市政公用事業(yè)改革第二步

楊　軍

中國(guó)市政公用事業(yè)改革最大的成果，是實(shí)現(xiàn)了公司化，政府不再作為投資主體，而是成立投資公司。而再下一步改革，政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，還沒(méi)有到位。

隨著城市化進(jìn)程的加快和城市建設(shè)的一輪輪大發(fā)展，從上世紀(jì)90年代開(kāi)始，各地方對(duì)市政公用事業(yè)的需求迅速增加，但伴隨著市政公用建設(shè)投入巨幅增長(zhǎng)的，卻是財(cái)政投入的相對(duì)減少。

上世紀(jì)80年代初，中央財(cái)政撥款占全國(guó)市政設(shè)施固定資產(chǎn)總投資的比重是26％。上世紀(jì)90年代初是5％，本世紀(jì)初是4％，到了2007年只有0.8％。據(jù)原建設(shè)部估計(jì)，在“十一五”期間，中國(guó)市政公用事業(yè)建設(shè)中，只水務(wù)市場(chǎng)資金缺口就有1萬(wàn)億元，僅污水處理、再生利用的設(shè)施建設(shè)資金的需求，預(yù)計(jì)就達(dá)3300億元。

當(dāng)時(shí)中國(guó)的市政公用事業(yè)帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡，主要是由公共機(jī)構(gòu)直接生產(chǎn)效率低，服務(wù)差，當(dāng)時(shí)財(cái)政包袱已經(jīng)很重，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足投資需要。面對(duì)巨大的資金壓力，在中國(guó)的市政公用事業(yè)建設(shè)中，市場(chǎng)化手段幾乎必然成為籌集資金的主要方式。上世紀(jì)90年代中后期，中國(guó)一些地方開(kāi)始摸索市政公用事業(yè)市場(chǎng)化的道路。

在地方探索的基礎(chǔ)上，2002年12月，原建設(shè)部頒布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，第一次以中央政府主管部門的聲音明確提出打破壟斷，全方位開(kāi)放市政公用事業(yè)市場(chǎng)，確立了市政公用事業(yè)改革的市場(chǎng)化方向，鼓勵(lì)社會(huì)資金、外國(guó)資本參與市政公用設(shè)施建設(shè)。自此，中國(guó)的城市公用事業(yè)改革全面啟動(dòng)。

市政公用事業(yè)改革的國(guó)際統(tǒng)一名稱為PPP(Private-Public-Partner)，指的就是企業(yè)、公眾、政府三者應(yīng)該是平等的。市政公用事業(yè)改革，應(yīng)該是政府部門、企業(yè)和消費(fèi)者三方相互博弈。產(chǎn)生均衡的結(jié)果，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生產(chǎn)三效益的統(tǒng)一。

盡管《意見(jiàn)》的指導(dǎo)原則直到今天看也堪稱完美，但在各地市政公用事業(yè)的實(shí)際改革中，卻逐漸偏離了預(yù)定軌道，以各自的方式演繹出不同的結(jié)果。今天反思這場(chǎng)正在進(jìn)行中的改革時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)，引入市場(chǎng)機(jī)制確實(shí)提高了效率，也彌補(bǔ)了資金缺口，但卻沒(méi)有實(shí)現(xiàn)更好地為公眾提供公共服務(wù)這一最根本目標(biāo)。許多地方的市政公用事業(yè)改革已經(jīng)遠(yuǎn)離了初衷。

市場(chǎng)化的過(guò)度和不足

市政公用事業(yè)改革伊始，中國(guó)很多領(lǐng)域已經(jīng)進(jìn)行了大刀闊斧的市場(chǎng)化改革，有人形容是“能改的已經(jīng)都改了”。而城市急劇擴(kuò)張，水電燃?xì)獾墓芫W(wǎng)改造等市政建設(shè)投資非常大，像水管，幾乎所有城市都是不合規(guī)范的老舊管道。

于是很多城市不約而同地選擇了把水務(wù)、燃?xì)獾荣u給外資或民營(yíng)企業(yè)，政府不僅甩掉了包袱，還會(huì)有一大筆收入。在原建設(shè)部文件出臺(tái)后，天津，成都，合肥等地就開(kāi)始賣水廠，要么是跟外資合作，要么干脆一賣了之。隨后幾年，越來(lái)越多的社會(huì)資本進(jìn)入。據(jù)安徽省統(tǒng)計(jì)，城市公交40％的產(chǎn)權(quán)，城市供水50％的產(chǎn)權(quán)，城市燃?xì)?0％的產(chǎn)權(quán)，已經(jīng)轉(zhuǎn)讓給民營(yíng)企業(yè)或外國(guó)資本。不僅安徽，全國(guó)很多地方都是如此。大批境外知名集團(tuán)紛紛進(jìn)入中國(guó)，法國(guó)威立雅水務(wù)集團(tuán)至今已經(jīng)在中國(guó)十幾個(gè)城市獲得了不同份額的水務(wù)經(jīng)營(yíng)權(quán)。全國(guó)已經(jīng)有成都、沈陽(yáng)、濟(jì)南、鄭州、昆明、海口等幾十個(gè)主要城市的供水項(xiàng)目被外資局部或整體控制。

