產(chǎn)業(yè)政策與稅收關(guān)系的法律思考

葉夏青

摘要2008年1月1日,我國施行了新的企業(yè)所得稅法,改變了過去的內(nèi)外資企業(yè)所得稅法“兩法并存”的現(xiàn)象。本文從二者的關(guān)系和影響進(jìn)行了闡述,探討了新的企業(yè)所得稅法如何體現(xiàn)我國的產(chǎn)業(yè)政策,以及如何促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)的升級。

關(guān)鍵詞產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)業(yè)升級企業(yè)所得稅

中圖分類號:F203.9文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-124-02

稅收是國家為實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo),按預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的非懲罰性的、強(qiáng)制的從私人部門向公有部門的資源轉(zhuǎn)移。在稅收產(chǎn)生以后的相當(dāng)長的時間里,稅收的主要功能是側(cè)重于為國家財政籌集收入,但隨著商品經(jīng)濟(jì)和國家職能的擴(kuò)展,稅收越來越充分顯示出作為國家干預(yù)或調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動的角色。

2007年十屆全國人大五次會議16日表決通過了企業(yè)所得稅法。新企業(yè)所得稅法自2008年1月1日起開始施行。新稅法統(tǒng)一了稅收優(yōu)惠政策,《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》對企業(yè)稅收實現(xiàn)了“四個統(tǒng)一”:豍(1)內(nèi)資、外資企業(yè)適用統(tǒng)一的企業(yè)所得稅法;(2)統(tǒng)一并適當(dāng)降低企業(yè)所得稅稅率;(3)統(tǒng)一和規(guī)范稅前扣除辦法和標(biāo)準(zhǔn);(4)統(tǒng)一稅收優(yōu)惠政策,實行“產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主、區(qū)域優(yōu)惠為輔”的新稅收優(yōu)惠體系。其中最重要的是將內(nèi)外資企業(yè)的企業(yè)所得稅稅率統(tǒng)一為25%,改變了過去對內(nèi)、外資企業(yè)兩套所得稅并行,稅率偏高,級次偏多的做法。新的企業(yè)所得稅法更加強(qiáng)調(diào)公平性和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),有利于進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、資源配置和我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

本文擬從產(chǎn)業(yè)政策與稅收,特別是企業(yè)所得稅的關(guān)系,對此次的新修改的企業(yè)所得稅做一定的探討。

一、產(chǎn)業(yè)政策的含義及其范圍

產(chǎn)業(yè)政策是指一個國家為了實現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo),以全產(chǎn)業(yè)為直接對象,對資源配置和利益分配進(jìn)行干預(yù),對企業(yè)為進(jìn)行某些限制和誘導(dǎo),從而對產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向施加影響的一整套政策體系的總稱。豎產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)是國家對產(chǎn)業(yè)活動的主動干預(yù),是一個國家的中央和地區(qū)政府為了其全局和長遠(yuǎn)利益而主動干預(yù)產(chǎn)業(yè)活動的各種政策的總和。制定和實施產(chǎn)業(yè)政策作為政府管理國民經(jīng)濟(jì)的重要職能和調(diào)控手段,也是國家加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控,有效調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),提高產(chǎn)業(yè)素質(zhì),促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的重要手段。在經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢下,加強(qiáng)對國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策的法律調(diào)整,更具迫切性。

二、我國產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變

我國自改革開放以來,一直實行內(nèi)外資企業(yè)有別的稅收政策,形成了內(nèi)、外資企業(yè)兩套所得稅制度并存的“雙軌制”。

那么為什么我國在那個時候要實行稅收“雙軌制“呢?

