論行政許可申請的法律規(guī)定

俞 琦

摘要《中華人民共和國行政許可法》第二十九條第三款規(guī)定了申請人可以提出行政許可的方式。然而,這個條款卻亟待修改。

關(guān)鍵詞行政許可規(guī)定修改

中圖分類號:D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-175-01

《中華人民共和國行政許可法》第二十九條第三款規(guī)定:“行政許可申請可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出?！?/p>

在工作實踐中,行政許可絕大多數(shù)都是申請人上門來申請的,也有一部分網(wǎng)上申報的,手續(xù)、程序已經(jīng)比較完備,而諸如信函、電報、電傳、傳真和電子郵件等方式的申報方式,卻存在著較多的問題。

一、信函

行政機關(guān)對行政許可事項的法定辦理時限一般為20日,還可以延長至30日,可以有足夠的時間來辦理行政許可事項。

但是,如果信函方式的行政許可申請,“申請材料不齊全或者不符合法定形式”,那么按照按照《行政許可法》第三十二條第四款的規(guī)定,“應(yīng)當(dāng)當(dāng)場或者在五日內(nèi)一次告知申請人需要補正的全部內(nèi)容,逾期不告知的,自收到申請材料之日起即為受理;”。既然是信函,當(dāng)場告知不可能,5日內(nèi)告知就有點懸了,而5日內(nèi)沒有告知的后果就是受理,而且是自收到申請材料之日起計算時限。

對于接受的生效時間,英美法和法國法均采取所謂的“投郵主義”,德國法則采取所謂的“到達(dá)主義”,《聯(lián)合國國際貿(mào)易物買賣合同公約》對接受生效原則上采取到達(dá)生效原則。我國也普遍采用的是“到達(dá)主義”。

根據(jù)“到達(dá)主義”的原則,申請人提交行政許可申請的計時應(yīng)以信函由行政機關(guān)工作人員簽收來啟動,既然這樣,那么要求申請人補充材料的回信也應(yīng)該以申請人簽收來啟動,否則以“到達(dá)主義”來要求申請人的同時,而又以“投郵主義”來要求行政機關(guān),顯然是不公平的。但即使收到信函申請的當(dāng)天,行政機關(guān)就回信要求補充材料,在5天之內(nèi)送達(dá)申請人,并由申請人簽收卻得不到保證。沒有法律規(guī)定申請人必須在信函5天能送到的地方才能以信函方式申請行政許可,申請人身處海外,或者深山僻壤,不一而定

即使以“投郵主義”作為時間啟動的原則,那么一封申請行政許可的信函走上10天也不足為奇。5日內(nèi)告知成了死結(jié)。

而當(dāng)5日內(nèi)告知失敗,行政機關(guān)也不能以材料不全為理由來對行政許可辦件不予許可。因為從法理上說,既然法律規(guī)定了材料不全的情況下是由補充申報材料的方式來完善,如果申請人不再補充材料就自動放棄行政許可的申請。那么行政機關(guān)就不能再以申請材料不全的理由來對申請人的行政許可申請不予批準(zhǔn)。而且,如果申請材料不全,行政機關(guān)很可能無法對行政許可事項進(jìn)行全面的審查,最終的審批結(jié)果就有有可能有失偏頗,甚至于行政機關(guān)因無法指出申請人的不當(dāng)或者不足,而陷入沒有理由批準(zhǔn)、也沒有理由不批準(zhǔn)或者超過審批時限帶來的更加被動的局面。

既然《行政許可法》第三十二條規(guī)定了申請人材料不齊全告知的“超時默認(rèn)制”,行政許可自動啟動計時,也就默認(rèn)了申請人的符合法定條件,那么行政機關(guān)在法定時限“不予行政許可”或者“不作出準(zhǔn)予行政許可決定”,將受到第七十四條的規(guī)定所帶來的處分。

