基于透明政府建設(shè)的政府環(huán)境信息公開(kāi)研究

任 潔 靳瀟慧

摘要:透明政府是包涵透明行政理念,透明化制度和操作方法的內(nèi)涵豐富的統(tǒng)一體,并不簡(jiǎn)單地等同于政府信息公開(kāi)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,環(huán)境問(wèn)題成為威脅我國(guó)發(fā)展和安全的重大問(wèn)題,環(huán)境問(wèn)題的特殊性和環(huán)境信息的普惠性要求我們有必要站在透明政府建設(shè)高度來(lái)看,為了使政府環(huán)境信息公開(kāi)成制度性、實(shí)質(zhì)性的公開(kāi),我們應(yīng)該從觀念、制度、方法技術(shù)上提升我們對(duì)于把政府環(huán)境信息公開(kāi)的認(rèn)識(shí)。

關(guān)鍵詞:透明政府;政府信息公開(kāi);政府環(huán)境信息公開(kāi)

中圖分類號(hào):D60

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):16723198(2009)20006202お

1透明政府的提出及其內(nèi)涵

1.1透明政府提出的歷史背景

2003年3月19日,在國(guó)務(wù)院第一次常務(wù)會(huì)議上,溫家寶總理提出,要建立一個(gè)“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的政府。十六屆三中全會(huì)也強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)政府工作的透明度。透明政府的提出和建設(shè)是多種原因共同作用的結(jié)果:(1)民主化要求。透明政府是近代民主政治的產(chǎn)物,是工業(yè)社會(huì)基于人民主權(quán)與社會(huì)契約理論為基礎(chǔ)的民主理念而提出的,從國(guó)家和公權(quán)力的起源上說(shuō),透明政府的提出是為了實(shí)現(xiàn)公民委托人對(duì)政府這個(gè)代理人的監(jiān)督,防止公權(quán)濫用和政府官員的腐敗,維護(hù)社會(huì)公平正義。(2)全球化的要求。中國(guó)入世后,必須嚴(yán)格履行世貿(mào)組織的關(guān)于透明度的基本原則。根據(jù)這一原則,成員國(guó)必須公布并以統(tǒng)一、公正和合理的方式實(shí)施其有關(guān)外貿(mào)的法律、行政法規(guī)和政策措施。這就要求各成員國(guó)政府應(yīng)當(dāng)信息公開(kāi)而且更加透明化,不論政府行為的正確與否。政府透明已經(jīng)成為世界潮流,國(guó)外許多國(guó)家美國(guó)、法國(guó)、韓國(guó)、日本和一些北歐國(guó)家等都紛紛建立透明的政府,形成了相對(duì)完備合理的透明制度。(3)市場(chǎng)化要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求有發(fā)達(dá)的信息平臺(tái),市場(chǎng)主體依靠信息導(dǎo)向,來(lái)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和投資方向,控制生產(chǎn)規(guī)模,制定銷售計(jì)劃等,政府處于社會(huì)的樞紐位置,搜集和控制了各種經(jīng)濟(jì)信息,成為巨大的信息中心。

1.2透明政府內(nèi)涵詮釋

結(jié)合國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)透明政府的界定,筆者認(rèn)為透明政府至少有三層涵義,從操作層面上來(lái)說(shuō)透明政府的核心是政府信息公開(kāi),公共管理活動(dòng)涉及非常廣泛,政府應(yīng)該公開(kāi)的信息也非常廣泛:諸如政府體系,公共管理中所涉及的組織、機(jī)構(gòu)、職責(zé)、規(guī)章制度、辦事程序等制度性的內(nèi)容;行政動(dòng)態(tài)過(guò)程,包括公共問(wèn)題出現(xiàn)、討論、議程設(shè)立、決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)與反饋等環(huán)節(jié);政策是指公共部門履行職責(zé)的結(jié)果或產(chǎn)品,如法規(guī)、決議、決定、文件、命令等廣義的政策。從制度上,說(shuō)透明政府是一系列透明化制度有機(jī)組合的政府范式,有序的公民參與機(jī)制,透明政府的法律體系,電子信息技術(shù)和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的配套等;從文化上看,透明政府是一種透明文化,根據(jù)比較文化學(xué)的觀點(diǎn),社會(huì)事物可分為器物層次、制度層次和文化層次,并認(rèn)為社會(huì)變遷的真正體現(xiàn)應(yīng)是文化層次,但該層次的演進(jìn)卻是最慢的。透明政府背后反映的是政府執(zhí)政理念的變革,服務(wù)行政行政倫理觀的形成,這也是透明政府建設(shè)的最高層次,政府自覺(jué)公開(kāi)透明并且內(nèi)化為精神。

