社保改革　啟示與方向

鄭秉文

2008年啟示

2008年，我國遇到了十幾年來前所未有的巨大經(jīng)濟困難，世界金融危機和經(jīng)濟滑坡對中國經(jīng)濟增長形成了空前的外部沖擊，對經(jīng)濟增長方式提出了嚴峻挑戰(zhàn)，社保制度建設(shè)也從中獲得兩點重要啟示。

社保應以就業(yè)為重點和導向

2008年，我國就業(yè)形勢兩次出現(xiàn)大幅滑坡。第一次是上半年，因人民幣升值預期導致的以長三角為主的沿海地區(qū)企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營困難，失業(yè)高峰開始顯現(xiàn)。第二次是下半年，世界金融危機對我國珠三角為主的沿海地區(qū)外向型企業(yè)形成巨大沖擊。為此，中央有關(guān)部門接連出臺優(yōu)惠政策，對困難企業(yè)進行幫扶，以緩解嚴峻的就業(yè)形勢。這就對社保制度提出了一個挑戰(zhàn)。

眾所周知，任何勞動保護和社會保障都或多或少對勞動力市場產(chǎn)生一定的扭曲。政府的作用在于如何根據(jù)國情權(quán)衡利弊和取舍輕重，制定一個適合本國國情和發(fā)展水平的制度模式。模式選錯了將事倍功半，操之過急則會適得其反。

歐洲一些傳統(tǒng)的福利國家保就業(yè)的勞動保護和社會保障措施和思路不一定完全適合我們的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況。歐洲高失業(yè)率既是過度勞動保護的結(jié)果，又是過度勞動保護的原因，同時，還是高福利和高稅收的一種社會均衡。在20世紀60年代，歐洲主要國家平均失業(yè)率僅為2％，70年代剛有攀升的苗頭便采取了嚴格的勞動保護，當時的成本不高，動機良好，但事與愿違，抑制了就業(yè)需求，進而形成了“勞動力市場剛性”，到80年代平均失業(yè)率攀升至5％，90年代達到10％，從此就經(jīng)常保持在兩位數(shù)。后來，包括法國在內(nèi)的許多政府已認識到，70年代旨在維護社會穩(wěn)定的這種僵硬的勞動保護和社會保護不利于就業(yè)，尤其是不利于青年人就業(yè)狀況的改善，于是，從90年代開始便有了席卷各國的社保制度改革。

所以，以就業(yè)為重點和以就業(yè)為導向，這將是我國勞動保護和社會保障立法的基本取向。我國的一個基本國情是將長期處于社會主義初級發(fā)展階段，“就業(yè)”就成為一個最基本的“福利”。有就業(yè)就有穩(wěn)定，保就業(yè)就等于保穩(wěn)定，就業(yè)是民生之本，福利之源，穩(wěn)定之基。在這方面，2008年1月實施的《勞動合同法》是一個教訓。

社保是拉動內(nèi)需的制度保證

社保制度不僅是構(gòu)建和諧社會的一個重要舉措，也是拉動內(nèi)需和促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的一個制度保證。溫家寶總理在最近一期的《求是》雜志中撰文《關(guān)于貫徹落實科學發(fā)展觀的若干重大問題》指出，“要把完善社會保障體系作為安邦興國的根本大計。社會保障制度是保證國家長治久安的根本性制度”。

這就是說，以往我們過多地將完善社保制度作為解決群眾關(guān)心的難點熱點問題，這個定位是初級的，還沒有超越10年前“兩個確保”時的思維定勢，還停留在為國企改革制定配套措施的歷史階段上。溫總理所說的“安邦興國的根本大計”，就應該是指社保制度應為拉動和刺激內(nèi)需做出應有的貢獻，“長治久安的根本性制度”就應該是指成為經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的制度保證之一。

改革開放以來，我國經(jīng)濟增長方式愈發(fā)顯示出其不可持續(xù)性和脆弱性，外需依存度過高，將近80％，成為世界之最。這個亦步亦趨的增長方式缺陷在2008年中完全暴露在世界金融危機之中，政府斥巨資救市的目的，就是以擴大內(nèi)需來替代遭受重創(chuàng)的外需。

建立和完善社保體系，其結(jié)果可為轉(zhuǎn)變增長方式做出貢獻，使居民持有良好的消費預期，燙平居民消費周期，讓城鄉(xiāng)居民建立消費信心，敢于消費、放心消費、合理消費，啟動消費，使之取代投資驅(qū)動。

