政府智囊激辯城市化

章劍鋒

只要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然停留在追求規(guī)模效益的重工業(yè)階段(重工業(yè)只會集中在少數(shù)城市)，農(nóng)業(yè)還處于土地流轉(zhuǎn)不暢，規(guī)?；c專業(yè)化發(fā)展緩慢之時，短時內(nèi)中國就無法擺脫已經(jīng)嚴重失衡的城市化模式。以政府行為加快城市化應對經(jīng)濟危機的辦法就值得充分警惕。

中國經(jīng)濟怎樣才能扭轉(zhuǎn)頹勢?注意!答案也許并不是擴張性財政政策和寬松的貨幣政策。合適的路徑是什么?中國宏觀經(jīng)濟學會秘書長王建近來提出，只有加速推進城市化才能使中國經(jīng)濟擺脫長期陷于谷底的危險，這是唯一道路。

王建在4月中旬專門透過一篇萬字長文來論述推進城市化的諸種好處，認為目前的所有刺激措施都有其局限性，城市化則不會。他對本刊記者說，我希望大家(包括決策層)能夠注意和正視這個問題。

中國城市化因其在地方上實施時普遍顯現(xiàn)出好大喜功傾向而導致一系列社會后果，在部分高層人士那里被斥為“大躍進”。某種程度上，這對于一味貪圖“大干快上”出政績的城市化建設(shè)風氣有所阻遏。這時候提出加速推進城市化實在是一件冒險的事情。

“有些經(jīng)濟學家并不真正研究城市化，也不懂得城市化。他僅憑一般的經(jīng)濟學理論或一般的國外經(jīng)驗進行邏輯推理?！敝袊鞘薪?jīng)濟學會副會長楊重光說，“城市化不是越高越好，也不是越快越好?！?/p>

一味加速似乎是一件令人提心吊膽的提議。這可以從官方迥異于前的表述中看出來。決策者早已將慣常說的“又快又好”發(fā)展改作“又好又快”發(fā)展。胡錦濤在中共十七大報告中也明確表示要“協(xié)調(diào)”發(fā)展并縮小區(qū)域差距，實現(xiàn)速度與結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益相統(tǒng)一。

“單純追求規(guī)模不是(城市化)方向，”中國城市發(fā)展研究會副理事長朱鐵臻說，“需要提高質(zhì)量，關(guān)注和解決人們迫切需要解決的一些實際問題?！?/p>

救急法寶?

對于當前的經(jīng)濟狀況王建一點兒也不感到樂觀。他認為中國面臨的不是短期溫和的世界性蕭條，而是一場嚴重且長期性的危機，并非輕意可以化解。他說，“這是我一直以來的看法。危機沒有出現(xiàn)時我就說了?！?/p>

王建曾在國家發(fā)改委的前身國家計委擔任職務，是中國經(jīng)濟學界有影響力的“百人團”成員之一。他對官方的刺激措施表示警惕，認為這一切并不能緩解生產(chǎn)過剩危機。

中央政府在去年冬天果斷宣布4萬億刺激方案之后，各類投資項目審批提速，這當中夾帶了各地很多原先未獲審批的舊項目。王建強調(diào)，這都是一些“已經(jīng)存在過?？赡艿拈L線項目”。在此背景下，投資高增長加快創(chuàng)造了更多供給，生產(chǎn)過剩情況會更加猛烈。

那么，“需求口子在哪兒?”王建問本刊記者，“供給增長了，有沒有打開一個需求口子?”

