論環(huán)境法的實(shí)施ず突肪持捶能力建設(shè)

梁 兵

摘要:當(dāng)前我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)狀不容樂(lè)觀,其中有法制因素所產(chǎn)生的影響。在現(xiàn)代社會(huì),要解決日益嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題,必須加大環(huán)保宣傳,加強(qiáng)環(huán)境法的實(shí)施和環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)。

關(guān)鍵詞:環(huán)境保護(hù);環(huán)境法;執(zhí)法能力;建設(shè)

中圖分類號(hào):D912.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):16723198(2009)20026202お

加強(qiáng)環(huán)境法的實(shí)施和環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè),不僅是我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)的一個(gè)重要問(wèn)題,也是世界各國(guó)環(huán)境法制建設(shè)的主要領(lǐng)域,它對(duì)推動(dòng)我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)的深入發(fā)展,對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境相協(xié)調(diào),具有重要意義。

1我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)狀

目前,我國(guó)城市環(huán)境污染有所加劇,并逐步向農(nóng)村蔓延。森林減少、沙漠?dāng)U大、草原退化、水土流失、物種滅絕等生態(tài)破壞問(wèn)題也日趨嚴(yán)重。環(huán)境惡化目前已經(jīng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響社會(huì)安定、危害公眾健康的一個(gè)重要因素,成為威脅中華民族生存與發(fā)展的重大問(wèn)題。因此,當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境現(xiàn)狀及所面臨的問(wèn)題不容忽視,主要表現(xiàn)在以下幾方面:

(1)大氣污染嚴(yán)重。地級(jí)及以上城市(含地、州、盟首府所在地)空氣質(zhì)量達(dá)到國(guó)家一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市占2.2%,二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的占69.4%,三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的占26.9%,劣于三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的占1.5%。可吸入顆粒物(PM10)年均濃度達(dá)到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)及以上的城市占81.5%,劣于三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的占0.6%。監(jiān)測(cè)的477個(gè)城市(縣)中,出現(xiàn)酸雨的城市252個(gè),占52.8%;酸雨發(fā)生頻率在25%以上的城市164個(gè),占34.4%;酸雨發(fā)生頻率在75%以上的城市55個(gè),占11.5%。

(2)水污染突出。長(zhǎng)江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河七大水系水質(zhì)總體為中度污染。200條河流409個(gè)斷面中,Ⅰ-Ⅲ類、Ⅳ-Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例分別為55.0%、24.2%和20.8%。其中,珠江、長(zhǎng)江水質(zhì)總體良好,松花江為輕度污染,黃河、淮河、遼河為中度污染,海河為重度污染。28個(gè)國(guó)控重點(diǎn)湖(庫(kù))中,滿足Ⅱ類水質(zhì)的4個(gè),占14.3%;Ⅲ類的2個(gè),占7.1%;Ⅳ類的6個(gè),占21.4%;Ⅴ類的5個(gè),占17.9%;劣Ⅴ類的11個(gè),占39.3%。在監(jiān)測(cè)營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)的26個(gè)湖(庫(kù))中,重度富營(yíng)養(yǎng)的1個(gè),占3.8%;中度富營(yíng)養(yǎng)的5個(gè),占19.2%;輕度富營(yíng)養(yǎng)的6個(gè),占23.0%。全國(guó)近岸海域水質(zhì)總體為輕度污染。

(3)噪聲和固體廢物加劇。監(jiān)測(cè)的392個(gè)城市中,區(qū)域聲環(huán)境質(zhì)量好的城市占7.2%,較好的占64.5%,輕度污染的占27.3%,中度污染的占1.0%。工業(yè)固體廢物和生活垃圾“圍城”現(xiàn)象十分普遍,受污染耕地達(dá)1.5億畝以上。危險(xiǎn)廢物大多未得到有效處置,隨意堆放形成重大環(huán)境隱患。

