關(guān)于污染稅收制度設(shè)計(jì)原則的思考

全意波

為了建立可長久支持的生態(tài)稅制體系，讓稅制保護(hù)我們的環(huán)境。在現(xiàn)階段開征污染稅很有必要。但污染稅制設(shè)計(jì)的科學(xué)與否，很大程度上取決于所遵循稅收制度設(shè)計(jì)的基本原則。我國制定有效的污染稅應(yīng)遵循“兼顧效率與公平的原則、預(yù)防與治理相結(jié)合原則、污染者付費(fèi)與使用者付費(fèi)相結(jié)合原則、保持稅收中性原則、保持稅收適度彈性原則、立足基本國情和簡單實(shí)用相結(jié)合的原則、?？顚Ｓ门c納入一般財(cái)政收入相結(jié)合原則”。

一、引言

隨著科學(xué)技術(shù)水平的發(fā)展和人民生活水平的提高，環(huán)境污染也隨之加劇，水污染、大氣污染、噪音污染事故在我國頻頻發(fā)生，我們離“藍(lán)天白云，綠水青山”的生活環(huán)境也越來越遠(yuǎn)了?？梢哉f，嚴(yán)重的環(huán)境污染問題已經(jīng)影響了我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧，成了中國無法回避的世紀(jì)挑戰(zhàn)。面對(duì)這一嚴(yán)峻的污染形勢，近年來。越來越多人呼吁開征環(huán)境稅來解決這一問題，開征環(huán)境稅的新聞也頻頻在我國各種媒體上出現(xiàn)。金融危機(jī)，經(jīng)濟(jì)蕭條的季節(jié)。卻是推出新的稅收組合的好時(shí)機(jī)，趁大減稅的契機(jī)，稅收新組合可待出爐，建立一個(gè)可長久支持的生態(tài)稅制體系，發(fā)揮稅制在保護(hù)環(huán)境方面的作用。

二、污染稅設(shè)計(jì)的原則

污染稅是環(huán)境稅中的重要組成部分，它是側(cè)重于對(duì)污染行為、污染產(chǎn)品和服務(wù)征收的一種稅。從稅收的角度來看，它通常是指污染物排放稅和污染產(chǎn)品稅。污染稅設(shè)計(jì)的科學(xué)有效與否，很大程度上取決于所遵循稅收制度設(shè)計(jì)的基本原則。所以。我們?cè)诙愂罩贫雀母镏H，環(huán)境稅呼之欲出的背景下，對(duì)污染稅制定的原則加以認(rèn)真思考，為有關(guān)部門制定一套合理、有效的污染稅收制度提供參考。由于污染稅自身存在特殊性，除同一般稅收一樣應(yīng)遵循強(qiáng)制性、無償性、固定性等基本原則外，污染稅的設(shè)計(jì)還應(yīng)有其它原則要遵循，具體有以下幾點(diǎn)：