第三屆“中國地方政府創(chuàng)新獎” 獲獎的10項地方政府創(chuàng)新舉措之一的天津市南開區(qū)政府行政許可服務(wù)中心的“超時默許”新機制,是天津市南開區(qū)推行的新型行政審批機制,旨在提高政府行政審批的效率和透明度。這個機制的核心含義是:如果行政審批部門在規(guī)定時限內(nèi)沒有做出回應(yīng),則由系統(tǒng)自動生成批準(zhǔn)文件。之后各地紛紛效仿,“超時默許”雖然沒有法律的明確規(guī)定,但符合法律的本意,已成為各地約定俗成的原則。 “超時默許”加上“超時默認(rèn)制”,更有助于改掉行政審批不該有的拖沓陋習(xí)。但如果再加上“5日內(nèi)無法告知”,就幾乎等同于“不得不批準(zhǔn)”

依據(jù)既增強效率又方便群眾的本意,行政機關(guān)在回復(fù)告知材料不齊全的同時,由網(wǎng)站公告的方式告知,申請人只要登陸行政服務(wù)中心網(wǎng)站就可以實時查詢到相關(guān)辦理信息,這中間不會有任何延誤。因此,在網(wǎng)站上公告也就等同于送達(dá)到了申請人,應(yīng)該可以把這種行政機關(guān)力所能及的方式認(rèn)定為對材料不齊全的申請人的告知。而且,《行政許可法》就申請人收到行政機關(guān)的告知后,提交補充材料的時限并沒有作出規(guī)定,這也給申請人補充材料的時間提供了保障,并沒有危及申請人的利益。

因此,回復(fù)加公告的方式還是可以接受和容忍的,但還是有必要以法條的形式明確下來。

二、電報

由于時代的發(fā)展,電話、手機、傳真已基本取代了電報,2001年8月1日中國電信集團(tuán)公司取消公眾電報業(yè)務(wù)中的特急和加急業(yè)務(wù);2005年11月,中國電信集團(tuán)公司和中國網(wǎng)絡(luò)通信集團(tuán)公司又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于取消公眾禮儀和鮮花禮儀電報業(yè)務(wù)的通知》,公眾禮儀和鮮花禮儀電報已經(jīng)取消。營業(yè)廳中原先的電報柜臺絕大部分已經(jīng)被取消,電報這項古老的通訊業(yè)務(wù)目前只在少數(shù)幾個方面仍在使用。

可以說,以電報方式申請行政許可事項基本不會存在,又可以以另外一種或幾種其它的方式來替代,而且在《行政許可法》第二十九條第三款中,原本就有“等方式”,所以電報方式完全可以在《行政許可法》中刪去。

三、電傳

電傳也是一個比較古老的東西,電傳業(yè)務(wù)需要配以電傳機,現(xiàn)在傳真機普及,電傳機真還難找。和電報申請方式一樣,電傳方式也可以在《行政許可法》中刪去。

四、傳真

隨著傳真機的普及,不但很多的大中企事業(yè)單位配備了傳真機,就連不少的小企業(yè)甚至家庭也裝備了。行政機關(guān)完全可以比照信函方式申請的步驟來作出受理、不予受理、要求申請人補正材料的決定。

只是有一個問題,對于發(fā)展并不平衡的全中國來說,能在行政服務(wù)中心每個部門窗口配置傳真機以適應(yīng)《行政許可法》的規(guī)定恐怕會有難度。但應(yīng)該可以在每個行政服務(wù)中心至少配置1臺傳真機,接收行政許可的傳真后,轉(zhuǎn)交各行政部門辦理。

五、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件

申請事項由電子方式傳送到行政機關(guān),既省時又省事?？梢栽谛姓?wù)中心統(tǒng)一的平臺上接收電子形式的申請,并發(fā)送到各個部門,按規(guī)定辦理,將郵件留存并做好相應(yīng)的記錄。網(wǎng)上申報就是其中的一種。

綜上所述,《中華人民共和國行政許可法》第二十九條第三款應(yīng)修改為:“行政許可申請可以通過信函、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出。行政機關(guān)可以以網(wǎng)站公告的方式來通知申請人?！?/p>