海外國(guó)資，最易融化

徐正輝

長(zhǎng)期游離在國(guó)家監(jiān)管外的境外國(guó)資好日子即將結(jié)束。隨著央企“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施，境外資產(chǎn)規(guī)模日益擴(kuò)大，加強(qiáng)境外產(chǎn)權(quán)管理已提上議事日程，境外資產(chǎn)安全性問題成為監(jiān)管者考量的首要問題。

作為國(guó)有資產(chǎn)增值保值監(jiān)管重任的國(guó)資委也不得不謹(jǐn)慎對(duì)待，“打破一貫部委扯皮不挑頭的傳統(tǒng)”，正加緊制訂海外產(chǎn)權(quán)管理方案?！皣?guó)資委盡快研究制定境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理辦法，加大境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理的研究力度，爭(zhēng)取年內(nèi)出臺(tái)境外企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理的指導(dǎo)意見，落實(shí)境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理的責(zé)任制，及時(shí)掌握境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)的動(dòng)態(tài)情況。”國(guó)資委宣傳局副局長(zhǎng)曾堅(jiān)5月22日在接受記者采訪時(shí)表示，國(guó)資委通過對(duì)澳大利亞和新加坡兩國(guó)的央企境外機(jī)構(gòu)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前央企境外產(chǎn)權(quán)管理制度整體不健全，境外投資存在無序競(jìng)爭(zhēng)、管理人才缺乏、考核體系有待完善及派遣人員薪酬待遇等問題；同時(shí)受金融危機(jī)影響，境外機(jī)構(gòu)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)面臨一定困難。

與此同時(shí)，國(guó)家審計(jì)署也在同步進(jìn)行境外資產(chǎn)審計(jì)，“今年的重要工作就是開展中央企業(yè)境外資產(chǎn)的審計(jì)試點(diǎn)，爭(zhēng)取在5年內(nèi)把所有進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記的境外國(guó)資審計(jì)完。”國(guó)家審計(jì)署辦公廳的一位官員接受記者電話采訪時(shí)明確表示，除一些不能公開的安全性質(zhì)的資產(chǎn)外，國(guó)家審計(jì)署會(huì)在審計(jì)后以公報(bào)形式對(duì)社會(huì)公開。

對(duì)于這次審計(jì)決心，可以佐證的是，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《審計(jì)署主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，新設(shè)企業(yè)審計(jì)司、境外審計(jì)司。其中，企業(yè)審計(jì)司負(fù)責(zé)組織審計(jì)中央國(guó)有企業(yè)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的中央國(guó)有資本占控股或主導(dǎo)地位企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債和損益；境外審計(jì)司負(fù)責(zé)組織審計(jì)國(guó)家駐外非經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)收支，依法通過適當(dāng)方式組織審計(jì)中央國(guó)有企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的境外資產(chǎn)、負(fù)債和損益。

目前，商務(wù)部也高度重視央企境外產(chǎn)權(quán)管理，商務(wù)部審批對(duì)外投資項(xiàng)目時(shí)，已不再針對(duì)經(jīng)營(yíng)可行性和資產(chǎn)狀況，而主要審查海外項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)性，比如兩國(guó)政治關(guān)系、國(guó)外投資環(huán)境與相關(guān)法律等。

如此龐大的一筆資產(chǎn)，中央政府責(zé)無旁貸。而在2008年之前，這筆資產(chǎn)除了企業(yè)自我管理之外，很少有來自政府的壓力。政府只能通過對(duì)境內(nèi)母公司的財(cái)務(wù)監(jiān)管進(jìn)行間接管理。“這種狀況下，國(guó)內(nèi)很多學(xué)者比較擔(dān)心國(guó)有資產(chǎn)流失情況，要求加強(qiáng)境外國(guó)資監(jiān)管的呼聲很高?！鄙虅?wù)部梅新育研究員介紹，對(duì)境外國(guó)資的監(jiān)管必須先從摸底開始，只有掌握境外國(guó)資的存量有多少、經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀等問題后，對(duì)境外國(guó)資的管理才能真正開始。

境外資產(chǎn)是筆糊涂賬

境外國(guó)資監(jiān)管的麻煩首先在于誰也說不清境外國(guó)資的存量到底有多少。根據(jù)商務(wù)部2007年上半年的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中央境外企業(yè)和中央企業(yè)所屬二級(jí)以上境外子企業(yè)743戶，中央企業(yè)境外單位資產(chǎn)．總額8197億元，凈資產(chǎn)3216億元，所有者權(quán)益2803億元，職工人數(shù)24萬人，其中中方職工17萬人。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)外經(jīng)濟(jì)部部長(zhǎng)張小濟(jì)苦笑，作為一個(gè)官方專業(yè)研究者，這是他截至目前接觸到的“最準(zhǔn)確”的境外國(guó)資存量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

