我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制研究

韓 平，閆慧婷

(哈爾濱商業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，哈爾濱150028)

規(guī)制(Regulation)又稱政府規(guī)制(Government Regulation)，寬泛地講，是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的干預(yù)和控制［1］。從現(xiàn)實(shí)的角度看，規(guī)制是一種復(fù)雜的現(xiàn)象和制度安排，首先，它是一種由特定政府機(jī)構(gòu)行使相應(yīng)職能的行政過(guò)程，并且以各種政治力量達(dá)成協(xié)議為前提;其次，規(guī)制常常是以法律的形式和程序來(lái)表現(xiàn);最后，規(guī)制的結(jié)果將會(huì)對(duì)市場(chǎng)交易的特征產(chǎn)生影響，同時(shí)也會(huì)左右買賣雙方契約關(guān)系的條件，這就使規(guī)制在經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)和政治學(xué)領(lǐng)域中受到廣泛的關(guān)注［2］。綜合來(lái)說(shuō)，政府規(guī)制是政府或規(guī)制機(jī)構(gòu)利用國(guó)家強(qiáng)制力對(duì)被規(guī)制者進(jìn)行直接或間接的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)控制或干預(yù)，從而克服市場(chǎng)失靈，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，即實(shí)現(xiàn)“公共利益最大化”的目標(biāo)［3］。政府規(guī)制如果按照內(nèi)容劃分，一般可分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制兩大類。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制(economics regulation)是指政府運(yùn)用法律權(quán)限，通過(guò)許可和認(rèn)可等手段，對(duì)企業(yè)的進(jìn)入和退出、價(jià)格、產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財(cái)會(huì)等有關(guān)行為加以限制，目的是為了防止在自然壟斷或信息不對(duì)稱的領(lǐng)域發(fā)生資源配置的浪費(fèi)，并且要保證資源使用的公平性。社會(huì)性規(guī)制(Social Regulation)是指政府對(duì)提供物品和服務(wù)的活動(dòng)以及物品和服務(wù)的質(zhì)量制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)特定行為通過(guò)禁止、限制等手段來(lái)保證勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生以及保護(hù)環(huán)境和防止災(zāi)害的發(fā)生［4］。隨著我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及文化體制改革的深入，政府規(guī)制也是我們今天研究文化產(chǎn)業(yè)問(wèn)題不可或缺的一個(gè)視角。本文基于規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論分析，探討我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制的相關(guān)對(duì)策和建議，為我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)提供相關(guān)的理論研究。

一、文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制相關(guān)理論綜述

對(duì)于文化產(chǎn)業(yè)是否應(yīng)該進(jìn)行政府規(guī)制還是放松規(guī)制，國(guó)外學(xué)者存在爭(zhēng)論。大衛(wèi)和安迪(David＆Andy，2006)認(rèn)為，那些要求充分實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利的激進(jìn)自由主義者與那些要求最大限度增加公共利益的社群主義者之間，對(duì)文化產(chǎn)業(yè)有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和文化產(chǎn)業(yè)是否應(yīng)該規(guī)制存在爭(zhēng)論。Haksoon Yim(2002)認(rèn)為，在文化全球化成為文化政策的影響因素的背景下，文化產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制需要文化產(chǎn)業(yè)自身的政治因素來(lái)為其提供重要的依據(jù)，這是由于信息技術(shù)的日益進(jìn)步和文化產(chǎn)品的全球化頻繁流動(dòng)［5］。Stuart Cunningham(2002)認(rèn)為，可以考慮取消對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的規(guī)制，因?yàn)槲幕a(chǎn)業(yè)的安全性至少可以通過(guò)建立足夠有效的規(guī)制機(jī)制來(lái)增強(qiáng)［6］。同時(shí)，國(guó)外部分學(xué)者通過(guò)分析文化產(chǎn)業(yè)的規(guī)制歷程，認(rèn)為國(guó)家正在逐步對(duì)文化產(chǎn)業(yè)放松規(guī)制。彼得杜蘭(Peter Duelund，2003)認(rèn)為，文化產(chǎn)業(yè)的國(guó)家規(guī)制正在放松，而代之以一種策略，將文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展為同時(shí)促進(jìn)政治、官僚機(jī)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)的媒介，這個(gè)新策略的合理性在于既能挖掘文化藝術(shù)，又能平衡促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與政治控制性。