2政府環(huán)境信息公開(kāi)的內(nèi)涵解讀

2.1政府環(huán)境信息公開(kāi)的概念詮釋

對(duì)于政府環(huán)境信息公開(kāi)國(guó)內(nèi)外學(xué)者的看法不盡相同,至今也沒(méi)有一個(gè)嚴(yán)格的定義,筆者在此引用官方對(duì)政府環(huán)境信息公開(kāi)的界定:是指環(huán)保部門在履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息。這里的環(huán)境信息應(yīng)該包括國(guó)內(nèi)外環(huán)境質(zhì)量信息、環(huán)境資源信息、環(huán)境污染破壞信息和政府環(huán)境管理活動(dòng)、政策法律法規(guī)等等。

2.2政府環(huán)境信息公開(kāi)現(xiàn)實(shí)意義

(1)有利于社會(huì)環(huán)?；顒?dòng)的進(jìn)行。環(huán)境問(wèn)題相比其他涉及到個(gè)人群體和區(qū)域利益的公共問(wèn)題具有全球性和高度依存性,可以說(shuō)現(xiàn)在人類所面臨的最大的挑戰(zhàn)就是環(huán)境生態(tài)問(wèn)題。從國(guó)內(nèi)看,廣大的公民是環(huán)境保護(hù)的新生和重要的力量,政府把環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境資源狀況,重污染企業(yè)的排污情況等告知公眾,有利于公眾特別是本國(guó)環(huán)保團(tuán)體參與環(huán)境保護(hù)有助于監(jiān)督政府的行政行為和企業(yè)的環(huán)境污染行為,促進(jìn)政府及時(shí)準(zhǔn)確公布環(huán)境信息包括環(huán)境資源信息,公布環(huán)境危機(jī)信息等對(duì)于解決和建立環(huán)境危害應(yīng)急預(yù)警機(jī)制,應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境災(zāi)害減少由此帶來(lái)的損失,挽救人民生命財(cái)產(chǎn)安全有著重要的作用。放眼全球,隨著全球化的進(jìn)程,世界越來(lái)越處在密不可分的聯(lián)系之中,環(huán)境問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜不能單純靠某國(guó)就能解決,從全球治理概念來(lái)看,全球治理所強(qiáng)調(diào)的是多元主體共同參與、協(xié)商,形成有序、自治的、非正式制度化的管理機(jī)制,由過(guò)去的政府自上而下的單線管理發(fā)展到多中心治理,這個(gè)提前就是要實(shí)現(xiàn)信息的充分公開(kāi)和交換。