原因在于1979年我國開始全面進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革,實行對外開放。因為文化大革命等的影響,我國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了很大的衰退,一切都百廢待興,急需大力發(fā)展經(jīng)濟(jì),所以尋找新的“出路”就成為了擺在領(lǐng)導(dǎo)者面前的一條光明大道。在探索中國家認(rèn)識到可以利用引進(jìn)外資來促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,以及促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的升級換代,因為引進(jìn)外資帶來的不僅是資金,而且更重要的是可以帶來我國最欠缺的國外先進(jìn)的管理經(jīng)驗、生產(chǎn)技術(shù),而這些都是產(chǎn)業(yè)升級的關(guān)鍵因素。所以從這個方面來說,過去我國對外資企業(yè)所得稅的低稅率就成為了引進(jìn)外資的最有利工具。

實踐證明,稅收雙軌制對大力吸引外資和推動國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了一定的積極作用。大量外資包括跨國公司陸續(xù)大舉進(jìn)入我國。自此以后,我國多年以來一直保持著對外資的大規(guī)模引進(jìn),連續(xù)成為世界上引進(jìn)外資數(shù)量名列前茅的國家,甚至超過美國,成為世界上利用外資最多的國家。

經(jīng)過三十多年的改革,我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展,中國巨大的市場潛力對國際資本具有強(qiáng)大的吸引力。尤其在加入WTO以后,我國面臨著進(jìn)一步開放市場的國際壓力。但處于經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型期的中國經(jīng)濟(jì),在市場結(jié)構(gòu)和宏觀管理等方面仍存在著一系列問題。面對這種局面,我國的引進(jìn)外資政策必須適應(yīng)內(nèi)外條件的變化,充分利用國際國內(nèi)的有利條件,進(jìn)行必要的調(diào)整,以符合時代步伐與國際潮流,實現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變,解決外資利用中存在的一系列問題,爭取利用外資的更大的效益。我們也要注意到我國經(jīng)過過去的發(fā)展,我國的產(chǎn)業(yè)多以勞動密集型為主,這在一定程度上緩解了我國勞動力過剩的矛盾;但是在科技發(fā)展迅速的今天,很多工作已經(jīng)可以由機(jī)器所取代,使得很多工人下崗,如果我國繼續(xù)依賴這種產(chǎn)業(yè)類型,我國的經(jīng)濟(jì)肯定會出現(xiàn)衰退。所以從全局出發(fā),我國必須提升產(chǎn)業(yè),發(fā)展高新科技產(chǎn)業(yè),走集約型道路。

在這樣的背景下,我國在2007年十屆全國人大五次會議表決通過了企業(yè)所得稅法,并自2008年1月1日起施行。在這部法律的第四條中,明確規(guī)定“企業(yè)所得稅的稅率為25%”, 這就意味著我國取消了經(jīng)歷15年之久的內(nèi)外資企業(yè)所得稅,實現(xiàn)了“兩稅合并”,稅率統(tǒng)一調(diào)整為25%,即將原先針對外資的特定優(yōu)惠政策,轉(zhuǎn)為面向產(chǎn)業(yè)的普惠制。統(tǒng)一稅率與我國的產(chǎn)業(yè)提升有什么關(guān)系呢?

前面我所談到的我國過去的產(chǎn)業(yè)政策是依靠引進(jìn)外資,發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)。但是這些企業(yè)多是高耗能、多污染企業(yè),已不適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求——可持續(xù)發(fā)展。而且從公平的角度來說,對內(nèi)外資企業(yè)的不同稅率也是對內(nèi)資企業(yè)發(fā)展的不利,更是在內(nèi)資中劃分國營企業(yè)、民營企業(yè)和個體經(jīng)營戶。這種稅收的“分軌制”把這些企業(yè)劃分為三六九等,違背了稅收政策的分配公平原則——通過利益的協(xié)調(diào)來實現(xiàn)法律意義上的公平。這主要表現(xiàn)在短期利益和長遠(yuǎn)利益關(guān)系的協(xié)調(diào),較低的稅率對外資的引進(jìn)的確有著一定的吸引力,但這種“分軌制”是不可以長期施行下去的。