張所帶領(lǐng)的課題組經(jīng)過不完全統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，僅中央企業(yè)在境外就設(shè)立了約3460多戶企業(yè)，其中亞洲所占比重最大，為58％，歐洲約占13％，非洲約占17％，美洲約占10％，大洋洲約占2％。中國(guó)企業(yè)累計(jì)對(duì)外直接投資(非金融類)達(dá)到1026.3億美元，設(shè)立境外中資企業(yè)萬余家。其中，中央駐外企業(yè)和中央企業(yè)所屬二級(jí)以上駐外子企業(yè)近1200戶，投資額占境外總投資的46％。張小濟(jì)坦言，這些都是通過公開資料以及部分調(diào)研得到的數(shù)據(jù)，不可能是境外國(guó)資現(xiàn)有存量的準(zhǔn)確數(shù)字。

目前商務(wù)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)只是對(duì)外投資的數(shù)字，而境外國(guó)資這個(gè)概念顯然要比對(duì)外投資的范圍大得多。境外國(guó)資這個(gè)概念指向的不僅是境外國(guó)資企業(yè)，也包括行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位在境外設(shè)立的機(jī)構(gòu)。而且，既包括中央一級(jí)的行政部門、事業(yè)單位和企業(yè)在國(guó)外設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，也包括地方上的同類型機(jī)構(gòu)在境外設(shè)立的機(jī)構(gòu)。“我們課題組匡算的境外國(guó)資最終數(shù)字在1.3萬億左右，精確數(shù)字有待最終審計(jì)結(jié)果?！?/p>

由于歷史原因及境外國(guó)家或地區(qū)的法律制度和國(guó)情差異，國(guó)有企業(yè)到境外投資采取的方式也較多，有的還采取了委托個(gè)人進(jìn)行投資的情況。因此，境外企業(yè)存在產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、變通操作多、管理不規(guī)范、監(jiān)管不到位等問題，容易形成國(guó)有資產(chǎn)的“監(jiān)管盲點(diǎn)”。張小濟(jì)坦言“這已經(jīng)到了必須解決的時(shí)刻”。

海外資產(chǎn)的存量方式是多樣化的，包括股權(quán)、礦權(quán)等，產(chǎn)權(quán)歸屬也越來越復(fù)雜，這也意味著海外資產(chǎn)管理難度增大?！伴L(zhǎng)期以來，中央企業(yè)對(duì)境外子企業(yè)都存在管理上的困難。近年來，由于母公司對(duì)海外下屬企業(yè)監(jiān)管不到位，曾發(fā)生過嚴(yán)重的國(guó)資流失問題和違法違紀(jì)現(xiàn)象?！泵沸掠硎?，在境外國(guó)資的管理上，單個(gè)事件的事后處理，完全是治標(biāo)行為，而若建立起境外企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理辦法和審計(jì)監(jiān)督管理辦法，這些盲點(diǎn)至少將先暴露在體系內(nèi)的監(jiān)察之下。

真監(jiān)管還是走過場(chǎng)?

對(duì)當(dāng)前境外國(guó)資的資產(chǎn)總量、資產(chǎn)質(zhì)量、資產(chǎn)類別、資產(chǎn)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)類型做出準(zhǔn)確而全面的統(tǒng)計(jì)之前，任何的監(jiān)管辦法都缺乏針對(duì)性。沒有比較準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，并不是因?yàn)閲?guó)家有關(guān)單位沒有采取過措施來進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

事實(shí)上，早在1992年，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局、財(cái)政部、國(guó)家外匯管理局就聯(lián)合制定了《境外國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》和《境外國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記表》表樣的統(tǒng)一格式。其中，《境外國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記表》表樣多達(dá)10種。

時(shí)隔4年后的1996年，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局又對(duì)原《境外國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記表》的表式修訂為兩套，一套為企業(yè)類．一套為非企業(yè)類，每套均包括立案登記、占有登記、變動(dòng)登記、注銷登記和年度檢查五種表式。但這些登記結(jié)果從沒有對(duì)外公布過。

其實(shí)，國(guó)資在海外流失的真正危機(jī)感出現(xiàn)在中航油事件之后。而繼中航油事件后發(fā)生的中儲(chǔ)銅、國(guó)儲(chǔ)棉等事件，則使得解決境外國(guó)資監(jiān)管問題迫在眉睫。從2007年4月開始，財(cái)政部、國(guó)資委、商務(wù)部和國(guó)家外匯管理局四部委聯(lián)合對(duì)境外國(guó)資進(jìn)行排查式產(chǎn)權(quán)登記。

