人民調(diào)解行政調(diào)解和司法調(diào)解之協(xié)作的實(shí)證研究

王合靜

摘要人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解是構(gòu)建大調(diào)解機(jī)制的核心方式,對三者資源的整合涉及到大調(diào)解機(jī)制建設(shè)的成效。三者在實(shí)踐中的運(yùn)作狀態(tài)是構(gòu)建其相互協(xié)作的邏輯起點(diǎn),本文指出應(yīng)在法規(guī)范的范圍內(nèi)構(gòu)建三者合理的運(yùn)作銜接機(jī)制。

關(guān)鍵詞大調(diào)解機(jī)制調(diào)解程序調(diào)解效力協(xié)作

中圖分類號:D925文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-166-02

大調(diào)解機(jī)制是指在構(gòu)建和諧社會的理念下,發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的優(yōu)勢集中化解社會矛盾和紛爭的一種糾紛解決機(jī)制。傳統(tǒng)的調(diào)解本身是多元化的,盡管民間調(diào)解、行政調(diào)解、法院調(diào)解在性質(zhì)和調(diào)解協(xié)議的效力上有所不同,然而各種調(diào)解不僅在方式、原則和理念上有許多共同之處且構(gòu)成了一個相互影響和銜接的整體。①基此,對三大調(diào)解資源的整合和協(xié)作就成為大調(diào)解機(jī)制建設(shè)中的核心。本文以對武漢市武昌區(qū)三大調(diào)解協(xié)作的實(shí)例調(diào)研為基礎(chǔ),探討三大調(diào)解在實(shí)踐中的運(yùn)作狀態(tài),以提出合理的協(xié)作模式。

一、人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解之協(xié)作現(xiàn)狀

武昌區(qū)在大調(diào)解機(jī)制的建設(shè)中初步形成了以人民調(diào)解為重心、行政調(diào)解為補(bǔ)充、司法調(diào)解為保障的大格局。在這一格局中,重點(diǎn)完善了人民調(diào)解組織的建設(shè),實(shí)行了多級網(wǎng)絡(luò)調(diào)解制,形成了以街道人民調(diào)解委員會、人民調(diào)解小組、調(diào)解信息員為主,司法所調(diào)解為補(bǔ)充的糾紛預(yù)防、排查和調(diào)處機(jī)制。初步建立了人民調(diào)解和行政調(diào)解相配合的工作模式。人民調(diào)解組織在司法行政機(jī)關(guān)的指引下,參與公安、城建、勞動等易發(fā)糾紛的行政部門,協(xié)作調(diào)處糾紛,并制定策略預(yù)防糾紛,解決了大量有重大社會影響的各種事件。

在大調(diào)解建設(shè)中,充分發(fā)揮了人民調(diào)解組織的群眾性、基礎(chǔ)性的優(yōu)勢。根據(jù)《中華人民共和國國憲法》第111條有關(guān)規(guī)定,人民調(diào)解組織是一種建立于基層群眾性自治組織村﹙居﹚民委員會的附屬性的糾紛解決機(jī)制。人民調(diào)解組織作為由居民自己推選解決糾紛的民間自治組織,來源于人民群眾,依靠群眾的道德力量自治管理,并在人民群眾中獲得力量和生機(jī)?；谶@一定位,武昌區(qū)政府在探索大調(diào)解格局的建設(shè)中,重視人民調(diào)解組織的基層建設(shè),加強(qiáng)對人民調(diào)解員的培訓(xùn)工作,實(shí)施了人民調(diào)解工作的多級網(wǎng)絡(luò)式糾紛排查機(jī)制。