城市市政公用事業(yè)的迅速市場(chǎng)化，導(dǎo)致了一些意想不到的結(jié)果。

改革之初，原材料、能源、水資源等價(jià)格的市場(chǎng)形成機(jī)制尚未成熟，所以公用事業(yè)產(chǎn)品的真實(shí)成本很難確定。而政府為了得到更多的收入，在賣光式的改革中，往往索要超高的溢價(jià)。一些城市自來(lái)水不斷漲價(jià)，超出了居民心理承受能力，原因就是賣給社會(huì)資本的自來(lái)水廠溢價(jià)太高，企業(yè)為了確保利潤(rùn)便不斷漲價(jià)。在過(guò)度市場(chǎng)化的極端方向上，很多公用事業(yè)已經(jīng)完全變?yōu)槟怖髽I(yè)。

還有一些政府在轉(zhuǎn)讓時(shí)報(bào)出了過(guò)高的回報(bào)率，結(jié)果外資買人后便立即虧損。在一些城市，原本已經(jīng)出售的水廠現(xiàn)已被收回。

更有一些政府為了招商引資或政績(jī)，給外資企業(yè)提供了過(guò)于優(yōu)惠的條件，后來(lái)發(fā)現(xiàn)條件太離譜，不得不解約。某地方政府一度把水務(wù)交給外資公司，原有國(guó)有性質(zhì)的自來(lái)水廠，不僅負(fù)責(zé)供水，還負(fù)責(zé)管道維修，但外資公司只負(fù)責(zé)供水，不負(fù)責(zé)維修。當(dāng)管道進(jìn)入維修期，矛盾自然爆發(fā)，最后雙方不得不解約。

去年，湖北省十堰市300多輛公交車停運(yùn)，致使全城70多萬(wàn)市民出行困難。停運(yùn)的原因就在于公交民營(yíng)化運(yùn)轉(zhuǎn)不良。類似的事情在各地時(shí)有發(fā)生。

現(xiàn)狀是，一些地方的市政公用事業(yè)改革過(guò)度市場(chǎng)化，而另一些地方則市場(chǎng)化不足。一些城市經(jīng)歷了外資進(jìn)入又退出的輪回，市場(chǎng)化又回到了原點(diǎn)。

北京交通大學(xué)管理學(xué)院副教授周耀東告訴記者，到現(xiàn)在，市政公用事業(yè)改革，從北方來(lái)看進(jìn)展不是很順利，像北京，水務(wù)改革并沒(méi)有啟動(dòng)，前幾年公共交通不斷漲價(jià)，后來(lái)考慮到各種因素，價(jià)格一下子下調(diào)很多，辦卡坐一趟公交才4毛錢，地鐵除了機(jī)場(chǎng)專線，其余的不管倒幾趟車總共才2塊錢，如此低廉的價(jià)格，基本上封殺了市場(chǎng)化改革的可能性。從全國(guó)來(lái)看，水務(wù)、電力、燃?xì)?、公共交通等都進(jìn)行了一些試點(diǎn)，尤其是在一些中小城市，但一些試點(diǎn)碰到了一些問(wèn)題，很多試點(diǎn)最終并沒(méi)有在全國(guó)展開(kāi)。

市場(chǎng)化是中國(guó)市政公用事業(yè)改革的大方向，這點(diǎn)毫無(wú)疑問(wèn)，市場(chǎng)化確實(shí)增強(qiáng)了企業(yè)的服務(wù)性和競(jìng)爭(zhēng)力，但市場(chǎng)化并不是賣光這么簡(jiǎn)單，市政公用事業(yè)的“公共”特性，決定了其不可能徹底脫離政府責(zé)任而存在。