唯一值得肯定的“家電下鄉(xiāng)”雖在中國農(nóng)村小有斬獲，但在他看來這只是杯水車薪的小把戲。“現(xiàn)在看出來了，整個銷售額就40億，這相對于中國30萬億GDP來說起什么作用啊?根本不起作用嘛?！彼f，“要用大的戰(zhàn)略舉措來對沖，必須走城市化的路子?！?/p>

過去多年，中國對外貿(mào)易口徑的拉大和工業(yè)化建設(shè)的不斷提速創(chuàng)造出許多需求，這擊垮了傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟，吸引億萬計農(nóng)村人口涌入城市。很多剩余勞動力也不再閑置無用，在工業(yè)化進程中找到機會。受此影響，城市建設(shè)速度也在加快。中國目前有超過600座城市，每一座城市都盡可能地在攤大餅，一方面是擴充規(guī)模，一方面是加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)——這是強大和繁榮的標志。

中國科學院地理科學與資源研究所副研究員陶然說，“空間城市化”在城市郊區(qū)以及工業(yè)發(fā)展區(qū)大規(guī)模擴展。從1990年代中期以來，中國城市郊區(qū)的土地征用大幅度增加。根據(jù)他的研究，近年土地征用規(guī)模達到了每年250萬—300萬畝之間。中央政府也一再拉響18億畝紅線的警報。

城市化擴張增加了很多機會，勞動力釋放、各類投資以及各種產(chǎn)業(yè)鏈條的衍伸同步并進。這讓王建看到了希望。他告訴記者，他估算城市化大約能創(chuàng)造出高達幾百萬億之巨的需求，而這一塊在中國經(jīng)濟增長當中是被長期壓抑的。在金融危機如此嚴重的時候，這是能夠?qū)_掉目前需求嚴重萎縮壓力的，“意義就很不一般了”。

這種邏輯看上去非常簡單而且完美，不過很快就被人當頭潑了冷水。

“為了保八、為了提高地方GDP，就以為城市化建設(shè)越快越好，這是不對的?！敝扈F臻說，“要防止急功近利，不要單純?yōu)榱搜矍暗腉DP需要而盲目擴張?！?/p>

朱鐵臻是一位老資歷城市發(fā)展專家，他承認加快城市化建設(shè)是當前中國復蘇經(jīng)濟的一條途徑，但對于城市化建設(shè)的沖動和盲目又表現(xiàn)得很不友善。他說，已注意到大家在這方面積極性都很高，但是路子走得不對，“以為搞幾個大樓，GDP馬上就上來了。那不要說保八，保十都能做到?？墒菍嶋H有多少意義?”

朱鐵臻此前已被城市化激怒。有一年他在廣東訪問，置身于叢林一般的高樓大廈之中，有人問他作何感想。他表示這無助于給人們帶來實際生活的改善。事過多年，回想起來他還是這句話：我非常反對。

在相當長一段時期，中國的城市化建設(shè)卷入了形式主義漩渦，競相攀比建設(shè)大馬路、大廣場和大樓房，對于區(qū)域、財富及階層分化等社會矛盾視而不見。在勢頭沒有出現(xiàn)明顯改變的時候，任何有關(guān)加速城市化的提議都將使人不安。這有可能強化固有問題。

朱鐵臻說，咱們中國搞形式主義是有，傳統(tǒng)的。有些官員搞經(jīng)濟、民生建設(shè)沒真本事，就搞這些大呼嚕事兒有本事，幾個口號就可以了。這批官員害死人，浪費了我們國家很多資產(chǎn)。

王建并非沒有意識到這些。他承認城市化過快會導致一些問題。但是，“什么時候都有一個重點，一段時間之內(nèi)我們需要把重點放在哪兒?”他說，“城市化不僅是一個長期戰(zhàn)略，也有一個短期內(nèi)把中國經(jīng)濟拉起來的功能。現(xiàn)在是要救急?！?/p>

不過，城市經(jīng)濟學家進行一番推敲后對此不以為然。楊重光說，城市化不是幫助我們擺脫困境的靈丹妙藥。

楊重光自1980年代開始涉足城市經(jīng)濟研究。據(jù)他介紹，從去年底至今年初，像深圳這樣的高速城市化地區(qū)，人口銳減140750危機對這類依賴出口的城市帶來沉重打擊。臨時城市人口被迫陸續(xù)離開，證明城市化并不牢固，不具相當堅實的經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和吸附能力。