目前，國(guó)內(nèi)研究文化產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制的學(xué)者較少，周正兵(2009)在《文化產(chǎn)業(yè)導(dǎo)論》一書指出:文化產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制方式主要是行政方式，這在一定程度上束縛了我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)功能的發(fā)揮，他立足產(chǎn)權(quán)和內(nèi)容規(guī)制角度提出了文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革的若干建議。秦珍子(2007)認(rèn)為，文化產(chǎn)業(yè)作為國(guó)家“軟實(shí)力”的一個(gè)重要組成部分，在適當(dāng)放松進(jìn)入規(guī)制的同時(shí)要注重加強(qiáng)監(jiān)督管理規(guī)制建設(shè)。吳斌、劉小玲(2008)認(rèn)為，政府規(guī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下宏觀調(diào)控理論的重要方面，需要借助政府規(guī)制來(lái)解決文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題。

基于文化產(chǎn)業(yè)中不同行業(yè)具有自身屬性這一原因，我國(guó)大部分學(xué)者對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的某一分支產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制進(jìn)行研究，他們研究文化產(chǎn)業(yè)中的分支產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制中存在的問(wèn)題，并且提出了相關(guān)的改革建議。

總之，國(guó)外規(guī)制研究比較成熟，而中國(guó)仍然處于借鑒學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的初期階段。在文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制方面，國(guó)外經(jīng)歷了由加強(qiáng)規(guī)制到放松規(guī)制的階段。與此相比，中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)正處于發(fā)展階段，這就需要在不斷完善的規(guī)制理論指導(dǎo)下采取正確的規(guī)制手段予以解決。

二、我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的依據(jù)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一般認(rèn)為政府規(guī)制的出現(xiàn)是因?yàn)榇嬖谑袌?chǎng)失靈。政府作為社會(huì)公共利益的代表者，一旦出現(xiàn)資源配置效率低下或者存在降低社會(huì)公共福利的這種市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象，就應(yīng)該無(wú)代價(jià)地為改善社會(huì)的公正和效率作出有效的反應(yīng)。與其他許多產(chǎn)業(yè)相比，目前全球文化產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)配置資源方面效率明顯偏低，政府有必要對(duì)文化產(chǎn)業(yè)實(shí)施適當(dāng)規(guī)制。文化產(chǎn)業(yè)在不同的角度有不同的定義和特征，從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角歸納文化產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)特征如下:

(一)文化產(chǎn)業(yè)具有強(qiáng)外部性

由于文化產(chǎn)業(yè)有意識(shí)形態(tài)這種內(nèi)在屬性，所以具有較為明顯的外部性特征。文化產(chǎn)品在被人們消費(fèi)的過(guò)程中，既可以產(chǎn)生正的外部性，也可以產(chǎn)生負(fù)的外部性。文化產(chǎn)品的正外部性是指好的文化產(chǎn)品和服務(wù)不僅可以在精神和情感方面滿足消費(fèi)者，同時(shí)也會(huì)給社會(huì)和他人帶來(lái)效用的增加。比如，文化產(chǎn)品和服務(wù)傳播的優(yōu)秀民族文化、先進(jìn)思想和高尚的公民道德等，對(duì)社會(huì)成員文化素養(yǎng)的提高、高尚道德情操的培養(yǎng)、民族認(rèn)同感的增強(qiáng)是非常有利的。文化產(chǎn)品的負(fù)外部性是指不合理的文化產(chǎn)品和服務(wù)會(huì)誤導(dǎo)消費(fèi)者，而且也會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。

外部性對(duì)他人的影響并不會(huì)反映在市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程中，而是會(huì)反映在市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程之外。因此，在現(xiàn)實(shí)生活中，具有外部性的產(chǎn)品經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)供給不足和供給過(guò)度的問(wèn)題，從而使市場(chǎng)機(jī)制不能按帕累托效率有效配置資源，因此需要政府規(guī)制外部性問(wèn)題。