(一)兼顧效率與公平的原則

效率原則是指以最少的成本損失取得依法應(yīng)有的稅收收入，其包括稅收的經(jīng)濟(jì)效率、行政效率和執(zhí)行效率。在經(jīng)濟(jì)效率上，污染稅的根本目的是讓排污企業(yè)承擔(dān)其排放污染物所造成的損失。消除外部不經(jīng)濟(jì)性。在行政效率方面。稅制要盡量簡化，易于理解，復(fù)雜的稅制會(huì)給納稅人帶來稅負(fù)繁重的感覺，從而造成征收的困難。在執(zhí)行效率方面，要運(yùn)用科學(xué)的方法對(duì)稅務(wù)進(jìn)行管理。避免偷稅漏稅現(xiàn)象。除此還要減少征收環(huán)節(jié)，壓低奉行費(fèi)用。總之。只有提高效率才能使污染稅收制度真正具有較高的現(xiàn)實(shí)可行性。公平原則是指具有同等納稅能力的人應(yīng)該具有相同的納稅義務(wù)、承擔(dān)相同的稅收負(fù)擔(dān)。具體來講，就是在設(shè)計(jì)污染稅稅制時(shí)要體現(xiàn)公平，實(shí)現(xiàn)“橫向公平”和“縱向公平”的統(tǒng)一。首先。對(duì)污染較輕的物品和行為實(shí)行較低的稅率，可以對(duì)污染防治實(shí)施項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)行零稅率，甚至對(duì)其實(shí)行稅收優(yōu)惠。其次，我國幅員遼闊，南北、東西跨度大。各地環(huán)境污染狀況、生態(tài)環(huán)境的承受能力和污染及破壞程度有較大的差距。而且各地的平均收入水平也有所不同。對(duì)于污染稅在全國范圍采取一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)必然會(huì)造成各地的稅收負(fù)擔(dān)差異。因此，為實(shí)現(xiàn)稅收“橫向公平”，我國污染稅的制定可以給地區(qū)一定的定稅權(quán)。根據(jù)各地區(qū)環(huán)境容量的實(shí)際利用程度、污染的承受能力和污染治理成本在國家規(guī)定的范圍內(nèi)制定污染稅制度。最后。針對(duì)我國目前實(shí)際的福利水平和稅收情況，政府可以通過提高福利水平、稅負(fù)轉(zhuǎn)移或直接采取累進(jìn)稅率等方式來避免稅收的累退，實(shí)現(xiàn)“縱向公平”。

(二)預(yù)防與治理相結(jié)合原則

所謂預(yù)防，是指預(yù)防一切污染以及因污染而引起的對(duì)人類健康和環(huán)境的損害。所謂治理，是指對(duì)一切污染及所造成的破壞進(jìn)行的治理。我國現(xiàn)在提倡建立環(huán)境友好型社會(huì)，而環(huán)境友好型社會(huì)的核心就是保護(hù)生態(tài)，從源頭預(yù)防污染產(chǎn)生。一切污染都是消耗資源和排放廢棄物造成的，從源頭預(yù)防污染產(chǎn)生的最有效途徑是減少資源消耗和不排放廢棄物。對(duì)于污染問題我們不能頭痛治頭，腳痛治腳。事先要有預(yù)防意識(shí)，防患于未然。而污染稅的開征恰恰能夠滿足建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)的要求，因?yàn)槲廴径惖拈_征不但能為環(huán)境污染的事后治理提供治理資金。更好地進(jìn)行事后彌補(bǔ)，更重要的還在于開征污染稅后能增強(qiáng)人們的環(huán)保意識(shí)，防止與減少今后的污染行為，降低今后污染事故發(fā)生的概率。而且通過把上繳的污染稅部分退還給納稅人用于投資環(huán)保領(lǐng)域。研究設(shè)計(jì)新環(huán)保技術(shù)、購買減排減污設(shè)備等。真正做到從源頭控制污染?？梢哉f，預(yù)防與治理相結(jié)合的原則是獨(dú)立環(huán)境稅宏觀調(diào)控的體現(xiàn)和運(yùn)用。污染稅根據(jù)預(yù)防與治理相結(jié)合的思路進(jìn)行設(shè)計(jì)，是一種面向循環(huán)經(jīng)濟(jì)的稅收政策體系，有利于引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向科學(xué)、環(huán)保的方向發(fā)展。在執(zhí)行過程中，預(yù)防與治理兩者不能偏頗，兩手都要抓，兩手都要硬，忽視一方，污染問題將得不到有效解決。