據(jù)楊重光研究，目前中國許多城市的繁榮有賴于工業(yè)化推動，工業(yè)品市場萎靡不振，產(chǎn)品賣不掉，只好減產(chǎn)，勞動力過剩出現(xiàn)。同時，工業(yè)化帶動的城市第三產(chǎn)業(yè)亦受影響，產(chǎn)業(yè)鏈相繼蕭條，導致城市化發(fā)展遇阻。楊重光表示，這時候他無法知道城市化如何能夠帶來需求刺激經(jīng)濟，因為加快城市化本身已不可能。

中國許多城市的繁榮有賴手工業(yè)化推動，工業(yè)品市場萎靡不振，產(chǎn)品賣不掉。只好減產(chǎn)。勞動力過剩出現(xiàn)。同時，工業(yè)化帶動的城市第三產(chǎn)業(yè)亦受影響，產(chǎn)業(yè)鏈相繼蕭條，導致城市化發(fā)展遇阻，加快城市化本身已不可能。

失衡

城市經(jīng)濟學家認為城市化的質(zhì)量有待提升。但在王建那里，首要任務還是速度。他承認任何時候都存在一個量和質(zhì)的問題，但相對于拉動國民經(jīng)濟這件大事來說，有些顧慮就顯得很單薄了。他說，“質(zhì)量可以以后再說，現(xiàn)在更重要的是趕快把事情做起來?！?/p>

這位經(jīng)濟學家對中國的城市化進程過于緩慢感到不滿意，認為與國際水平相比差距太遠。但在中央政府的所有正式文件中，均未提出將加速城市化作為戰(zhàn)略重點。王建說這就是個問題，為此他站出來講了大量道理。

城市化慢了嗎?最終答案取決于誰來回答這個問題。一些城市學家否認中國的城市化速度過慢。依據(jù)他們的統(tǒng)計，最近二三十年間，中國城市化率從17％一下子提升到了超過40％，每年約以逾08％的幅度增長，每年新增城鎮(zhèn)人口超過1000萬。在此態(tài)勢下，城市規(guī)模迅速膨脹。

住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部規(guī)劃司原副司長、中國城市科學研究會研究員顧文選說，速度上我們并不慢，在全世界都是非?？斓摹５@種高增長率已經(jīng)帶來不小問題。大城市與小城鎮(zhèn)出現(xiàn)了兩極分化。顧文選對本刊記者說，大城市過于巨大，小城鎮(zhèn)曾經(jīng)有過一段時期快速發(fā)展，但后來萎縮了。

重工業(yè)過度、畸型的集中是導致少數(shù)城市規(guī)模得以擴張的原因。中國目前依然有賴重工廠業(yè)推動國民經(jīng)濟發(fā)展，這使得上海、北京等一類中心城市具備發(fā)展優(yōu)勢，而中國接近2萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)則被遠遠甩在了一邊，這些地方曾因短暫的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟熱潮而興起。

最近顧文選前往吉林調(diào)研。在毗鄰工業(yè)重鎮(zhèn)長春的一個城市，他跑遍了當?shù)?0多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)現(xiàn)有1／3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居然沒有自來水，還有1／2的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有下水，供熱、燃料以及能源管線幾乎全沒有，支持正常運轉(zhuǎn)的必不可少的設(shè)施都是短缺的。這讓顧文選感慨不已。

“我覺得我們城鎮(zhèn)化的社會基礎(chǔ)、農(nóng)村基礎(chǔ)非常薄弱，”他說，“旁邊就是幾百萬人口的長春市，這樣一個現(xiàn)代化的中心城市邊上就是這么樣一個狀況?！?/p>

對這種快速且孤立地發(fā)展大城市的傳統(tǒng)城市化模式，顧文選認為已不是中國的方向。他批評說，現(xiàn)在是“大城市缺少人居空間，小城鎮(zhèn)缺乏基礎(chǔ)設(shè)施?！?/p>

在社會結(jié)構(gòu)層面上，很多人的境況也沒有在城市化過程中得到實質(zhì)性改善，就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老以及對于各種公共資源的均等分享無時不是矛盾。在城市里，自發(fā)的“貧民窟”并不少見，城中村擁擠、破爛不堪。這種低劣的生活質(zhì)量有時候甚至遠輸于鄉(xiāng)村。

