從“限塑令”看權(quán)力行為與經(jīng)濟(jì)自由的博弈

向玉蘭

摘要按照國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于限制生產(chǎn)、銷售、使用塑料購物袋的通知》,從2008年6月1日起,在全國范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋;所有超市、商場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)等商品零售場(chǎng)所實(shí)行塑料購物袋有償使用制度,一律不得免費(fèi)提供塑料購物袋。從此,消費(fèi)者習(xí)以為常的免費(fèi)購物塑料袋將開始有償使用。那么,在限塑活動(dòng)開展之后,“限塑令”的實(shí)施情況如何?社會(huì)各群體的反應(yīng)怎樣?法學(xué)視野下限塑所體現(xiàn)的權(quán)力行為與市場(chǎng)自由的關(guān)系又是如何?本文通過分析,提出了相關(guān)見解。

關(guān)鍵詞限塑令有償適用權(quán)力行為經(jīng)濟(jì)自由

中圖分類號(hào):D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-149-02

眾所周知,國辦下發(fā)的這個(gè)“限塑令”是醉翁之意不在酒,表面上是“限制塑料袋免費(fèi)使用”,實(shí)則是為了治理“白色污染”。然而,這種要求“在所有超市、商場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)等商品零售場(chǎng)所實(shí)行塑料購物袋有償使用制度”的舉措可謂用心良苦,但對(duì)“治白”卻效果甚微。從今天實(shí)踐的情況來看,這種做法難以達(dá)到“限塑”所期待的實(shí)質(zhì)目標(biāo),無非是讓老百姓多花一點(diǎn)小錢,變無償使用為有償使用而已!生活中,這無疑給消費(fèi)者帶來了很多的不便和負(fù)擔(dān)。但既然“限塑”已經(jīng)進(jìn)入了我們的生活,那么我想,我們有必要對(duì)這個(gè)做法進(jìn)行更深入的了解,從

而啟發(fā)我們?nèi)ニ伎既绾慰创龣?quán)力行為與社會(huì)經(jīng)濟(jì)自由的沖突,如何更好地協(xié)調(diào)生活與環(huán)保。

一、“限塑令”的由來

1902年奧地利科學(xué)家馬克斯.舒施尼發(fā)明了塑料袋,在給人們帶來方便的同時(shí)也成為了“白色污染”的代名詞,并被歐洲環(huán)保組織評(píng)為“20世紀(jì)人類最糟糕的發(fā)明”。如今,國務(wù)院的一道“限塑令”,讓它再次成為人們關(guān)注的話題。

塑料袋是人們?nèi)粘Ｉ钪械囊缀钠?在為消費(fèi)者提供便利的同時(shí),由于過量使用以及回收處理不到位等原因,也造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。有人做過這樣一個(gè)計(jì)算,中國每天使用的超市塑料購物袋達(dá)近10億個(gè),其他各種塑料袋的用量則在20億個(gè)以上。日積月累,如果將此全部覆蓋在地球表面,這種白色外衣會(huì)有幾層,而塑料袋的完全降解需要數(shù)百年,所以它給地球的水源、空氣、土壤以及動(dòng)植物的生存所帶來的危害是致命的。目前,越來越多的國家和地區(qū)都在限制塑料袋的生產(chǎn)、銷售、使用,并且限制使用塑料袋以減少“白色污染”、減輕環(huán)境壓力,已逐漸成為世界的共識(shí)。

在我國,為了落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)和環(huán)境友好型社會(huì),從源頭上采取有力措施,促進(jìn)資源綜合利用,保護(hù)生態(tài)環(huán)境,進(jìn)一步推進(jìn)節(jié)能減排工作,國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于限制生產(chǎn)、銷售、使用塑料購物袋的通知》,該通知被稱為“限塑令”。