(4)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境日益惡化。當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題日益突出,形勢(shì)嚴(yán)峻,突出表現(xiàn)為生活污染加劇,面源污染加重,工礦污染凸顯,飲水安全存在隱患,呈現(xiàn)出污染從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的態(tài)勢(shì)。一些地區(qū)盲目發(fā)展污染重的企業(yè)和不合理地開發(fā)資源,造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞,加劇了植被破壞、水土流失和土地沙化,致使一些生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū),陷于人畜無(wú)飲水、草木難生長(zhǎng)的境地。

2我國(guó)環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的法制因素分析

(1)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理與執(zhí)法監(jiān)督體系不健全。近年來(lái),我國(guó)的環(huán)境執(zhí)法工作正在逐步形成以集中式執(zhí)法檢查活動(dòng)為推動(dòng),以日常監(jiān)督執(zhí)法為基礎(chǔ),以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法稽查為保證,以公眾和輿論監(jiān)督為支持的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法工作體系。普遍存在生態(tài)環(huán)境督查機(jī)構(gòu)少,力量薄弱,執(zhí)法人員配備不足,加上執(zhí)法權(quán)限有限,缺少協(xié)調(diào)各利益主體關(guān)系的生態(tài)環(huán)境督查職能機(jī)構(gòu),不能適應(yīng)當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要。

(2)生態(tài)環(huán)境管理體制不順,環(huán)保部門難以發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)管作用。我國(guó)的每一部有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)和規(guī)章中幾乎都有管理體制的規(guī)定。我國(guó)目前的環(huán)保執(zhí)法主體分散在水利、海洋、林業(yè)、礦產(chǎn)資源等10余個(gè)資源開發(fā)部門,環(huán)保部門難以統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào),其執(zhí)法能力大受影響。而環(huán)保局人員編制有限,相對(duì)于繁重的執(zhí)法任務(wù),往往顯得無(wú)能為力。再加上執(zhí)法人員的權(quán)限不明確,處罰力度不夠,所有這些都為環(huán)境違法行為提供了可乘之機(jī)。

(3)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象較為突出,消極執(zhí)法、執(zhí)法不到位、不作為的現(xiàn)象在一些地方嚴(yán)重存在。有些地方的環(huán)境監(jiān)察部門對(duì)群眾反映的環(huán)境破壞問(wèn)題熟視無(wú)睹、不聞不問(wèn),導(dǎo)致群眾的意見很大,以至于越級(jí)上訪者有增無(wú)減。還有些地方的有關(guān)執(zhí)法部門放松日常監(jiān)管,依賴專項(xiàng)行動(dòng),經(jīng)常性的工作采取突擊抓的方式,致使工作陷入被動(dòng), 當(dāng)遇到重大的損害環(huán)境行為或事件時(shí),往往采用重點(diǎn)治理、專項(xiàng)整治的方式來(lái)應(yīng)對(duì)。另外,一些地方的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人受地方保護(hù)主義的影響,不敢碰硬、不敢執(zhí)法、不愿執(zhí)法。不少基層環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍對(duì)開發(fā)區(qū)不敢查,對(duì)重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)不敢查,領(lǐng)導(dǎo)不點(diǎn)頭的不敢查,查過(guò)一次但處理不了的不敢查,危及人身安全的不敢查。

(4)地方保護(hù)主義干擾環(huán)保執(zhí)法的現(xiàn)象依然存在。個(gè)別地方環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡漠,重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)境,盲目引進(jìn)重污染項(xiàng)目,形成了引進(jìn)容易治理難,關(guān)停更難的困難局面。我們也應(yīng)該清醒地看到,由于我國(guó)粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式尚未根本轉(zhuǎn)變,以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取眼前和局部利益的現(xiàn)象在一些地區(qū)依然存在,生態(tài)環(huán)境惡化的總體趨勢(shì)并沒(méi)有得到有效地遏制。

