同樣面臨這一問題。首先,要在危機(jī)治理過程中,積極行使國家權(quán)力。危機(jī)狀態(tài)下,政府必須在法律的范圍內(nèi),積極運(yùn)用自身權(quán)力,采取各種措施應(yīng)對(duì)危機(jī),以減少危機(jī)損失,恢復(fù)社會(huì)穩(wěn)定。其次,要在危機(jī)治理過程中,充分尊重公民權(quán)利?，F(xiàn)代法治社會(huì)要求公民權(quán)利的張揚(yáng),危機(jī)的特殊性并不給予政府以侵犯公民權(quán)利的正當(dāng)性,相反,政府危機(jī)管理行為必須以尊重公民權(quán)利為基礎(chǔ)。要尊重公民的知情權(quán)。公民對(duì)國家政治、經(jīng)濟(jì)文化和社會(huì)生活享有知情權(quán)是現(xiàn)代政治文明的標(biāo)志之一,也是各國的通例。知情權(quán)以政府如實(shí)、及時(shí)地通報(bào)、公布相關(guān)情況為保障,其不僅具有自由權(quán)和請(qǐng)求權(quán)的性質(zhì),更具高級(jí)形態(tài)的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的性質(zhì),保障該權(quán)利既是政府的社會(huì)職責(zé),也是其法律責(zé)任。要切實(shí)尊重公民財(cái)產(chǎn)權(quán)。財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民的基本權(quán)利,我國憲法第 13 條規(guī)定:保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。危機(jī)緊急狀況下,必然會(huì)涉及到對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的征用。政府在對(duì)公民財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征用時(shí),必須通過法律的程序,同時(shí)必須進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。要尊重公民人身自由權(quán),人身自由權(quán)是公民的基本權(quán)利,受憲法和法律的保護(hù)。危機(jī)狀態(tài)下對(duì)公民人身自由進(jìn)行限制的決定必須由有權(quán)機(jī)關(guān)依照法定程序依法做出。同時(shí)政府也應(yīng)對(duì)由此造成的公民權(quán)益的損害負(fù)救濟(jì)責(zé)任。公眾對(duì)政府的看法主要來自對(duì)政府行為的觀察和感受,規(guī)范政府的危機(jī)治理行為,能使公眾真切地感受到政府是在為公眾服務(wù),從而達(dá)到改善形象,提高公信力的目的?？傊?要通過政府危機(jī)管理能力和水平的提升,使政府各方面的公信力得到提升和加強(qiáng)。