循環(huán)經(jīng)濟蓄勢待發(fā)

原二軍

2009年1月1日正式施行的《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》，為破解經(jīng)濟發(fā)展和資源環(huán)境之困提供了一把“鑰匙”。

改革開放30年來，我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，不但使我國成為世界第四大經(jīng)濟體，也使我國陷入資源環(huán)境之困局。

2009年1月1日正式施行的《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》，不僅為破解經(jīng)濟發(fā)展和資源環(huán)境之困提供了一把“鑰匙”，而且也將成為建設新的生活文明的“催化劑”。

立法時不我待

《循環(huán)經(jīng)濟促進法》于2007年11月29日在十一屆全國人大常委會第四次會議上以高票通過，在當時參加會議的164人中，有155人投了贊成票，從數(shù)字的角度可以看出人們對出臺循環(huán)經(jīng)濟法律的渴望。

這種渴望是有理由的。

對于我國這樣一個資源匱乏、人均資源擁有量少得可憐的國家來說，長期粗放式的經(jīng)濟增長在使國力日益增強的同時，也導致資源浪費現(xiàn)象十分普遍，環(huán)境惡化對資源條件的破壞也十分嚴重。

傳統(tǒng)的高消耗、高排放、低效率的粗放型增長方式對資源和環(huán)境帶來的壓力從數(shù)字中可見一斑：

首先，資源總量和人均資源嚴重不足，資源利用效率相對低下。在資源總量方面，我國現(xiàn)已查明的石油儲量僅占世界的1.8％，天然氣占0.7％，鐵礦石不足9％，銅礦不足5％，鋁土礦不足2％。在人均資源量方面，我國人均礦產(chǎn)資源約為世界平均水平的1／2，人均耕地、草地資源約為1／3，人均水資源約為1/4，人均能源約為1/7。在資源利用效率方面，我國目前鋼鐵、電力、水泥等高耗能行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗比國外先進水平平均高20％左右；工業(yè)用水重復利用率比國外先進水平低15％～25％左右；礦產(chǎn)資源總回收率為30％，比國外先進水平低20％。

其次，粗放式經(jīng)濟增長對生態(tài)破壞嚴重，環(huán)境形勢嚴峻。據(jù)統(tǒng)計，我國主要污染物排放量超過環(huán)境承載能力，流經(jīng)城市的河段普遍受到污染，許多城市空氣污染嚴重，酸雨污染加重，持久性有機污染物的危害開始顯現(xiàn)，土壤污染面積擴大，近岸海域污染加劇。生態(tài)破壞嚴重，水土流失量大面廣生物多樣性減少，生態(tài)系統(tǒng)功能退化。二氧化硫、化學需氧量等主要污染物排放量長期居高不下。已經(jīng)位居世界第一。環(huán)境污染事故也進入了高發(fā)期。

資源和環(huán)境問題已經(jīng)對我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展構成了嚴重制約，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，為解決這些問題提供了一條重要途徑。而發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，只有在統(tǒng)一的社會規(guī)范和協(xié)調(diào)的法律體系，才能把資源節(jié)約、環(huán)境保護同經(jīng)濟發(fā)展和社會進步有機結合起來，既保證資源和環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展的支持，又保證經(jīng)濟發(fā)展對促進資源節(jié)約和環(huán)境改善的支持，實現(xiàn)符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的良性循環(huán)?？梢哉f，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》是時代急需。

六大制度助推

20世紀50年代到70年代，我國就開展了資源綜合利用工作。80年代到90年代，積極參與實施了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署推動的清潔生產(chǎn)行動計劃，并制定了《國務院批轉國家經(jīng)貿(mào)委等部門關于進一步開展資源綜合利用意見的通知》等規(guī)范性文件。進入21世紀，循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展工作得到強化。2002年，全國人大常委會制定了《清潔生產(chǎn)促進法》，對循環(huán)經(jīng)濟的重要組成部分——清潔生產(chǎn)作了比較全面的規(guī)范。2005年，國務院發(fā)布《關于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的若干意見》，為循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展提供了更加明確的政策依據(jù)。

這次實施的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》共包括總則、基本管理制度、減量化、再利用和資源化、激勵措施。法律責任和附則七個部分58條。循環(huán)經(jīng)濟專家、全國人大環(huán)資委副主任委員馮之浚表示，這部法律以“減量化、再利用、資源化”為主線，為促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展作出了一系列重大的制度安排。

與西方發(fā)達國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟一般側重于廢物再生利用不同，我國的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的一個重要基本原則是堅持減量化優(yōu)先原則。這是因為我國現(xiàn)處于工業(yè)化高速發(fā)展階段，能耗物耗過高，資源浪費嚴重，前端減量化的潛力很大，因此要特別重視減量化，即資源的高效利用和節(jié)約使用。