(二)文化產(chǎn)業(yè)具有自然壟斷性

由于文化資源的稀缺和不可替代性，相互之間又難以形成競(jìng)爭(zhēng)，使文化資源具有自然壟斷性。文化資源的不可分割性，使其經(jīng)營(yíng)具有很強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，自然容易造成壟斷。文化產(chǎn)業(yè)的初期固定成本較高，邊際成本低。在文化產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，都需要在初期投入大量的人力、物力和資金。尤其像影視娛樂(lè)、動(dòng)漫游戲這種文化產(chǎn)業(yè)，它們都是前期投入成本高和力度大，等作品完成，進(jìn)入后期的推廣和銷售階段，具有邊際成本遞減的傾向，這就使文化產(chǎn)業(yè)具有了規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特性［7］［8］。

在自然壟斷領(lǐng)域，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)導(dǎo)致資源配置不當(dāng)或者其他方面的低效率，甚至帶來(lái)“毀滅性的競(jìng)爭(zhēng)”，對(duì)公眾的利益造成一定程度的損害和降低社會(huì)的福利水平。因此，需要政府在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面對(duì)具有自然壟斷特征的行業(yè)進(jìn)行規(guī)制［9］。由于文化產(chǎn)業(yè)的自然壟斷特性，政府有必要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，通過(guò)價(jià)格干預(yù)(價(jià)格規(guī)制)，使文化產(chǎn)業(yè)的分配格局得到優(yōu)化，確保市場(chǎng)環(huán)境的公平有序，進(jìn)而使消費(fèi)者的權(quán)益得到維護(hù)，提高社會(huì)福利的整體水平［10］。

(三)文化產(chǎn)業(yè)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性

公共物品是指一種提供給某個(gè)消費(fèi)者使用但是其他人不必另付代價(jià)就可免費(fèi)同時(shí)享用的商品和勞務(wù)。一般來(lái)說(shuō)，公共物品具有兩個(gè)重要特征:“非競(jìng)爭(zhēng)性”(Non—competing)和“非排他性”(Non—exclusive)。大多數(shù)文化產(chǎn)品屬于準(zhǔn)公共性文化產(chǎn)品，是指在消費(fèi)上不完全具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的文化產(chǎn)品。文化產(chǎn)品的非排他性是指任何一個(gè)消費(fèi)者都可以免費(fèi)享用該物品，這是因?yàn)樵诩夹g(shù)上根本無(wú)法排斥其他消費(fèi)者對(duì)它的使用。例如，消費(fèi)者可以付費(fèi)進(jìn)入電影院觀看電影，但他無(wú)法排除其他消費(fèi)者付費(fèi)或者未付費(fèi)與自己共同使用產(chǎn)品。文化產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性是指增加額外一個(gè)人消費(fèi)而不會(huì)引起產(chǎn)品成本的任何增加，即消費(fèi)者人數(shù)的增加所引起的產(chǎn)品邊際成本的零增加，如消費(fèi)者可以在網(wǎng)上下載資源而不需要支付任何成本。

公共性文化產(chǎn)品的市場(chǎng)失靈問(wèn)題主要表現(xiàn)為“搭便車”行為。這是由于一旦公共物品被提供，任何人無(wú)論付費(fèi)與否，都能平等地消費(fèi)。所以，政府應(yīng)該強(qiáng)制干預(yù)文化產(chǎn)品的供給，并且利用相應(yīng)的法律規(guī)制手段對(duì)于文化產(chǎn)品和服務(wù)的消費(fèi)進(jìn)行制約［11］。

(四)文化產(chǎn)業(yè)的信息不對(duì)稱性

只要存在市場(chǎng)交易的地方，信息不對(duì)稱問(wèn)題都會(huì)在一定程度上顯現(xiàn)出來(lái)。信息不對(duì)稱是指市場(chǎng)交易過(guò)程中，一方比另一方擁有更多信息的一種狀態(tài)，它對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行會(huì)造成很大影響。在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，信息不對(duì)稱問(wèn)題普遍存在，這是因?yàn)槲幕袌?chǎng)的專業(yè)化水平很高。這樣，會(huì)使消費(fèi)者成為對(duì)產(chǎn)品有關(guān)信息了解最少的一方，他們完全處于信息劣勢(shì)的不利地位，常常使消費(fèi)者成為被欺騙的對(duì)象。