二、“限塑令”的實(shí)施狀況

隨著限塑令的發(fā)布,各地相關(guān)部門都相繼出臺(tái)了管理規(guī)定,并制定了塑料購物袋的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。受此影響,一股“限塑”的熱潮在社會(huì)各界廣泛展開,成為了一個(gè)全民參與的環(huán)保運(yùn)動(dòng)。而限塑令對(duì)于社會(huì)、企業(yè)以及消費(fèi)者,都帶來了一系列的影響,可謂有人歡喜有人憂。

(一)塑料袋生產(chǎn)廠家

“限塑令”對(duì)于傳統(tǒng)生產(chǎn)塑料袋的企業(yè)來說是一個(gè)不小的打擊。2008年6月1日后,這些企業(yè)均不能再生產(chǎn)超薄塑料袋,生產(chǎn)廠家因此面臨困境,開始努力尋找轉(zhuǎn)型出路。限塑令的實(shí)施,使市場(chǎng)對(duì)于塑料袋的需求減少,從而導(dǎo)致生產(chǎn)塑料袋的企業(yè)不得不縮減塑料袋產(chǎn)品的生產(chǎn)規(guī)模,而尋求生產(chǎn)新的替代品。有的企業(yè)忙著著手對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行更新?lián)Q代,有的企業(yè)則干脆轉(zhuǎn)而生產(chǎn)其他塑料制品。環(huán)保新政策的實(shí)行,使我國塑料包裝行業(yè)的“洗牌”速度不斷加快,并促使企業(yè)轉(zhuǎn)變觀念,順應(yīng)政策調(diào)整發(fā)展思路。

(二)超市

塑料袋從免費(fèi)到收費(fèi),作為塑料袋的使用大戶——超市,在服務(wù)上也有了跟進(jìn)動(dòng)作。實(shí)施限塑令后,超市的收銀通道比過去增加了一道程序,那就是詢問顧客是否需要購買塑料袋。如今,有的超市還開辟了“無塑料袋快速通道”,凡是自帶購物袋的顧客可以在此通道快速結(jié)賬,而需要購買塑料袋的顧客則要在其它通道結(jié)賬,通過顧客分流加快流通速度。

(三)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和小攤販

生產(chǎn)商忙著“轉(zhuǎn)變思路”,但使用者卻“靜觀其變”。和塑料袋生產(chǎn)商對(duì)于“限塑”的重視比起來,在各農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的情況卻是大相徑庭。花花綠綠的塑料袋仍在投入使用,顯然,農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和小攤販們成了限塑的“盲區(qū)”。前來購買菜蔬葷腥的人們,為了幾毛錢而討價(jià)還價(jià),以至于攤販們也照樣為顧客熱情周到地提供那些廉價(jià)的塑料袋。一切如故,與以往沒有什么不同。

(四)消費(fèi)者

作為受限塑令影響最大的一個(gè)群體消費(fèi)者,他們對(duì)限塑的反應(yīng)又是如何呢?可以說,人們的日常生活離不開各種塑料袋:早晨買早點(diǎn)、下班買菜、平時(shí)采購日用品,都要用到塑料袋,而最讓人犯難的是,多年來養(yǎng)成的用塑料袋裝垃圾的習(xí)慣一時(shí)難以改變。許多消費(fèi)者認(rèn)為保護(hù)環(huán)境人人有責(zé),限塑有利于培養(yǎng)人們的環(huán)保意識(shí),但塑料袋不再免費(fèi)提供,買東西著實(shí)很不方便。也有消費(fèi)者認(rèn)為,塑料袋的價(jià)格可以接受,為了方便他們也不惜購買,而至于環(huán)保則是回收利用的問題了。所以,限塑無非是讓老百姓為環(huán)保買單了。

看來,限塑令的威力實(shí)在有限,尤其是對(duì)現(xiàn)在還樂于使用塑料袋的人們來說,更是有點(diǎn)“無從下手”的感覺。疏不知是立法時(shí)的疏忽,還是執(zhí)法時(shí)的無力,抑或是兩者間的脫節(jié),最終導(dǎo)致茫然無措。