(三)污染者付費(fèi)與使用者付費(fèi)相結(jié)合原則

污染者付費(fèi)原則是1972年OECD環(huán)境委員會(huì)首次提出的，現(xiàn)已成為制定污染稅應(yīng)遵循的基本原則之一，該制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)按“排污即征稅。超標(biāo)(超證)即罰款”的指導(dǎo)思想操作。這里的排污即征稅，超標(biāo)(超證)即罰款，不但指排放數(shù)量上的超標(biāo)(超證)，更要注意其排放濃度上的超標(biāo)(超證)。只有數(shù)量和濃度結(jié)合來考慮才能有效地遏制排污企業(yè)稀釋排放污染物。躲避罰款的行為。同時(shí)，為體現(xiàn)政府部門對(duì)排污企業(yè)的整體約束力，稅務(wù)部門與環(huán)保部門應(yīng)做好合理分工，稅務(wù)機(jī)關(guān)按照污染稅制對(duì)排污企業(yè)征收污染稅以體現(xiàn)污染者付費(fèi)原則，環(huán)保部門在實(shí)地監(jiān)控的基礎(chǔ)上對(duì)超標(biāo)企業(yè)進(jìn)行行政性罰款以限制企業(yè)超標(biāo)排放。但是污染者付費(fèi)原則只適用于直接污染稅(或排污稅)的設(shè)計(jì)，對(duì)于污染產(chǎn)品稅的制度設(shè)計(jì)應(yīng)依照使用者付費(fèi)原則。使用者付費(fèi)原則要求在消費(fèi)者購買會(huì)對(duì)水體造成污染的產(chǎn)品時(shí)就付費(fèi)，這樣，一方面，可以促使消費(fèi)者減少有潛在污染產(chǎn)品的消費(fèi)數(shù)量，或鼓勵(lì)消費(fèi)者選擇無污染或者低污染的替代產(chǎn)品；另一方面，對(duì)污染產(chǎn)品征稅后，會(huì)提高污染產(chǎn)品的價(jià)格，產(chǎn)品市場需求下降，生產(chǎn)商為了能在這個(gè)市場仍有一席生存之地。便會(huì)轉(zhuǎn)向環(huán)境友好產(chǎn)品的開發(fā)和生產(chǎn)?？傊?，污染者付費(fèi)與使用者付費(fèi)相結(jié)合原則，更能有效刺激科技的發(fā)展，淘汰一些高污染企業(yè)、技術(shù)和產(chǎn)品。從而使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生調(diào)整，體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策的新趨向。就企業(yè)而言，根據(jù)該原則設(shè)計(jì)的污染稅能刺激企業(yè)改變行為方向，積極推行清潔生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

(四)保持稅收中性原則

所謂稅收中性是指國家通過對(duì)納稅人進(jìn)行補(bǔ)償、補(bǔ)貼等形式，或者以減少其它稅收的方式，以使納稅人所獲得的與其所支付的污染稅等值。這一原則主要有兩層含義：首先。發(fā)展經(jīng)濟(jì)不能犧牲環(huán)境。尤其是對(duì)那些嚴(yán)重的污染行為更是要課以重稅；其次。污染稅的征收不能不考慮企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，以及由此給經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)面影響。考慮到開征污染稅會(huì)影響企業(yè)的競爭力。而且。我國公民和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)承受能力也極為有限，污染稅的征收不應(yīng)超過一定的限度。為了不加重納稅人的總體負(fù)擔(dān)，新開征的污染稅應(yīng)本著調(diào)控行為為主、增加稅收收入為輔的中性原

則。在宏觀稅負(fù)不變的情況下。對(duì)某一方面開征新稅或增稅，就意味著必須相應(yīng)降低其他方面的稅負(fù)；反之，對(duì)某一方面停征稅收或減稅，則必須在其他方面負(fù)擔(dān)更多的稅收。所以，在開征污染稅之后，首先，應(yīng)及時(shí)將企業(yè)繳納的大多數(shù)環(huán)保方面的收費(fèi)(如排污收費(fèi))并入環(huán)保稅中一并征收，以避免重復(fù)征收，加重納稅人負(fù)擔(dān)。其次，通過補(bǔ)貼或降低其他一些稅的稅賦來抵消污染稅所造成的額外負(fù)擔(dān)。征了污染稅。還應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)現(xiàn)有稅制結(jié)構(gòu)做一些調(diào)整，在其他方面減稅，或降低一些稅的稅率，如社會(huì)保障繳款、個(gè)人所得稅中的工薪稅等，確保民眾的稅負(fù)不因污染稅的開征而加重。最后，通過調(diào)整優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)、綠化稅制等措施，在保持總體稅負(fù)合理性的前提下，促進(jìn)我國環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。盡管污染稅的改革有可能在某一段時(shí)期內(nèi)會(huì)引起稅負(fù)水平的波動(dòng)。但從長期來看，只要我們堅(jiān)持以調(diào)整結(jié)構(gòu)為主，保持宏觀稅負(fù)的長期穩(wěn)定性和合理性仍然可行。