文化市場(chǎng)的信息不對(duì)稱性會(huì)降低市場(chǎng)效率，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，消費(fèi)者的合法權(quán)益受到威脅，會(huì)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展造成嚴(yán)重的影響。這就為政府解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，實(shí)行規(guī)制以校正市場(chǎng)失靈提供理論基礎(chǔ)。所以，政府應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)、行政命令的形式對(duì)信息傳遞加以規(guī)范，確保信息傳遞的準(zhǔn)確性，降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，打擊不良產(chǎn)品沖擊市場(chǎng)，保障消費(fèi)者的文化權(quán)益。

三、我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制現(xiàn)狀分析

目前，我國(guó)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制主要是在經(jīng)濟(jì)和政治上的規(guī)制。合理有效的政府規(guī)制可以優(yōu)化資源配置，提高企業(yè)生產(chǎn)效率，保障文化產(chǎn)業(yè)的正常運(yùn)行和健康發(fā)展，提高社會(huì)的整體效益和文化福利水平;而無(wú)效和不當(dāng)?shù)囊?guī)制不但會(huì)阻礙文化產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展，還會(huì)因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)效應(yīng)過(guò)大而使本國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度變得緩慢。我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍然處于初期階段，屬于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力較弱的產(chǎn)業(yè)。文化產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制還存在一些需要深入研究和認(rèn)真解決的重大問(wèn)題。

(一)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制體制不合理

1.規(guī)制機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性、權(quán)威性和穩(wěn)定性

我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)大部分是由政府的上級(jí)行政部門根據(jù)規(guī)章政策直接設(shè)立，這就直接導(dǎo)致政府規(guī)制機(jī)構(gòu)出現(xiàn)多重身份——政府規(guī)制政策法規(guī)的制定者和執(zhí)行者。這樣設(shè)置的規(guī)制機(jī)構(gòu)難免存在以下劣勢(shì):沒(méi)有法律作為權(quán)利后盾;其權(quán)限受到上級(jí)行政部門的權(quán)力制約;在規(guī)制實(shí)施過(guò)程中常常受到其他政府部門干預(yù)。

2.政企不分，導(dǎo)致規(guī)制不公

我國(guó)相關(guān)規(guī)制機(jī)構(gòu)不是由立法直接產(chǎn)生的，其權(quán)力也不是由憲法等法律產(chǎn)生的，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制機(jī)構(gòu)存在交叉性，容易被政治集團(tuán)、商業(yè)集團(tuán)所俘獲。這些文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)包括兩類:一是政府部門中的規(guī)制機(jī)構(gòu)，二是企業(yè)中的規(guī)制機(jī)構(gòu)。這就容易造成我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制的政企不分、政事不分、事企不分等問(wèn)題。我國(guó)還有一部分文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)就是文化企業(yè)的管理部門，一些文化產(chǎn)業(yè)上市公司的大部分內(nèi)部董事和國(guó)有文化集團(tuán)的高層管理人員是由政府部門直接任命的。這就導(dǎo)致規(guī)制機(jī)構(gòu)和企業(yè)出現(xiàn)雙重身份的重合，二者既是規(guī)制主體，又是被規(guī)制者。在這樣的規(guī)制機(jī)構(gòu)與體制下，規(guī)制機(jī)構(gòu)所在的企業(yè)很有可能是最大的規(guī)制利益所得者，因此，無(wú)論是否存在規(guī)制利益的傾斜，產(chǎn)業(yè)內(nèi)其他企業(yè)都會(huì)認(rèn)為規(guī)制不合理，這樣就會(huì)失去規(guī)制信服力。

3.規(guī)制過(guò)程中易于出現(xiàn)多頭管理，越位和缺位管理

由于我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)的規(guī)制機(jī)構(gòu)不具有專門性和唯一性，文化產(chǎn)業(yè)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)制機(jī)構(gòu)，被多部門共同規(guī)制，政出多門，規(guī)制權(quán)利分散不集中，部門之間又沒(méi)有規(guī)范有效的規(guī)制政策和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，甚至相互矛盾，最后導(dǎo)致職權(quán)不明和彼此之間爭(zhēng)權(quán)奪利，并為設(shè)租、尋租活動(dòng)提供了更多的機(jī)會(huì)。