3加強(qiáng)我國(guó)環(huán)境法的實(shí)施和執(zhí)法能力建設(shè)的思考

(1)加大環(huán)保法制宣傳力度。必須加大環(huán)保法制宣傳的力度,既要增強(qiáng)企業(yè)事業(yè)單位和普通民眾的環(huán)保意識(shí)、環(huán)保責(zé)任和環(huán)保法制觀念,又要增強(qiáng)廣大環(huán)保執(zhí)法人員,尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)保意識(shí)和環(huán)保法制觀念,這是強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法工作的至關(guān)重要的前提條件。只有環(huán)保法律意識(shí)和環(huán)保責(zé)任能夠成為扎根于民眾內(nèi)心的觀念,領(lǐng)導(dǎo)干部能夠真正樹立起法律至上的理念,自覺(jué)維護(hù)環(huán)保行政執(zhí)法,養(yǎng)成依法行政的自覺(jué)性和積極性,國(guó)家頒布的各項(xiàng)環(huán)保法律法規(guī)和政策才能能得到切實(shí)的貫徹和執(zhí)行。

(2)強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法責(zé)任制,建立領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保實(shí)績(jī)考核制度。各級(jí)政府部門必須切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念,徹底去除那種將“發(fā)展就是硬道理”片面地理解為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就是發(fā)展的全部?jī)?nèi)涵,將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)立起來(lái)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。在評(píng)定干部政績(jī)方面,不能僅以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)建立領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保實(shí)績(jī)考核制度,將領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)環(huán)保的環(huán)保實(shí)績(jī)納入人事檔案,作為評(píng)價(jià)干部政績(jī)、評(píng)定年度考核等級(jí)、實(shí)行獎(jiǎng)懲和干部晉升提拔的依據(jù)之一,而且應(yīng)將各項(xiàng)考核的指標(biāo)予以量化,使環(huán)保實(shí)績(jī)考核制度明確、具體、可操作;并且應(yīng)當(dāng)在干部晉升提拔中實(shí)行環(huán)保工作一票否決制,加強(qiáng)環(huán)保實(shí)績(jī)考核制度的權(quán)威性和執(zhí)行力度。

(3)強(qiáng)化環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)力,提高環(huán)保部門的執(zhí)法能力。我國(guó)應(yīng)制定和完善相關(guān)法律法規(guī),加大環(huán)保部門的強(qiáng)制執(zhí)法力度。其一,賦予環(huán)保部門查封、凍結(jié)、扣押等必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力,使環(huán)保執(zhí)法真正地硬起來(lái)。其二,賦予環(huán)保部門限期治理決定權(quán)。其三,在環(huán)境監(jiān)理隊(duì)伍的基礎(chǔ)上,建立環(huán)境警察制度。其四,確立部門聯(lián)動(dòng)的長(zhǎng)效機(jī)制。要聯(lián)合電力、公安、司法、金融、工商、水利、鐵路等部門嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為,對(duì)拒不執(zhí)行環(huán)保處罰的企業(yè)要限水、限電、限貸、限運(yùn),形成一股強(qiáng)大的執(zhí)法力量,徹底改變環(huán)保部門勢(shì)單力薄、權(quán)力有限的現(xiàn)象,真正做到執(zhí)法必嚴(yán)。

(4)建立有效的環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理與分部門監(jiān)督管理相結(jié)合的機(jī)制。環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程,涉及眾多的領(lǐng)域和方面,單靠環(huán)保部門“包打天下”是解決不了問(wèn)題的,必須廣泛動(dòng)員聯(lián)合各方力量一起來(lái)干。但是,這也會(huì)帶來(lái)多頭執(zhí)法的弊端。環(huán)境保護(hù)執(zhí)法主體的多元化和規(guī)范化建設(shè)之間缺乏協(xié)調(diào)和配套,影響了法律效用的發(fā)揮。因此,要根據(jù)環(huán)保法律、法規(guī)和關(guān)部門分工負(fù)責(zé)制度的規(guī)定,明確了相近相關(guān)部門所負(fù)的環(huán)保職責(zé),重點(diǎn)理順與計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、林業(yè)、工商等部門的關(guān)系。環(huán)保部門切實(shí)履行好環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé),實(shí)行“五統(tǒng)一”制度,即統(tǒng)一環(huán)境保護(hù)法規(guī)、統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)境規(guī)劃、統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范、統(tǒng)一環(huán)境保護(hù)信息發(fā)布;努力爭(zhēng)取有關(guān)部門支持,加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合,加強(qiáng)了綜合執(zhí)法。