三、由“限塑令”引發(fā)的權(quán)力行為與經(jīng)濟(jì)自由的博弈

(一)從法學(xué)的角度看,“限塑令”中隱含的權(quán)力行為和經(jīng)濟(jì)自由是什么

權(quán)力源于維護(hù)社會(huì)公共秩序的需要,它在本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量,是人類社會(huì)和組織有序運(yùn)轉(zhuǎn)的指揮、決策和管理能力。權(quán)力作為一種能力是無形的,無法為人們的感官所直接捕捉,但是當(dāng)權(quán)力通過國家機(jī)關(guān)的行為而體現(xiàn)出來時(shí),它便由無形轉(zhuǎn)化為有形,成為依附于具體的政治制度、國家機(jī)構(gòu)或法律文件上統(tǒng)攝人們并為人所感知的力量,這就是權(quán)利行為。掌握權(quán)力的人往往容易把統(tǒng)治階級(jí)的意志稱為社會(huì)的公共意志而強(qiáng)加于人,從而使權(quán)力行為成為維護(hù)其利益的一種工具,并且在實(shí)踐中動(dòng)不動(dòng)就以公益目的為理由干預(yù)市場(chǎng),制約和阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的自由發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)自由,亦稱市場(chǎng)自由,它是指以市場(chǎng)機(jī)制配置資源為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和自我調(diào)節(jié)的有機(jī)系統(tǒng)。它的含義非常廣泛,首先意味著市場(chǎng)主體的偏好自由、價(jià)值自由和行為自由,而這些自由中最大的自由就是利用自己的有限資源在對(duì)他人無害的條件下實(shí)現(xiàn)利益最大化的自由。其次,市場(chǎng)自由要求任何力量,包括政黨、政府和其他任何擁有或掌握公權(quán)力的組織,不得限制市場(chǎng)主體的任何偏好,除非這種偏好被公認(rèn)為是不良的。在市場(chǎng)機(jī)制下,任何產(chǎn)品的生產(chǎn)和任何勞務(wù)的提供都應(yīng)該建立在消費(fèi)者主權(quán)的基礎(chǔ)上,只要消費(fèi)者的選擇沒有不良的外部效應(yīng),就應(yīng)該允許消費(fèi)者自主選擇,而不能加以強(qiáng)制。①

“限塑令”是國務(wù)院下發(fā)的一項(xiàng)關(guān)于規(guī)范控制塑料袋使用的法律文件,從主體身份來說,國務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān),無疑具有相當(dāng)大的行政權(quán)力。也正是這一紙令狀,使該權(quán)力轉(zhuǎn)化為一種干預(yù)市場(chǎng)自由,影響人們生活的力量。雖然其行為的宗旨是為了公益,即環(huán)保,但在客觀上,卻不僅沒有實(shí)現(xiàn)環(huán)保的目標(biāo),反而給市場(chǎng)的自由運(yùn)行帶來了影響。對(duì)于社會(huì)來講,企業(yè)有權(quán)利選擇生產(chǎn)何種商品,以實(shí)現(xiàn)利潤;消費(fèi)者也有權(quán)利使用何種商品,以實(shí)現(xiàn)便利。況且便民的原則、服務(wù)的政府一直是我們孜孜不倦的追求。所以,既然我們理智地選擇了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),那我們就要認(rèn)真地、深入地認(rèn)識(shí)市場(chǎng)和權(quán)力,把市場(chǎng)的權(quán)利還給市場(chǎng),把個(gè)人的權(quán)利還給個(gè)人,即便是真正為了公共利益,也要把權(quán)力用實(shí)、用好,使其向著預(yù)期的目標(biāo)前進(jìn)。