(二)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制手段欠佳

目前，我國(guó)多采用經(jīng)濟(jì)性規(guī)制手段為主的規(guī)制政策，在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，設(shè)立進(jìn)入規(guī)制及價(jià)格(干預(yù))規(guī)制。隨著國(guó)家對(duì)文化產(chǎn)業(yè)關(guān)注度和扶持力度的增加，社會(huì)性規(guī)制手段使用范圍才逐漸擴(kuò)大。與發(fā)達(dá)國(guó)家相反，我國(guó)在進(jìn)行文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制時(shí)采用法律規(guī)制與激勵(lì)性規(guī)制手段較少，而大部分采用行政規(guī)制手段。

1.重經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，輕社會(huì)性規(guī)制

雖然沒(méi)有法律法規(guī)明確地規(guī)定進(jìn)入規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn)，但政府對(duì)某些產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入規(guī)制過(guò)于嚴(yán)格，這不僅限制了競(jìng)爭(zhēng)，限制了某些產(chǎn)業(yè)的加快發(fā)展，同時(shí)也為壟斷權(quán)力的濫用提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。在社會(huì)規(guī)制方面，相比經(jīng)濟(jì)性規(guī)制而言，我國(guó)的制度建設(shè)要更加完善，立法體系也更健全。在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的今天，一些人認(rèn)為暫時(shí)可以犧牲社會(huì)公平，追求效率，因此，對(duì)社會(huì)性規(guī)制有所放松［12］。其實(shí)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，更要注重社會(huì)的公平，二者需要互相補(bǔ)充，和諧發(fā)展。

2.規(guī)制壁壘高

產(chǎn)業(yè)進(jìn)入規(guī)制過(guò)于嚴(yán)格，限制了產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)業(yè)的加快發(fā)展，使經(jīng)營(yíng)不良的企業(yè)退出市場(chǎng)緩慢，從而阻礙了市場(chǎng)充分發(fā)揮資源配置機(jī)制的功能，也就必然造成行業(yè)內(nèi)現(xiàn)有企業(yè)的低效率。

3.價(jià)格規(guī)制隨意性大

價(jià)格規(guī)制是經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的重點(diǎn)。由于缺乏科學(xué)合理的成本預(yù)測(cè)及復(fù)核方法，我國(guó)的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)以被規(guī)制企業(yè)上報(bào)的成本和相關(guān)部門提出的調(diào)價(jià)方案為依據(jù)，對(duì)自然壟斷行業(yè)的價(jià)格直接指定和批準(zhǔn)。物價(jià)部門作為規(guī)制價(jià)格的機(jī)構(gòu)，卻不參與監(jiān)控市場(chǎng)的進(jìn)入、需求管理以及成本運(yùn)作，與被規(guī)制企業(yè)之間有嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問(wèn)題，導(dǎo)致定價(jià)隨意性大，使定價(jià)結(jié)果缺乏科學(xué)合理性［13］。

(三)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制法制建設(shè)不完善

我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制立法不足，大量的規(guī)制法律遲遲沒(méi)有出臺(tái)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)先后出臺(tái)和修訂了幾部重要的法律法規(guī)，如《著作權(quán)法》、《專利法》、《廣告法》等，促進(jìn)了文化產(chǎn)業(yè)的法制建設(shè)。但總體而言，我國(guó)的文化立法還處于初級(jí)階段，體系不夠完備，立法層次較低，立法內(nèi)容滯后，形式不夠規(guī)范，和當(dāng)前繁榮發(fā)展的文化產(chǎn)業(yè)很不相稱，更不能滿足社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的需要［14］。即使已經(jīng)有各種條例但是仍然需要法律，這是因?yàn)樾姓芾頇C(jī)關(guān)制定的條例和規(guī)定的權(quán)威性不能與法律相比，不容易真正落實(shí)，在執(zhí)行時(shí)有很大的隨意性。相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)的不完善將會(huì)降低政府規(guī)制規(guī)范化和制度化程度，比如，有些規(guī)定和條例經(jīng)常更改，有些規(guī)定條例又互相矛盾，使規(guī)制政策的實(shí)施不會(huì)得到相應(yīng)的效果，規(guī)制政策缺乏穩(wěn)定性和權(quán)威性［15］。