由于中國(guó)現(xiàn)行的外匯和財(cái)政管理規(guī)定對(duì)企業(yè)約束比較多，所以，不少企業(yè)通過對(duì)海外實(shí)體的投資來回避中國(guó)政府對(duì)外匯的控制。這些企業(yè)往往都千方百計(jì)地逃避監(jiān)管，不參加登記。

比如，據(jù)美國(guó)紐約中國(guó)領(lǐng)事館估計(jì)，當(dāng)?shù)刂匈Y企業(yè)有270家，在領(lǐng)事館登記的僅為130家，而美方估計(jì)的中資背景企業(yè)有1000家。由于稅制不同，國(guó)企在海外設(shè)立空殼公司的相當(dāng)多。低稅率的香港、百慕大和開曼群島等地，集中了中國(guó)對(duì)外投資的81％。可見，避稅成了國(guó)企對(duì)外投資的動(dòng)機(jī)。

此外，通過在英屬維爾京群島或開曼群島設(shè)立離岸公司的方式實(shí)現(xiàn)境外上市的．比如中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通、中海油、中銀香港等。它們一般有三級(jí)或四級(jí)企業(yè)架構(gòu)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長(zhǎng)張文魁分析，在這種企業(yè)架構(gòu)下，底層的境內(nèi)國(guó)有企業(yè)都相應(yīng)變?yōu)橥馍酞?dú)資或控股企業(yè)。“這樣一來，境外國(guó)資產(chǎn)權(quán)的清核就不只是現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)的登記了'還需要做大量的產(chǎn)權(quán)界定工作，以區(qū)分境內(nèi)國(guó)資與境外國(guó)資。這也增加了審計(jì)的難度，大量的關(guān)聯(lián)交易，利益輸送鏈條太復(fù)雜了。”

目前沒有中國(guó)海外資產(chǎn)的評(píng)估報(bào)告，曾經(jīng)有一些金融咨詢顧問公司嘗試形成類似成果，但由于資料有限而作罷。但是，學(xué)界共識(shí)是這上萬億規(guī)模資產(chǎn)的形成，基本是靠中國(guó)國(guó)內(nèi)不斷的投資形成的。海外這些資產(chǎn)中有能力盈利的，不過1／3，其余部分都在不斷虧損。張文魁介紹，在一個(gè)海外自由市場(chǎng)中，競(jìng)爭(zhēng)激烈，而國(guó)企境外機(jī)構(gòu)的決策能力和市場(chǎng)反應(yīng)能力更弱，虧損局面是可以想見的。在所有境外國(guó)企中，盈利能力較好的屈指可數(shù)，除在香港的少數(shù)企業(yè)之外，幾乎大多都有虧損之虞。

中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院經(jīng)濟(jì)安全中心主任江涌認(rèn)為設(shè)立常規(guī)部門審計(jì)國(guó)企境外資產(chǎn)，是中央下決心把這個(gè)真空地帶資產(chǎn)管理起來的前兆。不過，張小濟(jì)也擔(dān)心能不能做到真正有效監(jiān)管，在傳統(tǒng)的政府大一統(tǒng)的管理體制之下，就算審計(jì)清楚資產(chǎn)質(zhì)量，處理一些人，但沒有制度保障的監(jiān)管仍然是空中樓閣?！案哌_(dá)近萬億的從來沒有受到國(guó)家監(jiān)督的國(guó)資境外資產(chǎn)會(huì)不會(huì)成為潘多拉魔盒呢?”

盡管困難重重，但是對(duì)海外資產(chǎn)監(jiān)管來說，審計(jì)摸查清楚家底是遲早都必須邁出的一步。“國(guó)家應(yīng)該盡快制訂《境外企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理辦法》、《境外國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督管理辦法》等法規(guī)，通過立法形式使跨國(guó)投資與經(jīng)營(yíng)、駐外中資企業(yè)與國(guó)內(nèi)出資人、投資主體對(duì)境外企業(yè)的監(jiān)管有法可依?！敝袊?guó)政法大學(xué)李曙光教授對(duì)于境外資產(chǎn)在監(jiān)管法律上的空白極為痛心，不少國(guó)企通過鉆法律空子，回避政府的控制，千方百計(jì)地逃避監(jiān)管。而失去監(jiān)管的國(guó)有資產(chǎn)，無疑正面臨著極大的流失之比。