楊重光說，你要認識到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，也要認識到，現(xiàn)在有的地方城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)轉(zhuǎn)化為城市二元結(jié)構(gòu)。他說，“一部分人非常富有，一部分人相當貧困。我們不能夠光看到城市化對國民經(jīng)濟和城市發(fā)展的一些積極作用，也要看到所產(chǎn)生的問題。”

補課

就一些跡象來看，城市化提速已不是中央政府提倡的方向了。政府現(xiàn)在著手解決種種差異和不公平性問題，城建系統(tǒng)、房地產(chǎn)領(lǐng)域腐敗問題。這只要看一看十七大報告、“十一五”規(guī)劃以及眾多落馬的城建官員就清楚了。這些問題如果不能得到解決，城市化不會取得成功，問題的積累也越來越多。

“過去是單純的經(jīng)濟增長，現(xiàn)在還要考慮社會總福利的增長，使老百姓實際生活水平和生活質(zhì)量得到提高?！敝扈F臻說，人們對于共享公共服務的要求越來越高，他們需要改善自己的處境，“城市化本質(zhì)就是關(guān)愛農(nóng)民、關(guān)愛弱勢、關(guān)注民生。”

中國正在補課——補一堂使城市化質(zhì)量與社會實際發(fā)展要求相適應的課程。這可以看一看國家發(fā)改委最近公布的4萬億刺激方案投資構(gòu)成，民生投資占了極大比重，保障性安居工程有2800億。按照一些學者的意見，在此之前我們并沒有十分重視這些?，F(xiàn)在需要著力加強公共資源與服務的均等化分配。

陶然說，中央政府已經(jīng)切實認識到當前發(fā)展模式所存在的重大缺陷，要使“人口城市化”與“空間城市化”相互協(xié)調(diào)。

此外，中國在謀求建設(shè)更多特大型城市方面表現(xiàn)謹慎，這從胡錦濤的講話中可以看出。他將中國城市化的發(fā)展定位為大中城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，城市要支持鄉(xiāng)村、先進要支援后進。溫家寶在一次會議上也提議干脆將城市化統(tǒng)一為城鎮(zhèn)化稱謂。而在此之前，一些社會經(jīng)濟學家鼓吹中國只要建設(shè)幾個大都市就夠了。許多城市在建設(shè)過程中甚至人為下達吸納人口數(shù)量指標。這種人為的空間集中已經(jīng)使很多一線城市負重不堪，城市整體生活水平也大大下降。

“中國靠幾個巨無霸式的超大城市來發(fā)展是不夠的，”顧文選說，“中國有6億城鎮(zhèn)人口，超大城市最多只能吸納2億人口。我們需要的是一個城鎮(zhèn)體系?！钡@種意在城鄉(xiāng)一體化、人人一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展并非易事。在顧文選看來，只要現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然停留在追求規(guī)模效益的重工業(yè)階段(重工業(yè)只會集中在少數(shù)幾個城市)，農(nóng)業(yè)還處于土地流轉(zhuǎn)不動，規(guī)?；c專業(yè)化發(fā)展緩慢時，中國短期內(nèi)就無法擺脫傳統(tǒng)的嚴重失衡了的城市化模式。

當然，希望還是有的。中央政府表明要建立公共服務型政府，保護耕地并鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)，以便使農(nóng)村向規(guī)模化、專業(yè)化、現(xiàn)代化和集約化轉(zhuǎn)變。顧文選說，如果這種速度我們能走快一些，舊有城市化會有很大改觀。

城市化已經(jīng)成為中國不可扭轉(zhuǎn)的方向，問題是現(xiàn)在失衡了。智囊們給出的大致方案是，地區(qū)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展如能平衡一些，應該可以給大城市消化積壓的問題提供喘息之機。

楊重光就認為，中央要把農(nóng)村的發(fā)展水平提高，使很大一部分人穩(wěn)定在農(nóng)村。當非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，在那里他們同樣有更多機會，同時享受到均等化的公共服務。如果是這樣，就不會有那么多農(nóng)民擠破頭往城市里鉆。城市里的生活質(zhì)量和公共服務水平也能提高。