(二)行政權(quán)力的明晰性與相對(duì)人之個(gè)性的模糊性

一道行政法令,能否改變消費(fèi)者多年來的消費(fèi)習(xí)慣?從自由的角度考慮,憲法和法律并沒有限制和禁止塑料袋的生產(chǎn)和使用,那么法無禁止即自由。正如孟德斯鳩所言,“自由是做法律所許可的一切事情的權(quán)利;如果一個(gè)公民能夠做法律所禁止的事情,他就不再有自由了?！雹谠谶@里,我們應(yīng)該明確的是孟德斯鳩所指的限制條件是由法律設(shè)定的條件,而不是法律之外其他規(guī)則設(shè)定的條件,更不是權(quán)力主體或者行使國家權(quán)力的行政主體所設(shè)定的條件。因此,生產(chǎn)商為了在競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位,可以自由選擇用最少的成本生產(chǎn)利潤最大的商品;同時(shí),消費(fèi)者希望得到的服務(wù)是物美價(jià)廉,并且能夠獲得最大程度的方便,而不是需要每天把厚大的袋子帶在身邊,以備“不時(shí)之需”。在此,我想把塑料袋對(duì)于生產(chǎn)商的自由投產(chǎn)和人們的自由使用,甚至其他更加廣泛的自由行為稱之為“相對(duì)人之個(gè)性”。

然而,這種“人之個(gè)性”相對(duì)于行政權(quán)力來說,常常是處于一種不確定的狀態(tài),因?yàn)橄鄬?duì)人在行政系統(tǒng)的運(yùn)作過程中很難夠通過自己的行為實(shí)現(xiàn)其利益。在行政權(quán)的運(yùn)行中,諸多的活動(dòng)范圍都不是由法律規(guī)則確定的,而是由行政主體以行政規(guī)則來確定的。換句話來說,就是公民權(quán)利的行使受到了行政規(guī)則的制約,只能在行政規(guī)則的范圍內(nèi)行使自由權(quán),其利益的實(shí)現(xiàn)仍然被動(dòng)于行政主體。相對(duì)而言,相對(duì)人處于弱勢(shì),他們很難查清行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是否合法,作出的行為是否合法、作出行為之后是否會(huì)因這樣或那樣的原因被撤銷等等,這些不確定的因素?zé)o疑給相對(duì)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)帶來了障礙。

毋庸贅言,與之相對(duì)應(yīng)的行政權(quán)力則是非常明晰的,如我國行政機(jī)關(guān)的職權(quán)就可以概括為以下八類:行政規(guī)范權(quán)、行政許可權(quán)、行政禁止權(quán)、行政形成權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)和行政裁決權(quán)等③。在這樣的行政制約下,清晰的行政框架當(dāng)然不會(huì)帶來個(gè)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)的同樣清晰性,反而會(huì)造成一定程度的限制。“限塑令”就是其中之一。由此,我們也就回答了上面的提問,一道行政法令,一個(gè)行政行為,強(qiáng)制人們不得不作出某種讓步,去改變其多年的消費(fèi)習(xí)慣。

(三)行政的目的性與個(gè)人生活的不便性

一個(gè)行政行為或者說行政事務(wù)的管理,其目的往往在于以最佳的手段獲取最大的社會(huì)效果,亦即我們通常所說的為了實(shí)現(xiàn)公共利益。一般來說,企業(yè)或個(gè)人重在追求自身利益,而公共事務(wù)的管理則是謀求公共利益。正是基于謀求公共福利的考慮,憲法以及其他有關(guān)行政職權(quán)的公法律都為行政機(jī)關(guān)設(shè)置了廣泛的處理公共事務(wù)的權(quán)力。