(2)有利于政府更好的履行環(huán)保義務(wù)和職責(zé)。在環(huán)境決策方面,通過(guò)環(huán)境信息公開(kāi),政府可以從公眾組織那得到足夠的環(huán)境信息,為科學(xué)民主地制定環(huán)境政策奠定基礎(chǔ),而且可以知曉公眾社會(huì)對(duì)哪些環(huán)境問(wèn)題比較關(guān)注,切實(shí)去解決這些環(huán)境問(wèn)題,協(xié)調(diào)各個(gè)利益主體之間的關(guān)系。在環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境監(jiān)理方面,政府公布監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù),如對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)有異議的企業(yè)和個(gè)人可以通過(guò)一定的途徑要求政府重新測(cè)定污染數(shù)據(jù),減少環(huán)境信息公開(kāi)工作有關(guān)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性的爭(zhēng)議,使得環(huán)境監(jiān)測(cè)工作得到改善;通過(guò)信息公開(kāi)可使環(huán)境監(jiān)理工作由被動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng),環(huán)境信息公開(kāi)工作及其強(qiáng)大的媒體宣傳,迫使企業(yè)對(duì)其環(huán)境形象給予高度的重視。企業(yè)為了贏得企業(yè)形象這個(gè)無(wú)形資產(chǎn),會(huì)主動(dòng)接受政府的監(jiān)管,主動(dòng)解決自己企業(yè)的環(huán)境污染問(wèn)題,而不是像過(guò)去躲躲閃閃,給政府部門監(jiān)管工作帶來(lái)極大的不便。從某種意義上說(shuō),環(huán)境信息公開(kāi)本身也就是一種環(huán)境宣傳教育,信息公開(kāi)就是要將信息傳達(dá)給公眾,以前公眾對(duì)環(huán)境資源信息、環(huán)境狀況、環(huán)境污染情況和治理情況沒(méi)有足夠的了解,現(xiàn)在環(huán)境信息公開(kāi)釋放了諸多信息,公眾可以促進(jìn)環(huán)境信訪、環(huán)境上訪,這也為環(huán)境教育提供充分的材料,這些都有助于環(huán)境管理工作的開(kāi)展。

3從透明政府看政府環(huán)境信息公開(kāi)

3.1透明政府與政府環(huán)境信息公開(kāi)之間的關(guān)系

T.S庫(kù)恩指出范式的默會(huì)性,明確區(qū)別了規(guī)則和范式,并且十分強(qiáng)調(diào)范式對(duì)于規(guī)則的優(yōu)先性。范式存在于示范性的題解之中,往往很難話約為完全清晰的知識(shí)。規(guī)則來(lái)自于范式但無(wú)法窮盡范式。透明政府是一種政府范式,政府環(huán)境信息公開(kāi)則是具體的操作路徑。如上所述透明政府包括理念、制度、方法技術(shù)三種層面的內(nèi)涵豐富的統(tǒng)一體,而環(huán)境信息公開(kāi)更加側(cè)重的是一種層面上的方法和渠道。透明政府的提出不僅為環(huán)境信息公開(kāi)提供了一個(gè)大的環(huán)境背景,而且能夠矯正我們對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),為其更好的施行指明了正確的方向。

3.2透明政府的實(shí)施為政府環(huán)境信息公開(kāi)提供了建設(shè)思路

(1)打造環(huán)境信息公開(kāi)的透明行政文化。一是對(duì)政府官員做透明行政的道德教育,道德教育作為內(nèi)生力量有自己獨(dú)特的優(yōu)勢(shì),能夠深入到人的內(nèi)心,觸及到法律制度等剛性約束無(wú)法發(fā)揮作用的領(lǐng)域。有些官員存在著忽視公眾參與的重要性的錯(cuò)誤思想,沒(méi)有認(rèn)識(shí)到公眾參與對(duì)防止腐敗權(quán)力濫用,防止決策出現(xiàn)重大失誤的作用,所以要加強(qiáng)對(duì)官員行政倫理學(xué)知識(shí)的教育,道德倫理教育,培養(yǎng)他們的行政責(zé)任意識(shí),形成公開(kāi)透明的行政精神。二是要培養(yǎng)公眾參與意識(shí)與環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識(shí)。解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的根本途徑是發(fā)動(dòng)廣大人民群眾的力量,生態(tài)問(wèn)題的本質(zhì)屬性——社會(huì)性要求公眾具有環(huán)境保護(hù)的意識(shí),具有科學(xué)生態(tài)的生活消費(fèi)方式,知道節(jié)省能源資源,這也是解決生態(tài)問(wèn)題的源頭所在,政府環(huán)境信息公開(kāi)無(wú)疑對(duì)培養(yǎng)公民環(huán)境保護(hù)意識(shí),參與環(huán)境保護(hù)有著重要的意義,發(fā)揮社會(huì)輿論、媒體的宣傳教育作用,培養(yǎng)其生態(tài)責(zé)任意識(shí)和社會(huì)責(zé)任,成為社會(huì)公眾的瞭望哨。