同時內(nèi)外資企業(yè)所得稅兩法并存, 不符合世貿(mào)組織的國民待遇原則、透明度原則、統(tǒng)一性原則,是不利于內(nèi)外資企業(yè)的公平競爭豏。世貿(mào)組織要求成員國遵循國民待遇原則、透明度原則、統(tǒng)一性原則。我國于2001 年已經(jīng)加入世貿(mào)組織, 對外開放的領(lǐng)域更廣, 步伐更快。內(nèi)外資企業(yè)所得稅實行兩法并存, 外資企業(yè)享受更多的優(yōu)惠待遇, 內(nèi)資企業(yè)所得稅的實際稅收負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于外資企業(yè), 不利于內(nèi)外資企業(yè)的公平競爭?！吨泄仓醒腙P(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出:“完善對外開放的制度保障。按照市場經(jīng)濟(jì)和世貿(mào)組織規(guī)則的要求, 加快內(nèi)外貿(mào)一體化進(jìn)程。形成穩(wěn)定、透明的涉外經(jīng)濟(jì)管理體制, 創(chuàng)造公平和可預(yù)見的法制環(huán)境, 確保各類企業(yè)在對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動中的自主權(quán)和平等地位”。豐因此, 統(tǒng)一我國內(nèi)外資企業(yè)所得稅是理所當(dāng)然的。而且在實際中我國有不少企業(yè)是假合資, 實際上是中資, 優(yōu)惠并沒有讓應(yīng)享受的企業(yè)得到,所以我國更應(yīng)該統(tǒng)一企業(yè)所得稅。

三、稅收是如何促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)的提升

不同的稅種對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響角度也不相同,按稅收的課稅對象劃分,可以將稅收劃分為流轉(zhuǎn)課稅和收益課稅。流轉(zhuǎn)課稅是以商品和非商品流轉(zhuǎn)額為課稅對象,收益課稅是以法人或自然人所獲取的各種所得額為課稅對象。雖然流轉(zhuǎn)課稅和收益課稅對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響不同,但是兩者都與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動有關(guān),影響市場主體的運轉(zhuǎn),產(chǎn)生重大的微觀影響,同時作用于產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)規(guī)劃,從宏觀上影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。稅收影響整個產(chǎn)業(yè)是通過稅收的生產(chǎn)替代效應(yīng)體現(xiàn)出來的。從社會角度看,稅收的生產(chǎn)替代效應(yīng)是指政府對各種行業(yè)進(jìn)行選擇性的征稅,從而影響著行業(yè)的結(jié)構(gòu)。那新企業(yè)所得稅法是如何促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)的提升的呢?

根據(jù)中國商務(wù)部最新公布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》,外企將不再被鼓勵進(jìn)入傳統(tǒng)制造業(yè)和出口導(dǎo)向型領(lǐng)域。這一政策實施的最直接的體現(xiàn)是降低了出口導(dǎo)向型企業(yè)產(chǎn)品出口退稅。

資本的本性是逐利,由于勞動力成本、稅收成本、人民幣升值成本、擴(kuò)張成本—土地的不斷提高,加上環(huán)保要求成為了考核企業(yè)的重要指標(biāo)。對于那些依靠來料加工的外企而言,擴(kuò)大再生產(chǎn)所可能承受的風(fēng)險大大增強(qiáng)。特別是那些制造業(yè)型的企業(yè)對這個做法來說是極其敏感的,因為這些企業(yè)的利潤空間原本并不是很大,政策的改變,對企業(yè)來說是個很沉重的負(fù)擔(dān),所以面對這樣的投資環(huán)境,這些企業(yè)就會進(jìn)行自動轉(zhuǎn)移,從我國的東部轉(zhuǎn)移到西部,將來更會從西部轉(zhuǎn)移出我國,尤其會轉(zhuǎn)移到那些勞動力和稅收更加低廉的地區(qū)或者是國家去。所以,這樣就使得我國的產(chǎn)業(yè)發(fā)生慢慢的改變。

稅收政策的轉(zhuǎn)向引起了外企在中國市場的重新調(diào)整布局。根據(jù)新企業(yè)所得稅法的規(guī)定,我國實行統(tǒng)一稅收優(yōu)惠政策,實行“產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主、區(qū)域優(yōu)惠為輔”的新稅收優(yōu)惠體系。稅收優(yōu)惠是稅制的重要因素, 是國家宏觀調(diào)控的重要杠桿, 應(yīng)當(dāng)以產(chǎn)業(yè)政策為主, 也就是說要按國家產(chǎn)業(yè)政策的序列要求對投資數(shù)額大、投資回收期限長的能源、交通、通訊、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目, 如一些資本密集型的高新技術(shù)企業(yè)、先進(jìn)技術(shù)企業(yè)、產(chǎn)品出口企業(yè)等給予不同的稅收優(yōu)惠。應(yīng)該減少區(qū)域性優(yōu)惠, 如果確實需要的話, 應(yīng)主要向“老少邊窮”地區(qū)、向中西部地區(qū)傾斜, 這樣才能起到鼓勵扶持這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