以公權(quán)力建構(gòu)的行政法由于從保護(hù)公共利益的角度出發(fā),因而行政主體或者在行政主體的間接作用下立法機(jī)關(guān)設(shè)定了諸多屬于公共利益的范疇,如行政機(jī)關(guān)可以對(duì)政治領(lǐng)域的公共利益進(jìn)行確定,可以對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共利益進(jìn)行確定,還可以對(duì)文化領(lǐng)域的公共利益進(jìn)行確定等等。在確定了利益范疇之后行政主體還可以利用諸如規(guī)則、強(qiáng)制、組織等手段對(duì)公共利益的障礙情況進(jìn)行控制?！跋匏芰睢钡某雠_(tái)就是國家為了達(dá)到治理白色污染這一環(huán)保公益目標(biāo)而采取的一種管理和控制手段,甚至對(duì)于塑料袋厚度的規(guī)定精確到了千分位。事實(shí)上,現(xiàn)代國家中的行政主體都在大幅度地確定公共行政事務(wù)的范圍,而且對(duì)每一方面的權(quán)益都確定的非常具體。

然而,在公益保護(hù)之下,相對(duì)人卻少了許多選擇的空間,甚至給生活帶來了諸多不便。這一點(diǎn)可以從以下幾方面得到說明:第一,相對(duì)人不能選擇國家的制度,無論制度所規(guī)定范圍的大小。我們都知道,一個(gè)國家的宏觀制度是通過憲法和法律來設(shè)計(jì)的,就宏觀制度而論,憲法和法律似乎不能選擇。但宏觀制度之外的微觀制度卻是由行政主體以行政規(guī)則來設(shè)計(jì)的,并且他們作出決定一般是不會(huì)與相對(duì)人進(jìn)行商議的;第二,個(gè)人只能在行政規(guī)則的框架內(nèi)選擇自己的行為模式;第三,隨著行政規(guī)則創(chuàng)制的增多,限制也會(huì)越多,人們?cè)谏鐣?huì)選擇中的活動(dòng)空間就會(huì)越來越小,也越來越不方便。④

“限塑令”便是公益對(duì)個(gè)人生活空間縮小的一個(gè)寫照。比如在限塑令面前,生產(chǎn)商要考慮增加成本、改進(jìn)設(shè)備,生產(chǎn)厚度不小于0.025毫米的塑料袋;超市在收銀環(huán)節(jié)增加詢問顧客是否需要袋子這一流程;而最不方便的對(duì)象顯然還是廣大的消費(fèi)者,他們要隨身攜帶環(huán)保袋,或是花錢購買,甚至連裝垃圾都要增加開銷(另行購買垃圾袋)?？傊?所有的受限和不便都要服從于公共利益。

行政法從公權(quán)理念出發(fā)構(gòu)造其制度,公共秩序的維護(hù)、公共利益的實(shí)現(xiàn)是行政法治實(shí)踐的基本功能。目前,公益已經(jīng)成為了為行政法辯護(hù)的一個(gè)制度性學(xué)說,然而,公共秩序的整體性必然阻礙個(gè)人的選擇。因此,一個(gè)公共管理規(guī)則的出臺(tái)便意味著個(gè)人在某一方面生活空間的縮小和不便。

四、結(jié)語

目前,限塑令已經(jīng)實(shí)施了一段時(shí)間,然而在超市我們?nèi)匀豢梢钥吹?不少人為了圖方便仍然不惜幾毛錢購買塑料袋,大包小包的往外拎。而受管制較少的小攤小販們也對(duì)超薄塑料袋使用得不亦樂乎。在我看來,有償提供塑料袋的做法,并不能達(dá)到環(huán)保的公益目的?？梢?“限塑令”是治標(biāo)不治本的。所以我想,環(huán)保的關(guān)鍵還應(yīng)該在于如何讓這種意識(shí)深入人心,使環(huán)保的內(nèi)在意識(shí)轉(zhuǎn)化為外在的自覺行動(dòng),而不是靠行政規(guī)則的強(qiáng)制。只有當(dāng)法律與環(huán)保意識(shí)形成相輔相成的良性關(guān)系的時(shí)候,只有當(dāng)人們認(rèn)識(shí)到環(huán)保的重要性并自覺形成合理的消費(fèi)習(xí)慣后,我們制定法令所追求的實(shí)質(zhì)目標(biāo)才能得以實(shí)現(xiàn)!