有學(xué)者認(rèn)為，公共事業(yè)“賣光式改革”的最大誤區(qū)就在于這將導(dǎo)致從傳統(tǒng)行政保護(hù)下的國(guó)企壟斷走向另一種形式的壟斷——市場(chǎng)壟斷，這只是可能導(dǎo)致的不良后果，而更大的問(wèn)題在于，中國(guó)在引入市場(chǎng)機(jī)制、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，不僅市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體還不是很成熟，支撐體系尚不健全，市場(chǎng)的監(jiān)管者同樣不成熟，這導(dǎo)致了市場(chǎng)化中的冒進(jìn)和不規(guī)范。

不均衡博弈

北京之所以在市政公用事業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)化相對(duì)謹(jǐn)慎，是因?yàn)槭袌?chǎng)化是中國(guó)市政公用事業(yè)改革的大方向，但不一定是最好或唯一選擇。很多時(shí)候，市場(chǎng)化提高效率的好處不足以抵消財(cái)政撥款帶來(lái)的好處。

中國(guó)城市中原有的公用事業(yè)服務(wù)價(jià)格，基本上就是福利價(jià)格，所以如果進(jìn)行市場(chǎng)化改革一定會(huì)提價(jià)，對(duì)一些貧富差距較大、流動(dòng)人口較多的大城市來(lái)說(shuō)，提價(jià)最可能造成的后果便是進(jìn)一步加大貧富差距，形成和富人區(qū)相對(duì)應(yīng)的城市貧民聚集區(qū)或者城中村，或者把一些外來(lái)務(wù)工人員擠出城市。所以對(duì)一些地方政府來(lái)說(shuō)，降低居民生活成本，維持城市的穩(wěn)定和良性發(fā)展是一個(gè)理性的選擇。

公用事業(yè)如何改革，是由目標(biāo)決定的，市政公用事業(yè)改革的目標(biāo)不是通過(guò)市場(chǎng)化讓政府賺錢，不是單純地為了效率，不是為了市場(chǎng)化而市場(chǎng)化，而是為了更好地滿足公共福利，滿足人民需要。市政公用事業(yè)的終極目的是為了公共利益，所以必須把社會(huì)效益放在第一位，不能單純考慮經(jīng)濟(jì)效益。如果公用事業(yè)改革目標(biāo)的性質(zhì)不明確，政府行

為便很可能受利益驅(qū)動(dòng)。

一段時(shí)間以來(lái)，投資者往往以高出轉(zhuǎn)讓價(jià)格幾成或數(shù)倍的價(jià)格拿到轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)或股權(quán)。這個(gè)問(wèn)題引起了社會(huì)廣泛關(guān)注。高價(jià)收購(gòu)的成本唯一的消化辦法便是漲價(jià)。而這些市政公用事業(yè)的天然壟斷性，使居民在漲價(jià)面前絲毫無(wú)能為力。高價(jià)轉(zhuǎn)讓的項(xiàng)目其實(shí)最終都是由消費(fèi)者來(lái)埋單，中國(guó)人幾乎從沒(méi)見(jiàn)識(shí)過(guò)否決漲價(jià)的價(jià)格聽(tīng)證會(huì)。

從沒(méi)經(jīng)過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的西方國(guó)家的市政公用事業(yè)“民營(yíng)化改革”往往能直接降低公用品供給價(jià)格而受到消費(fèi)者的歡迎。而處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的中國(guó)，由于整體的經(jīng)濟(jì)或者法治制度還不夠健全，商業(yè)賄賂、尋租等腐敗方式層出不窮，作為監(jiān)管者的政府代表極易被收買，一些官員和官方學(xué)者在實(shí)際的改革過(guò)程中成了企業(yè)利益的代言人，公眾利益極易受到損害。在這種背景下，在市政公用事業(yè)改革進(jìn)程中，作為監(jiān)管者的政府和作為被監(jiān)管者的企業(yè)很容易結(jié)成利益同盟。

幾乎所有進(jìn)入市政公用行業(yè)的跨國(guó)大公司或民營(yíng)企業(yè)都建立了公關(guān)部門，并選配了優(yōu)秀人才來(lái)進(jìn)行高效運(yùn)作，甚至有些公司會(huì)高薪聘請(qǐng)退休官員等和公關(guān)行業(yè)有千絲萬(wàn)縷聯(lián)系的人員進(jìn)企業(yè)任職。其最終目的就是為了影響作為監(jiān)管者的地方政府，然后力求與政府結(jié)成利益同盟。這已經(jīng)成為一種潛規(guī)則。中國(guó)現(xiàn)有的較有實(shí)力的特別是具有壟斷性質(zhì)的市場(chǎng)主體都或多或少帶有官方的色彩。

經(jīng)濟(jì)學(xué)界普遍認(rèn)為，政府對(duì)市政公用事業(yè)的監(jiān)管，是為抑制市場(chǎng)失靈和維護(hù)公眾利益。各級(jí)市政管理部門應(yīng)該作為行業(yè)主管來(lái)介入市場(chǎng)，以全體市民代言人的身份對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督，確保公平競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者的利益。