《循環(huán)經(jīng)濟促進法》重點規(guī)定了六項重要的法律制度，具體包括循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃制度、抑制資源浪費和污染物排放的總量調(diào)控制度、循環(huán)經(jīng)濟評價和考核制度、以生產(chǎn)者為主的責任延伸制度、對高耗能、高耗水企業(yè)的重點管理制度以及強化激勵措施。

“這里面的一些制度，比如總量調(diào)控制度明確要求各地和企業(yè)按照國家的要求，根據(jù)本地的資源和環(huán)境承載能力安排產(chǎn)業(yè)結構和經(jīng)濟規(guī)模，積極主動地采取節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、減排等循環(huán)經(jīng)濟措施。這是因為當前一些地方的經(jīng)濟增長建立在過度消耗資源和污染環(huán)境的基礎上，對這種不可持續(xù)的發(fā)展方式必須要有必要的總量控制措施?！瘪T之浚說。

對于建立生產(chǎn)者責任延伸制度，馮之浚認為，在傳統(tǒng)的法律領域，產(chǎn)品的生產(chǎn)者只對產(chǎn)品本身的質(zhì)量承擔責任，但現(xiàn)代生產(chǎn)者還應依法承擔產(chǎn)品廢棄后的回收、利用、處置等責任?！斑@種生產(chǎn)者責任延伸制度在一些國家立法中得到了確立，并經(jīng)實踐證明具有積極意義。”

《循環(huán)經(jīng)濟促進法》專設了第五章，對激勵措施作了比較具體的規(guī)定，主要包括：設立循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展專項資金；對循環(huán)經(jīng)濟重大科技攻關項目實行財政支持等。

多了“促進”二字

從《循環(huán)經(jīng)濟法》到《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，多了“促進”兩個字，有關專家表示，這是因為我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展正處于起步階段，考慮到循環(huán)經(jīng)濟成熟程度和當前的實際情況，該法目前的主要作用還是引導、促進，體現(xiàn)出循環(huán)經(jīng)濟立法的階段性特征。

“西方國家中，日本和德國在循環(huán)經(jīng)濟法律體系建設方面已經(jīng)很完備，并取得了很大的成就，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》在立法過程中借鑒了這兩個國家的經(jīng)驗，但我們也有與日本、德國立法不同的地方”，中國法學會環(huán)境資源法研究會常務理事、副秘書長常紀文表示，一是和日本、德國側重于資源不同，我國的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》資源和環(huán)境保護并重；二是制度齊全，體系完備，兼采了日本、德國的大多數(shù)成熟法律制度；三是體現(xiàn)我國在環(huán)境和資源方面的基本國情，考慮了中國的環(huán)境資源行政管理體制和環(huán)境資源管理的實際模式。

有關專家表示，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》一個重要特點就是把點、線和面三個層次的責任有效地統(tǒng)一起來了，并突出了政府的責任。除了在第8條原則性地宣告政府的責任外，還在第二章“基本管理制度”中規(guī)定了政府的規(guī)劃責任、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整責任等。值得指出的是，該法在第14條明確了上級政府對下級政府的循環(huán)經(jīng)濟評價和考核制度，給各級地方人民政府施加了嚴格執(zhí)法的壓力。

《循環(huán)經(jīng)濟促進法》作為一部引導性的法律，其所提出的“減量化”、“再利用和資源化”幾乎涵蓋了循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的主要環(huán)節(jié)和主要方面。尤其值得關注的是，法律對當前幾類泛濫的資源浪費現(xiàn)象提出了明令禁止，這反映了當前現(xiàn)實生活中的痼疾急需有法律來進行約束。

循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展并不悲觀

由于相關配套法律法規(guī)跟不上，許多法律在施行后效果并不理想。為了避免這樣的命運，據(jù)了解，目前國務院及有關部門正在組織制定或修訂《循環(huán)經(jīng)濟促進法》有關配套法規(guī)和標準，如廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例、循環(huán)經(jīng)濟評價指標體系及其考核規(guī)定、包裝物回收利用管理辦法、關于促進資源節(jié)約和環(huán)境保護價格機制的意見等領域的有關標準。這些配套法規(guī)、標準的制定和實施，將大大增強《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的可操作性。

有關專家表示，在全球環(huán)境資源形勢異常嚴峻的今天《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的出臺，其價值在于它不是一部頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的具體法，而是一部促進經(jīng)濟結構調(diào)整和經(jīng)濟增長模式轉變的基干法，意義非常重大，反映了我國政府的決心和信心。

《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的實施，必然使企業(yè)的電力成本、資源成本、環(huán)境成本、運輸成本、土地成本等呈現(xiàn)增長的態(tài)勢，對一些堅持傳統(tǒng)發(fā)展模式的企業(yè)將產(chǎn)生嚴重的挑戰(zhàn)。各行各業(yè)，目前和今后一段時間，應當抓緊進行技術改造、工藝提升和設備更新，發(fā)展節(jié)約、集約、循環(huán)、清潔型經(jīng)濟。當然，首先得轉變觀念。如不轉變觀念，而是一味地被動應付法律的新要求，將很快被法律的強制性規(guī)定所淘汰。