(2)完善相關(guān)制度保障。第一,應(yīng)該盡快在在憲法、基本法和單行環(huán)境資源法律中明確公民的環(huán)境權(quán),政府的環(huán)境義務(wù)。第二,制定專門的《環(huán)境信息公開(kāi)法》,對(duì)環(huán)境信息披露內(nèi)容、公開(kāi)方式程序和補(bǔ)償救濟(jì)等進(jìn)行明確的規(guī)定。第三,修改《保密法》,政府環(huán)境信息公開(kāi)應(yīng)該是以“公開(kāi)為原則,不公開(kāi)為例外”而我國(guó)《保密法》在保密信息的定義和范圍上有些模糊和籠統(tǒng),凡是不愿公開(kāi)的都可以冠之以保密信息的帽子,修改《保密法》呼吁聲已經(jīng)很高,明確公開(kāi)范圍、保密范圍。第四,建設(shè)成熟的公民參與機(jī)制,明確公民獲得信息公開(kāi)的方式(主動(dòng)獲得和依申請(qǐng)獲得)和具體的程序方法和制度保障,完善公民聽(tīng)證制度和環(huán)境評(píng)議制度。第五,完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制,充分發(fā)揮社會(huì)輿論媒體在新聞報(bào)道和監(jiān)督政府行為方面的優(yōu)勢(shì),重視非政府組織特別是環(huán)保NGO在監(jiān)督政府環(huán)保行為和為制定環(huán)境政策提供可行的建議等方面的重要作用,還應(yīng)擴(kuò)寬渠道讓廣大公民通過(guò)民主的方式監(jiān)督政府行為。

(3)建設(shè)好電子政府,擴(kuò)寬政府環(huán)境信息公開(kāi)的途徑。電子政府將傳統(tǒng)政府集權(quán)式管理體系過(guò)渡到開(kāi)放交互式、網(wǎng)絡(luò)式的扁平管理體系,改變過(guò)去單一的信息渠道為全方位、多層次、多形式、多途徑的跨越時(shí)空的傳輸途徑,在這種交互式、開(kāi)放式、網(wǎng)絡(luò)式的管理體系里,政府和公眾都能夠盡可能獲取信息、他們之間的交流大大加強(qiáng)了,節(jié)省了彼此的時(shí)間提高了效率,環(huán)境信息變化性強(qiáng)、涉及范圍廣,電子政府適應(yīng)了政府環(huán)境信息公開(kāi)的發(fā)展要求,降低了政府運(yùn)行成本,提高了信息公開(kāi)的效率。結(jié)合我們實(shí)際情況,筆者認(rèn)為我國(guó)電子政務(wù)應(yīng)該建立以公眾為導(dǎo)向的服務(wù)模式,提高政府環(huán)境信息服務(wù)能力,構(gòu)建一站式服務(wù)框架,將現(xiàn)有的各級(jí)各部門(不僅僅是環(huán)保部門)掌握的環(huán)境信息系統(tǒng)聯(lián)系起來(lái),充分實(shí)現(xiàn)政務(wù)處理資源與數(shù)據(jù)資源的全面共享和整合,在方法上政府環(huán)境信息公開(kāi)的主要是通過(guò)政府網(wǎng)站、公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、書籍、廣播、電視等,應(yīng)該注意的是信息要及時(shí)更替和公開(kāi),由于環(huán)境信息內(nèi)容的廣泛性,還可以采取多種多樣方式,如聽(tīng)證會(huì)、展覽會(huì)、公益廣告、環(huán)保傳單等。