政府要扮演好兩個(gè)角色，一個(gè)是采購(gòu)人，要做出合乎規(guī)范的合同，符合目標(biāo)的采購(gòu)。價(jià)格不能定得太離譜，要滿足企業(yè)進(jìn)入后正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要。一個(gè)是公眾利益的代表者，應(yīng)該承擔(dān)企業(yè)監(jiān)管人的角色。要能真正代表公眾利益，所作所為應(yīng)該公開(kāi)透明。而中國(guó)2002年以來(lái)的市政公用事業(yè)改革中，一些地方政府卻成了單獨(dú)的利益方，利用公權(quán)優(yōu)勢(shì)，與民爭(zhēng)利。而中國(guó)的消費(fèi)者卻缺乏應(yīng)有的渠道對(duì)市政公用事業(yè)改革表達(dá)意見(jiàn)并影響最終決策。

改革的第二步

市政公用事業(yè)改革被戲稱為“復(fù)雜的游戲”，簡(jiǎn)單地賣光解決不了問(wèn)題。不管是過(guò)度市場(chǎng)化，還是市場(chǎng)化不足，或者是民眾利益沒(méi)有得到保障，不是因?yàn)橹袊?guó)的市政公用事業(yè)改革方向出了問(wèn)題，而是這種市場(chǎng)化改革僅僅完成了第一步。所有問(wèn)題的解決有待于改革的繼續(xù)推進(jìn)，而能否進(jìn)入第二步，則取決于政府從計(jì)劃模式向市場(chǎng)管理模式的轉(zhuǎn)變。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，到目前為止。中國(guó)市政公用事業(yè)改革最大的成果，是實(shí)現(xiàn)了公司化，政府不再作為投資主體。而是成立投資公司。而再下一步改革，政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，市場(chǎng)化的前提即相應(yīng)的環(huán)境等都還沒(méi)有到位?？梢哉f(shuō)，多數(shù)地方在打開(kāi)市政投資大門之前并沒(méi)有做好準(zhǔn)備。

對(duì)市政公用事業(yè)改革來(lái)說(shuō)，理想的狀況是在較完善的法治構(gòu)架下進(jìn)行改革，要明確公共利益的目標(biāo)和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，就要以立法形式規(guī)定政府的權(quán)力邊界和實(shí)施方式，要強(qiáng)制企業(yè)真實(shí)地披露信息，使公眾享有充分的知情權(quán)。怎樣保障廣大消費(fèi)者的利益，建立市場(chǎng)制度、企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度、政府的監(jiān)管制度，健全公眾和輿論監(jiān)管程序等等，有一系列需要解決的問(wèn)題。

同時(shí)，應(yīng)以法律法規(guī)斬?cái)嗾推髽I(yè)間結(jié)盟的紐帶。國(guó)外公用事業(yè)私有化經(jīng)營(yíng)首先要立法，而中國(guó)則跳過(guò)了這樣的程序。

另一方面，政府對(duì)市政公用事業(yè)的監(jiān)管責(zé)任重大，除了價(jià)格監(jiān)管之外，政府對(duì)市政公用事業(yè)改革的監(jiān)管還有兩塊，一是市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管，一是事后監(jiān)管。在國(guó)外一般都有一個(gè)專門的公用事業(yè)管理部門，而中國(guó)該領(lǐng)域的監(jiān)管和其它領(lǐng)域一樣，存在政出多門、職責(zé)交叉的現(xiàn)象，沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立的部門負(fù)責(zé)。各個(gè)政府部門間的利益博弈也給了被管制者尋找縫隙、“各個(gè)擊破”的機(jī)會(huì)。隨著中國(guó)公用事業(yè)改革的深入，建立獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)似乎已成必然之勢(shì)。

《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》同樣明確提出了市政公用事業(yè)主管部門要實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變：即從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理，從管理行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苁袌?chǎng)，從對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)公眾負(fù)責(zé)。但現(xiàn)在看來(lái)，這三個(gè)轉(zhuǎn)變并沒(méi)有隨著市場(chǎng)化改革而到位，這恐怕是中國(guó)市政公用事業(yè)改革背離初衷的根本原因，也是中國(guó)市政公用事業(yè)第二步改革需要推進(jìn)的主要內(nèi)容。

等“三個(gè)轉(zhuǎn)變”不再飄在空中，中國(guó)的市政公用事業(yè)改革才能真正給民眾帶來(lái)福利。