(四)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制成本高，效率低

就現(xiàn)階段而言，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制政策制定和實(shí)施的過(guò)程中，到處可見(jiàn)高成本和低效率的現(xiàn)象，文化資源的配置沒(méi)有達(dá)到帕累托最優(yōu)的狀態(tài)，從而造成社會(huì)資源很大程度的浪費(fèi)。

1.規(guī)制費(fèi)用上升過(guò)快，浪費(fèi)嚴(yán)重

由于在文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制過(guò)程中，其規(guī)制范圍越來(lái)越廣，使各種行政支出和規(guī)制費(fèi)用快速上升。而社會(huì)轉(zhuǎn)型期間并存的不規(guī)范性規(guī)制，不僅因規(guī)制手續(xù)繁瑣加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，而且尋租、設(shè)租現(xiàn)象嚴(yán)重，造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。

2.規(guī)制缺乏內(nèi)在的激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

由于文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制工作具有壟斷性，而且任務(wù)具有復(fù)雜性，使承擔(dān)制約任務(wù)和執(zhí)行管理預(yù)算職能的部門和人員無(wú)法了解其真正的成本，進(jìn)而不能對(duì)其運(yùn)行效率進(jìn)行準(zhǔn)確地評(píng)估;同時(shí)也會(huì)使規(guī)制部門和人員缺乏內(nèi)在的動(dòng)力和外在的壓力，進(jìn)而提高規(guī)制效率。

四、完善我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的對(duì)策建議

(一)合理地設(shè)置規(guī)制機(jī)構(gòu)

科學(xué)合理地設(shè)置規(guī)制機(jī)構(gòu)是促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。規(guī)制成功與否的關(guān)鍵所在就是要使規(guī)制機(jī)構(gòu)保持中立性，避免過(guò)度規(guī)制，使規(guī)制效率提高。

1.設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制機(jī)構(gòu)

目前，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)的規(guī)制機(jī)構(gòu)大都處于政府或企業(yè)之中，由于深受政府的過(guò)分干預(yù)或者商業(yè)利益的誘惑，無(wú)法客觀、獨(dú)立地實(shí)施和監(jiān)督法律法規(guī)，滋長(zhǎng)了文化企業(yè)和政府的尋租行為。所以，我國(guó)需要設(shè)立獨(dú)立、專門的規(guī)制機(jī)構(gòu)。獨(dú)立性是指規(guī)制機(jī)構(gòu)可以保持與政府的行政管理部門和企業(yè)的業(yè)務(wù)聯(lián)系，但是必須保持權(quán)力的獨(dú)立。對(duì)處于政府中的規(guī)制機(jī)構(gòu)，要利用法律賦予的權(quán)力，擺脫政府控制，尤其是從地方政府中分離出來(lái)，以便降低文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制的行政壁壘。另外，使規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立于各種企業(yè)利益集團(tuán)之處，切斷他們之間的利益關(guān)系，從財(cái)政上保證規(guī)制機(jī)構(gòu)有充足的規(guī)制經(jīng)費(fèi)，降低規(guī)制俘獲的可能性。

2.合理劃分文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制權(quán)力

把宏觀調(diào)控與微觀規(guī)制職能分開(kāi)，對(duì)于規(guī)制職能進(jìn)行科學(xué)合理地配置。設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的綜合性文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制機(jī)構(gòu)，主要由政府部門專業(yè)人士組成，使規(guī)制權(quán)力盡可能地集中，實(shí)行統(tǒng)一執(zhí)法，解決規(guī)制機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)力分散、多頭管理等問(wèn)題，做到職責(zé)明確和責(zé)任到位，防止規(guī)制機(jī)構(gòu)的自我膨脹。

(二)放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，強(qiáng)化社會(huì)性規(guī)制

規(guī)制與放松規(guī)制始終是一個(gè)博弈的動(dòng)態(tài)過(guò)程，在具體實(shí)施過(guò)程中要對(duì)兩者的利弊進(jìn)行權(quán)衡。關(guān)鍵在于應(yīng)當(dāng)建立一種既有效又合理的規(guī)制機(jī)制，而不是否定規(guī)制［16］?？紤]到文化產(chǎn)業(yè)的意識(shí)形態(tài)屬性及其具有外部性和公共物品的特點(diǎn)，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)被當(dāng)作事業(yè)單位一直由政府管理，效率很低，嚴(yán)重阻礙了文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。應(yīng)該構(gòu)建適度的規(guī)制模式，松緊結(jié)合，從而既促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又維護(hù)社會(huì)公共利益，公平和效率兼顧，提高社會(huì)的福利水平。