2009年方向

千方百計擴大社保覆蓋范圍

我國城鄉(xiāng)社保體系不健全，覆蓋范圍狹小，居民收入預期不確定，消費需求的增長具有局限性。雖然養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等“五險”制度覆蓋而近幾年來擴大速度較快，總體來看仍然十分狹窄。以基本養(yǎng)老保險為例，目前參保人員2.7億人(含農(nóng)民工1800萬人和農(nóng)村5171萬人，不包括機關(guān)事業(yè)單位)，只占全國就業(yè)人員(7.7億人)即應保人口的35％左右，而發(fā)達國家一般都在80％左右，其中韓國占59％。發(fā)達國家參保人員占總?cè)丝诒壤话阍?0％以上，韓國2005年是36％(覆蓋人口1712萬/總?cè)丝?8137Z)，美國是71％(覆蓋人口2.13億/總?cè)丝?.08億)，而我國僅占全國13億總?cè)丝诘?1％。

千方百計擴大社保覆蓋范圍，既是社會發(fā)展的需求，也是經(jīng)濟發(fā)展的必要，是相當長時期內(nèi)我國社保制度改革的重中之重。當前，要著力解決那些阻礙擴大社保覆蓋面的制度缺陷，掃除擴面過程中如下三個主要積弊：

一是要加強社保制度的吸引力，加大制度的激勵機制。目前參保激勵作用十分有限，日前全國網(wǎng)民反對延遲退休年齡的事件就是一個明證：社保制度的繳費與待遇之間沒有建立起密切聯(lián)系，沒有形成明顯的多繳多得、少繳少得的激勵機制。如果自愿延遲退休年齡可以明顯獲得更多的養(yǎng)老金，如同銀行儲蓄年限不同可獲得不同的利息那樣由自我偏好來選擇，就不會出現(xiàn)全國網(wǎng)民齊聲反對延遲退休年齡的狀況。

只有解決了目前社會保險制度設(shè)計中這種“大鍋飯”的狀況，擴大覆蓋面的內(nèi)生機制才能產(chǎn)生。否則，就業(yè)人員參保意愿低下，參保群體不是沒有穩(wěn)定的預期，就是待遇水平逐年下降，消費心理不穩(wěn)定，不能為拉動內(nèi)需發(fā)揮應有的作用。

二是要徹底解決保險制度的便攜性問題。農(nóng)民工退保是制度便攜性差導致的后果，廣東省從2002年到2007年已有1000萬農(nóng)民工辦理了退保手續(xù)，這種“進兩步退一步”的制度設(shè)計缺陷不利于擴大覆蓋范圍，2008年11月以來，近千萬農(nóng)民工提前返鄉(xiāng)更加凸顯農(nóng)民工社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)困境。其實，便攜性差不僅是農(nóng)民工異地流動的障礙，即使城鎮(zhèn)居民異地流動也會十分棘手，不僅手續(xù)十分繁雜，而且導致接收地政府行為扭曲，設(shè)置種種門檻不愿意轉(zhuǎn)入；其他社會群體同樣面臨便攜性障礙，比如，機關(guān)公務員“下?！鞭D(zhuǎn)入地方統(tǒng)籌單位，軍隊轉(zhuǎn)業(yè)人員等等，這些便攜性和制度不統(tǒng)一問題實際上涉及到整體制度的設(shè)計問題。這些問題不解決，就不能徹底解決參保人員的后顧之憂，既影響參保人員的消費行為，又影響全國統(tǒng)一勞動力要素市場的形成，不利于社保制度擴大覆蓋面。

三是在擴大覆蓋范圍和實現(xiàn)全覆蓋的目標中，要防止制度碎片化趨勢。中共十七大提出，到2020年，要建立起覆蓋城鄉(xiāng)居民的社保體系。從世界各國的經(jīng)驗來看，實現(xiàn)全覆蓋的途徑大致有三，一是歐洲大陸的“碎片式打補丁”方式，幾百年之前由行業(yè)發(fā)起，逐漸附加，最終實現(xiàn)全社會覆蓋；二是“先碎片后整臺”模式，從碎片開始起步，當發(fā)展到一定程度時予以整合，比如英國和北歐一些國家；三是建立“統(tǒng)一制度的漸進式改革”，即從起步就建立起一個小制度，不斷擴大，最終覆蓋到全社會，典型代表為1935年建立起社保制度的美國