(五)保持稅收適度彈性原則

保持稅收適度彈性的原則要求污染稅的稅收收入應(yīng)隨著財(cái)政支出的需要進(jìn)行調(diào)整。我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場發(fā)育不完全；企業(yè)的競爭力不強(qiáng)，內(nèi)部體制不靈活：經(jīng)濟(jì)水平與發(fā)達(dá)國家相比仍有較大差距，公民生活水平整體偏低，尤其是農(nóng)民和城市下崗工人?；谏鲜鍪聦?shí)，不宜一開始就將污染稅的稅率定得很高，超過公民的實(shí)際承受能力，應(yīng)該留下一定的空間隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和環(huán)境質(zhì)量的提高逐步調(diào)整到理想的稅收水平。也就是說，污染稅的稅率不能一成不變，必須適時(shí)靈活地進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，即污染稅的稅率要隨著不同時(shí)期防治污染技術(shù)與方法的更新提高，隨之引起的治理污染的邊際成本和造成污染的外部成本不斷降低而調(diào)整，但也不能過于頻繁。這樣設(shè)計(jì)污染稅的稅率。能體現(xiàn)國家稅收政策的統(tǒng)一性和靈活性。也利于保護(hù)環(huán)境資源和減少污染，具有科學(xué)可行性。因而。保持污染稅收的彈性對(duì)于污染稅尚處在起步階段的中國來說尤為重要，使其能隨時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的變化進(jìn)行調(diào)整。但在確保污染稅收彈性這一原則的前提下，我們也應(yīng)該注意保持稅收的相對(duì)穩(wěn)定。為了響應(yīng)政府控制減少污染的政策，企業(yè)會(huì)投資購置各種污染控制設(shè)備。這樣就會(huì)提升企業(yè)的成本。但如果政府很快又進(jìn)行了調(diào)整或者設(shè)定了新的污染稅稅率，那么有可能造成上述投資過程與實(shí)際背道而馳，政府頻繁變動(dòng)稅收政策必會(huì)被卷入到一場激烈的政治斗爭之中。所以，只有保持稅收適度彈性，政府才能長治久安，企業(yè)才能根據(jù)稅收進(jìn)行適宜的預(yù)算和決策。

(六)立足基本國情和簡單實(shí)用相結(jié)合的原則

建立并完善我國的環(huán)境稅制中的污染稅制，不可避免地要借鑒國外成功的經(jīng)驗(yàn)，但最主要的還應(yīng)從我國的基本國情出發(fā)，不能盲目照搬照抄國外的做法，應(yīng)建立適合自身發(fā)展水平的污染稅制。立足基本國情和簡單實(shí)用相結(jié)合的原則要求。首先。我國污染稅制的設(shè)計(jì)要大膽汲取這些國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以求科學(xué)和完善，少走彎路，減少不必要的成本與費(fèi)用，但是那要建立在從我國國情出發(fā)的基礎(chǔ)上，充分考慮我國與發(fā)達(dá)國家之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科技水平和管理水平的差距以及人口密度大小等因素，不能機(jī)械地照搬。其次?？紤]我國現(xiàn)今執(zhí)行的排污收費(fèi)制度，把排污收費(fèi)改成污染稅，如果重新設(shè)定有關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)的話，成本會(huì)很大，所以可以考慮利用現(xiàn)行的有關(guān)排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，如引用現(xiàn)行的排放標(biāo)準(zhǔn)，超額排放的換算等政策，之后觀察污染稅開征的效果再進(jìn)行慢慢改進(jìn)。這樣不但可以給政府和企業(yè)一個(gè)過渡和緩沖階段，也不廢棄現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定。如對(duì)水污染稅的設(shè)計(jì)。在按污水排放量計(jì)征與按污染物含量計(jì)征的標(biāo)準(zhǔn)中，可以選擇按污水排放量計(jì)征為主的污染稅制，力求稅制的簡明與實(shí)用，使之在我國現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下切實(shí)可行。