1.放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，引入激勵(lì)手段

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制雖然比改革開(kāi)放前有所放松，但是相比發(fā)達(dá)國(guó)家仍比較嚴(yán)格;文化產(chǎn)業(yè)對(duì)外開(kāi)放的領(lǐng)域不多，與 WTO自由貿(mào)易規(guī)則產(chǎn)生沖突，所以應(yīng)該適當(dāng)發(fā)揮市場(chǎng)主體在文化產(chǎn)業(yè)資源配置中的有效作用，放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。但由于文化產(chǎn)業(yè)的特殊性，單一的市場(chǎng)或政府規(guī)制都存在失靈的問(wèn)題，無(wú)法保障提供兼顧效率與公平的文化產(chǎn)品和服務(wù)，所以我們要實(shí)行市場(chǎng)和政府共同調(diào)控文化產(chǎn)業(yè)的規(guī)制模式。

對(duì)文化產(chǎn)業(yè)中的自然壟斷行業(yè)，要逐步引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;對(duì)于那些政府需要在一定程度上進(jìn)行管理但又不必審批的事項(xiàng)，就要轉(zhuǎn)變政府的管理方式，比如，降為核準(zhǔn)或備案，并盡量發(fā)揮政府的監(jiān)督、引導(dǎo)功能。單獨(dú)依靠放松進(jìn)入規(guī)制，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由于規(guī)制者與被規(guī)制者之間存在信息不對(duì)稱的情況，會(huì)使規(guī)制效率降低，可以引入文化產(chǎn)業(yè)的激勵(lì)性規(guī)制。比如，文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制可以采取社會(huì)契約制度，規(guī)制機(jī)構(gòu)與文化企業(yè)以合同的形式確立文化產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格及成本等指標(biāo)，然后規(guī)制機(jī)構(gòu)根據(jù)被規(guī)制文化企業(yè)對(duì)合同的執(zhí)行程度進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲辦法。同時(shí)，政府在進(jìn)行規(guī)制的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，在存在嚴(yán)重自然壟斷和信息不對(duì)稱的行業(yè)和環(huán)節(jié)重構(gòu)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制(準(zhǔn)入規(guī)制和價(jià)格規(guī)制)，根據(jù)不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域的特點(diǎn)實(shí)施分類規(guī)制，探索和總結(jié)新的規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，不斷優(yōu)化規(guī)制政策。其目的是使政府規(guī)制和市場(chǎng)調(diào)節(jié)處于一個(gè)最優(yōu)組合的狀態(tài)，從而既克服市場(chǎng)失靈又克服規(guī)制失靈，使不同市場(chǎng)主體的利益關(guān)系趨于平衡。

2.強(qiáng)化和完善文化產(chǎn)業(yè)的社會(huì)性規(guī)制

由于文化產(chǎn)業(yè)的特殊性，對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的社會(huì)性規(guī)制，在完善相關(guān)立法的同時(shí)要鼓勵(lì)多主體參與監(jiān)督，積極調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量形成完整監(jiān)督體系。除了政府部門監(jiān)督以外，要鼓勵(lì)文化產(chǎn)業(yè)的行業(yè)自律協(xié)會(huì)、企業(yè)內(nèi)部以及消費(fèi)者監(jiān)督，爭(zhēng)取形成以行業(yè)的自我規(guī)制約束為主要手段的多主體監(jiān)督體制。同時(shí)，文化產(chǎn)業(yè)一直被認(rèn)為是典型的低碳產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)，具備環(huán)境污染少、資源消耗低的優(yōu)勢(shì)，所以多關(guān)注文化產(chǎn)品內(nèi)容的質(zhì)量問(wèn)題，忽視對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的環(huán)境規(guī)制。然而，文化產(chǎn)業(yè)也存在“高碳”與“低碳”之分，文化產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)也存在資源過(guò)度消耗、污染和破壞生態(tài)環(huán)境等問(wèn)題。政府必須對(duì)文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)行環(huán)境規(guī)制，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益相互協(xié)調(diào)。