建立了較為全面的糾紛解決聯(lián)動機(jī)制。武昌區(qū)根據(jù)民調(diào)組織群眾性、基層性的特點(diǎn)構(gòu)建了多層次全方位的人民調(diào)委會,基本建立了把矛盾化解在基層的運(yùn)作機(jī)制。我國社會現(xiàn)處于轉(zhuǎn)型時期,各種新型社會矛盾和糾紛不時出現(xiàn),遇到特大、重大或有社會影響力的糾紛或矛盾時,其已有的做法是由綜治辦牽頭,聯(lián)合各相關(guān)職能部門,積極配合街道調(diào)解組織協(xié)力調(diào)處解決重大復(fù)雜案件,增強(qiáng)對矛盾糾紛的調(diào)處力度,確保調(diào)處成功率。人民調(diào)解在調(diào)處矛盾和糾紛時不收取費(fèi)用的制度同人民法院解決民事糾紛的方式相比,其成本低廉,尤為適合社區(qū)低收入階層和貧困居民的選用。人民調(diào)解具有的解決糾紛的協(xié)商性、程序的簡便性和適用依據(jù)的民俗性成為行政調(diào)解和司法調(diào)解的依托。以調(diào)解的方式解決紛爭,高度契合中國傳統(tǒng)的合為貴的文化,受到民眾的喜愛。

二、人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解之協(xié)作面臨的問題與困難

(一)人民調(diào)解在三大調(diào)解配合中存在的問題

人民調(diào)解在構(gòu)建大調(diào)解機(jī)制中是解決社會矛盾和糾紛的第一道防線,擔(dān)負(fù)著眾多社會糾紛和矛盾的過濾作用,其隊(duì)伍的穩(wěn)定和人員的素質(zhì)關(guān)涉到人民調(diào)解工作成敗的關(guān)鍵,在構(gòu)建大調(diào)解建設(shè)中,其面臨的主要問題如下:

1.人民調(diào)解員的隊(duì)伍建設(shè)。根據(jù)《人民調(diào)解委員會組織條例》第四條規(guī)定,對人民調(diào)解員的推選標(biāo)準(zhǔn)是:“為人公正,聯(lián)系群眾,熱心人民調(diào)解工作,并有一定法律知識和政策水平的成年公民,可以當(dāng)選為人民調(diào)解委員會委員?！痹摋l例沒有對人民調(diào)解員的學(xué)歷水平提出要求。《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第十四條規(guī)定:“擔(dān)任人民調(diào)解員的條件是:為人公正,聯(lián)系群眾,熱心人民調(diào)解工作,具有一定法律、政策水平和文化水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人員調(diào)解委員會委員應(yīng)當(dāng)具備高中以上文化程序?！痹撘?guī)定只是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會委員要求具備高中以上的學(xué)歷。在實(shí)踐中,許多人民調(diào)解員的學(xué)歷較低,知識陳舊,不能適應(yīng)新型社會矛盾解決的專業(yè)知識的需要。然而,對人民調(diào)解員進(jìn)行專業(yè)知識的培訓(xùn)是個長期的過程,但是在現(xiàn)有的選任程序中,不能保障調(diào)解員的長期擔(dān)任,換言之,不能保持調(diào)解員的連續(xù)性。調(diào)解員的隊(duì)伍素質(zhì)影響到調(diào)解工作的展開。

2.人民調(diào)解組織的經(jīng)費(fèi)保障。人民調(diào)解委員會是依附于村民委員會或者居民委員會的民間自治組織,設(shè)立該委員會的目的是解決居民或者村民之間的內(nèi)部紛爭,樹立良好的民風(fēng)民俗。基于此,《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》和《人民調(diào)解委員會組織條例》均規(guī)定人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛不收取費(fèi)用。調(diào)解人員的工作經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi),由村民委員會或者居民委員會、企業(yè)事業(yè)單位解決。司法行政機(jī)關(guān)通過爭取同級人民政府的支持,解決人民調(diào)解的指導(dǎo)和表彰經(jīng)費(fèi)。在這種情況下,人民調(diào)解委員會在調(diào)處案件過程中的辦公經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)面臨缺乏之窘境,而人民調(diào)解員的津貼亦很微薄。由于經(jīng)費(fèi)和津貼的不足,已嚴(yán)重影響和制約了人民調(diào)解隊(duì)伍的穩(wěn)定和工作的開展,如不采取一定措施,可能會導(dǎo)致人民調(diào)解員對調(diào)解工作熱情的喪失和調(diào)解工作的萎縮。