(5)嚴(yán)格執(zhí)法,依法行政。環(huán)保執(zhí)法工作要始終緊緊圍繞“一個(gè)宗旨”, 就是認(rèn)真保護(hù)環(huán)境,切實(shí)改善環(huán)境質(zhì)量,保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。保障環(huán)境安全,改善環(huán)境質(zhì)量,代表了廣大人民群眾的根本利益,也完全符合江澤民總書記講的“三個(gè)代表”的要求。同時(shí),環(huán)保執(zhí)法人員應(yīng)切實(shí)增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”:一是環(huán)?；緡?guó)策意識(shí)。說(shuō)話辦事首先要找準(zhǔn)立足點(diǎn),從環(huán)?；緡?guó)策的角度,從實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的高度看問(wèn)題,真正樹立生態(tài)平衡觀、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展觀,而不能站在污染者的立場(chǎng)上,替污染者說(shuō)話。二是嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政意識(shí)。環(huán)境保護(hù)法是經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一的最佳結(jié)合點(diǎn);只有嚴(yán)格執(zhí)法,才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境相協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。三是執(zhí)法責(zé)任意識(shí)。執(zhí)法部門及其執(zhí)法人員要對(duì)自己的執(zhí)法行為負(fù)責(zé),發(fā)生了執(zhí)法過(guò)錯(cuò)要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。法律代表了最廣大人民群眾的最根本利益,嚴(yán)格執(zhí)法就是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)最廣大人民群眾的最大利益,對(duì)法律負(fù)責(zé)就是對(duì)黨負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)。因此,執(zhí)法人員既要增強(qiáng)責(zé)任意識(shí),又要大膽執(zhí)法,嚴(yán)格執(zhí)法。四是服務(wù)意識(shí)。執(zhí)法的過(guò)程就是依法保護(hù)環(huán)境,實(shí)現(xiàn)廣大群眾根本利益的過(guò)程;只有嚴(yán)格執(zhí)法,依法行政,才能最大限度地保護(hù)人民的利益。

(6)加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)。各級(jí)政府要加大環(huán)保投入力度,在資金上向環(huán)保工作傾斜,改變環(huán)保執(zhí)法能力弱,裝備差,監(jiān)控手段落后的現(xiàn)狀,增強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法能力。要重視加大對(duì)環(huán)保執(zhí)法部門的資金投入,這些資金重點(diǎn)要用于必要的執(zhí)法人員培訓(xùn),增加、更新必需的各種裝備等方面。通過(guò)培訓(xùn),使環(huán)保執(zhí)法人具有相應(yīng)的執(zhí)法知識(shí)和能力。通過(guò)增加、更新裝備來(lái)提高環(huán)保執(zhí)法效率和質(zhì)量。這些都能更有效地加大環(huán)保力度,完成環(huán)保執(zhí)法任務(wù)。同時(shí),要加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)建設(shè)和廉政建設(shè),嚴(yán)把“人情關(guān)”、“金錢關(guān)”和“權(quán)力關(guān)”,杜絕環(huán)保執(zhí)法人員與環(huán)境違法企業(yè)有金錢來(lái)往或在執(zhí)法過(guò)程中濫用職權(quán)的現(xiàn)象,將環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍打造成一支敢作敢為,敢打硬仗,善打困難仗的強(qiáng)兵。對(duì)環(huán)保部門乃至各級(jí)政府的環(huán)保執(zhí)法行為以及企業(yè)環(huán)境違法行為進(jìn)行有效監(jiān)督。建立事前監(jiān)督機(jī)制、公眾監(jiān)督機(jī)制和媒體監(jiān)督機(jī)制,形成一種全社會(huì)的監(jiān)督力量,督促環(huán)保執(zhí)法工作的深入開展。

有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。只有讓環(huán)保執(zhí)法真正的硬起來(lái),污染防治工作才能得到有效開展,環(huán)境違法行為才能無(wú)處逃遁,“人與自然和諧相處”才能夠早日成為現(xiàn)實(shí)。