所以在新的稅收體系下,節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)將受到稅收政策的大力鼓勵。這可以從新企業(yè)所得稅法的第27條和第28條豓規(guī)定,可以看出國家對現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行整合,實行鼓勵節(jié)約資源能源、保護(hù)環(huán)境、安全生產(chǎn)以及發(fā)展高新技術(shù)等以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主的稅收優(yōu)惠政策,其中對國家需要重點扶持的高新技術(shù)企業(yè)實行15%的優(yōu)惠稅率,以鼓勵這些節(jié)能型和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,這就反映出我國產(chǎn)業(yè)政策的改變。而且第三十四條還規(guī)定,企業(yè)購置用于環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設(shè)備的投資額,可以按一定比例實行稅額抵免?？梢妵以诋a(chǎn)業(yè)上極力鼓勵各企業(yè)走可持續(xù)發(fā)展的道路,同時促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的提升。

所以綜上所述,新企業(yè)所得稅法的出臺在一定程度上為我國產(chǎn)業(yè)的升級開辟了一條新路徑,這些概括起來表現(xiàn)為:

第一是產(chǎn)業(yè)選擇轉(zhuǎn)移到制造業(yè)高端環(huán)節(jié)和創(chuàng)新領(lǐng)域。如電器電子、半導(dǎo)體、計算機(jī)設(shè)備等將受到外資的青睞,對高新技術(shù)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)等投資將大幅增加。

第二是活動重心將從特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域轉(zhuǎn)移到更廣泛的經(jīng)濟(jì)地帶。即受制于東部、沿海要素資源的約束和其他地區(qū)商業(yè)環(huán)境的改良,絕大多數(shù)外企將在我國完成自身產(chǎn)業(yè)的重新分工——將研發(fā)中心留在東部地區(qū),而將生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)輻射到相對成本較低的中西部。

第三是資本進(jìn)入與擴(kuò)張以并購方式完成。大量的國有企業(yè)重組和民營企業(yè)的擴(kuò)張為外企進(jìn)入我國市場和擴(kuò)充資本提供了充沛的空間,未來外企在中國將不再以綠地投資(投資建廠)為主。

本人還認(rèn)為在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中,應(yīng)當(dāng)結(jié)合其特有的地理環(huán)境,對環(huán)境加以特別的保護(hù),提高整個社會的福利水平。對那些嚴(yán)重污染環(huán)境,不具備比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品,應(yīng)通過稅收政策,促使企業(yè)有目的地退出和放棄。如可以在企業(yè)所得稅中加入有關(guān)環(huán)境的條款,對企業(yè)運用環(huán)保技術(shù)、綜合利用“三廢”的,給予更多的企業(yè)所得稅減免優(yōu)惠,或允許其在企業(yè)所得稅前扣除更多的費用,或?qū)ξ廴经h(huán)境的行業(yè)和產(chǎn)品開征環(huán)境保護(hù)稅。按照“誰污染誰繳稅”的原則,可將環(huán)境保護(hù)稅的稅目定為水污染、二氧化硫、燃料和垃圾等,賦以其重稅,迫使其進(jìn)行技術(shù)改造或脫離該行業(yè),保護(hù)環(huán)境。同時,對高新環(huán)保技術(shù)的研究、開發(fā)、轉(zhuǎn)讓、引進(jìn)和使用,可實行稅收優(yōu)惠政策.為保護(hù)自然資源,促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展,可以將水資源、森林資源、草場資源等納入資源稅的課稅范圍,待條件成熟后,進(jìn)一步對其他資源(如土地、地?zé)帷又参锏?課征資源稅,以體現(xiàn)對非再生性、非替代性、稀缺性資源的有效利用。