3.人民調(diào)解的程序性保障。工作程序是人們從客觀實(shí)踐中總結(jié)出來的帶有規(guī)律性而又普遍適用的工作步驟。只有規(guī)范人民調(diào)解的工作程序,才能保證調(diào)解工作的質(zhì)量?！度嗣裾{(diào)解委員會組織條例》沒有對人民調(diào)解的工作程序做出明確規(guī)定。隨著最高院的司法解釋賦予人民調(diào)解協(xié)議合同的性質(zhì),對人民調(diào)解的程序的規(guī)范提出了嚴(yán)格的要求。在現(xiàn)實(shí)社會中,人民調(diào)解委員會對糾紛的調(diào)處普遍存在著調(diào)處糾紛的隨意性。對于一些較為復(fù)雜或者跨地區(qū)、跨專業(yè)的紛爭,如果人民調(diào)解員沒有嚴(yán)格的調(diào)解程序的保障,會影響到案件事實(shí)的查明和調(diào)解的效果。因此,在人民調(diào)解中,應(yīng)完善相應(yīng)的調(diào)解程序,視案件的具體情形,規(guī)范調(diào)解的流程。

(二)行政調(diào)解在三大調(diào)解銜接中存在的問題

1.各行政機(jī)關(guān)內(nèi)部缺乏在同級司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下構(gòu)建專業(yè)性糾紛調(diào)解組織。實(shí)踐中有關(guān)行政職能部門幾乎沒有組建自己的專業(yè)調(diào)解組織,對于涉及到各自的行政管理權(quán)限范圍內(nèi)的糾紛,大多由行政機(jī)關(guān)工作人員開展調(diào)解工作。因其非專業(yè)人員,對行政調(diào)解則多為走形式和過場,并不追求其效果,致使行政調(diào)解在實(shí)踐中基本沒有發(fā)揮其應(yīng)有的功效。

2.行政調(diào)解沒有可遵循的統(tǒng)一的調(diào)解程序,且調(diào)解效力低下。行政調(diào)解通常按照其行使行政管理的權(quán)限對相關(guān)糾紛進(jìn)行調(diào)處,大抵包括信訪調(diào)解、治安調(diào)解、城管調(diào)解、環(huán)保調(diào)解、交通調(diào)解等。在對糾紛進(jìn)行調(diào)處時,行政機(jī)關(guān)一般依據(jù)相關(guān)實(shí)體法的規(guī)定,但沒有明確規(guī)定具體部門在調(diào)解中所遵循的程序,加之法律對調(diào)解后達(dá)成的調(diào)解協(xié)議的效力沒有保障,當(dāng)事人可以隨意反悔,這就使得行政人員對行政調(diào)解較為冷漠,調(diào)解的過程僅是完成形式的需求。在某種程度上,這就造成了行政調(diào)解的萎縮。

(三)司法調(diào)解在三大調(diào)解配合中存在的問題

1.人民法院和人民調(diào)解組織的工作配合不夠緊密,沒有形成有效的銜接機(jī)制。人民法院對案件的調(diào)解是由法官行使調(diào)解權(quán)利的,委托調(diào)解或者協(xié)助調(diào)解在實(shí)踐中較少運(yùn)用,且參與調(diào)解的人員不限于人民調(diào)解員,這就使得人民法院同人民調(diào)解組織的聯(lián)系較為淡漠。從域外的制度來看,美國法院召開雙方當(dāng)事人或者律師參加的審理前會議協(xié)商案件的審理前準(zhǔn)備,其中一個很重要的協(xié)商內(nèi)容就是研究和解的可能性和是否利用審判外的程序解決糾紛的問題。②