(三)健全文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的法律體系

獨(dú)立有效的社會(huì)性規(guī)制等都是以法律為準(zhǔn)繩的，因此，建立健全我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制體系必須按照先立法后改革的原則，進(jìn)而完善我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制法律體系。

從西方發(fā)達(dá)國(guó)家文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)容規(guī)制的法律體系以及我國(guó)文化體制改革的目標(biāo)和趨勢(shì)來(lái)看，構(gòu)建完善內(nèi)容規(guī)制的法律體系無(wú)疑是最為重要的目標(biāo)，即建立以《新聞法》、《出版法》、《廣播電視法》等專門法律為核心，以《電影管理?xiàng)l例》、《廣播電視管理?xiàng)l例》、《出版管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)為支撐，以部門行政規(guī)章以及地方行政法規(guī)和規(guī)章為補(bǔ)充的法律法規(guī)體系。同時(shí)，規(guī)制立法要切實(shí)貫徹民主原則，增強(qiáng)透明度，廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)，尤其要強(qiáng)化利益相關(guān)者的立法參與，平衡各方利益關(guān)系，克服行業(yè)保護(hù)傾向和地方保護(hù)主義。

我國(guó)作為一個(gè)文化大國(guó)，不同民族與地域之間的文化差異比較大，所以文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地域特征較為明顯。如果僅僅依靠法律規(guī)制手段，則無(wú)法解決文化產(chǎn)業(yè)地區(qū)性特殊問(wèn)題，要想建立完整的文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制體系，文化產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制要以法律規(guī)制手段為主，同時(shí)配以必要的行政規(guī)制。但是，我國(guó)地方性法規(guī)不具備統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，容易形成區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的行政區(qū)域壁壘，因此，設(shè)立地方性法規(guī)時(shí)需要保證與國(guó)家立法的相容性，才能為地區(qū)性文化產(chǎn)業(yè)提供行政規(guī)制依據(jù);不同文化產(chǎn)業(yè)的地方法規(guī)要在遵循國(guó)家立法基礎(chǔ)上，設(shè)立統(tǒng)一的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)制力度，避免造成文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地方行政壁壘。

(四)文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制中引入成本-收益分析

施蒂格勒指出，判斷規(guī)制有效性與否是進(jìn)行成本收益的比較。規(guī)制是需要成本的，一般來(lái)說(shuō)，規(guī)制成本包括直接成本和間接成本。規(guī)制的直接成本是指規(guī)制過(guò)程中發(fā)生的組織成本，間接成本則可以理解為規(guī)制實(shí)施后對(duì)價(jià)格和資源配置造成的影響等效率損失。規(guī)制的成本-效益分析就是將規(guī)制所造成的成本及其所帶來(lái)的效益結(jié)合起來(lái)進(jìn)行分析比較?？傊?guī)制的成本-效益分析為規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)制政策實(shí)施提供了理論基礎(chǔ)，對(duì)于判斷是否應(yīng)該以及怎樣實(shí)行規(guī)制具有重要意義。

文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制涉及社會(huì)利益和福利的很多方面，不能直觀地確定其綜合性社會(huì)效益，因此，重要的文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策出臺(tái)之文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制涉及社會(huì)利益和福利的很多方面，不能直觀地確定其綜合性之前，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行成本-收益分析。我國(guó)應(yīng)盡快構(gòu)建合適的政府規(guī)制成本-收益指標(biāo)體系和績(jī)效評(píng)估體系來(lái)指導(dǎo)文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策的實(shí)施，切實(shí)將成本-收益分析納入規(guī)制政策制定過(guò)程當(dāng)中，對(duì)即將實(shí)施的規(guī)制政策帶來(lái)的或可能帶來(lái)的正面效應(yīng)和負(fù)面影響進(jìn)行準(zhǔn)確系統(tǒng)地評(píng)估，并作為科學(xué)依據(jù)來(lái)制定和調(diào)整規(guī)制政策，從而逐步降低規(guī)制成本，提高監(jiān)管效益［17］。

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