(七)專款專用與納入一般財(cái)政收入相結(jié)合原則

目前，針對(duì)我國污染形勢嚴(yán)峻這一情況。將征收的污染稅投資于污染治理及水資源保護(hù)項(xiàng)目以彌補(bǔ)投資污染治理不足，是當(dāng)前保護(hù)環(huán)境資源、治理污染有可靠資金來源的必然選擇。也可以說，專款專用原則是目前用來加強(qiáng)環(huán)保措施和彌補(bǔ)治污欠賬的一種有效的過渡措施。但專款專用會(huì)導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)支出剛性化。制約政府對(duì)財(cái)政資金的統(tǒng)一安排和靈活調(diào)度。影響資源配置效率等諸多弊病，考慮到在開征污染稅之初，必須給企業(yè)和消費(fèi)者提供一段緩沖和適應(yīng)時(shí)期，同時(shí)也為了減輕轉(zhuǎn)型時(shí)期的痛苦，有必要把稅收收入用于資助那些稅收影響最大的人。除此之外。我國目前的污染稅稅率必然不能達(dá)到對(duì)環(huán)境問題而言較為理想的水平，在環(huán)境稅自身無法達(dá)到環(huán)境目標(biāo)的情況下。通過將污染稅收入投資于受污染項(xiàng)目以補(bǔ)充當(dāng)前污染稅對(duì)環(huán)境保護(hù)力度的不足，必然會(huì)加強(qiáng)污染稅這項(xiàng)政策的效果。所以污染稅收的?？顚Ｓ迷瓌t是我國目前的必然選擇。只有實(shí)行專款專用的原則，才能確保環(huán)境保護(hù)和污染治理有可靠的資金來源。但是。從優(yōu)化資源配置的角度講。?？顚Ｓ貌⒎俏廴径愂帐杖胧褂梅绞降淖罴堰x擇。污染稅征收過程中也并不用始終堅(jiān)持和遵守“?？顚Ｓ迷瓌t”。它只不過是在開征污染稅初始階段應(yīng)遵循的原則，隨著污染的減少和水質(zhì)的改善，最終污染稅收收入應(yīng)該納入到一般預(yù)算或資助一般預(yù)算開支，實(shí)行統(tǒng)一調(diào)配，便于財(cái)政收入相機(jī)抉擇政策的使用。所以，從長遠(yuǎn)來看，我國應(yīng)把?？顚Ｓ脮呵易鳛檫^渡性的政策，最終將污染稅納入一般財(cái)政預(yù)算。

三、結(jié)語

要在我國開征污染稅、制度設(shè)計(jì)應(yīng)放在第一位。污染稅制度設(shè)計(jì)的好壞，直接影響了污染稅制體系的成功建立和完善狀況。在我國這個(gè)具有特殊國情的背景下，只有堅(jiān)持兼顧效率與公平的原則、預(yù)防與治理相結(jié)合原則、污染者付費(fèi)與使用者付費(fèi)相結(jié)合原則、保持稅收中性原則、保持稅收適度彈性原則、立足基本國情和簡單實(shí)用相結(jié)合的原則、?？顚Ｓ门c納入一般財(cái)政收入相結(jié)合原則等科學(xué)、合理的制度設(shè)計(jì)原則，才能制定出管用、可行、嚴(yán)密的污染稅收制度，真正使減排減污、保護(hù)環(huán)境走上法制化的軌道。