政府績(jī)效評(píng)估與滿(mǎn)意型政府建設(shè)

郝玉貴　杜　峰　肖　揚(yáng)

我國(guó)“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”宏偉目標(biāo)的提出，必然要求進(jìn)一步建設(shè)人民滿(mǎn)意型政府。而滿(mǎn)意型政府建設(shè)離不開(kāi)有效的政府績(jī)效評(píng)估。本文在明晰政府績(jī)效評(píng)估的概念及其在國(guó)內(nèi)外的發(fā)展的基礎(chǔ)上，論證了其在發(fā)展社會(huì)主義民主政治、落實(shí)“問(wèn)責(zé)制”、打造“透明”政府、提高政府行政效率、取得人民信任以及增強(qiáng)政府管理能力等方面中的作用，揭示了政府績(jī)效評(píng)估在構(gòu)建滿(mǎn)意型政府中的價(jià)值。

一、問(wèn)題的提出

績(jī)效評(píng)估是20世紀(jì)早期政府部門(mén)引進(jìn)的一種管理工具(尼古拉斯·亨利，2002)，它以績(jī)效為本，謀求現(xiàn)代信息技術(shù)在政府公共部門(mén)與社會(huì)公眾之間的溝通與交流的廣泛應(yīng)用，謀求顧客通過(guò)公共責(zé)任機(jī)制對(duì)政府公共部門(mén)的直接控制，謀求政府管理對(duì)立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)和對(duì)顧客負(fù)責(zé)的統(tǒng)一：它以服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)公眾需求的滿(mǎn)足為第一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，蘊(yùn)涵了公共責(zé)任和顧客至上的管理理念；它以加強(qiáng)與改善公共責(zé)任機(jī)制，使政府在管理公共事務(wù)、傳遞公共服務(wù)、改善公共生活等方面具有競(jìng)爭(zhēng)力為評(píng)估的目的(蔡立新)。20世紀(jì)70年代新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起使得這個(gè)管理工具在政府管理中得到重新重視和推廣，并形成了以“結(jié)果為本”的基本導(dǎo)向，即以結(jié)果的管理為主，區(qū)別于傳統(tǒng)的“以投入為本”或“以程序或規(guī)則為本”(劉旭濤，2003)。這一重大轉(zhuǎn)變是對(duì)傳統(tǒng)官僚行政模式重程序規(guī)則不重實(shí)際結(jié)果、重投入不重產(chǎn)出的糾正，受到西方各國(guó)的普遍認(rèn)同，英國(guó)、新西蘭、加拿大、澳大利亞、美國(guó)、荷蘭等國(guó)的評(píng)估實(shí)踐都體現(xiàn)了這一價(jià)值導(dǎo)向，它們的努力推動(dòng)了結(jié)果導(dǎo)向的理念不斷深化和廣泛傳播，完善和豐富了結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估制度。

在國(guó)外政府績(jī)效評(píng)估熱潮的影響和推動(dòng)下，20世紀(jì)90年代末以后。我國(guó)政府和學(xué)術(shù)界也開(kāi)始關(guān)注和重視政府績(jī)效的評(píng)估問(wèn)題。新一屆黨的領(lǐng)導(dǎo)集體繼黨的十六屆四中全會(huì)首次提出“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”的執(zhí)政理念后，滿(mǎn)意型政府的建設(shè)提上日程。政府績(jī)效評(píng)估成為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段。

二、政府績(jī)效評(píng)估與民主政治

中華人民共和國(guó)憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)。人民民主是社會(huì)主義的本質(zhì)要求和內(nèi)在屬性。社會(huì)主義是人民當(dāng)家作主，沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義?！?/p>

政府績(jī)效評(píng)估符合民主社會(huì)的法制原則，有利于權(quán)利的制衡，而這正是現(xiàn)代民主國(guó)家政治制度的基本要素，也是確立國(guó)家政治制度的重要原則；政府績(jī)效評(píng)估是國(guó)家政治制度的重要組成部分，建立機(jī)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督，促進(jìn)政府行政監(jiān)控體系的完善和政府透明度的提高，其本質(zhì)就是促進(jìn)政府行為的規(guī)范。保證把人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益：政府績(jī)效評(píng)估以公眾滿(mǎn)意度作為衡量公共部門(mén)績(jī)效的重要指標(biāo)，對(duì)政府的投入產(chǎn)出、政府行為的效率、效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，督促行政人員計(jì)劃政府工作，做好財(cái)政預(yù)決算，提高節(jié)儉意識(shí)，把有限的資源用在刀刃上，避免資源使用不合理，造成損失和浪費(fèi)。促進(jìn)政府行政效率的提高，以更好地滿(mǎn)足人民群眾的需要，同時(shí)也是對(duì)公眾意志尊重的體現(xiàn)。隨著社會(huì)主義民主化進(jìn)程的加快，行政體制改革的深入及政府職能的重大調(diào)整，開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)估已成為中國(guó)民主政治建設(shè)的必然。

三、政府績(jī)效評(píng)估與政府“問(wèn)責(zé)制”

政府問(wèn)責(zé)制是指特定的問(wèn)責(zé)主體針對(duì)各級(jí)政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種制度規(guī)范。其目的就是要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，保證政令通暢：其本質(zhì)是對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)及其工作人員如有違反首問(wèn)負(fù)責(zé)制、限時(shí)辦結(jié)制，不履行或者不正確履行職責(zé)，以致影響執(zhí)行力和公信力，貽誤行政管理工作或者損害行政管理相對(duì)人合法權(quán)益等行為，予以責(zé)任追究。

受新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，新時(shí)期的政府問(wèn)責(zé)制強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)與外界環(huán)境的交互關(guān)系，關(guān)注公民直接參與公共事務(wù)。而政府績(jī)效評(píng)估多元化的評(píng)估主體也要求來(lái)自社會(huì)各階層，通過(guò)與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的比較判別政府責(zé)任的履行情況，全面地監(jiān)督政府的行為。此外。政府績(jī)效評(píng)估與問(wèn)責(zé)有基本相似的程序，包含了確立標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估及評(píng)估結(jié)果運(yùn)用等步驟：政府績(jī)效評(píng)估的客體即政府行為的效率、效益及效果就是公共責(zé)任的基本內(nèi)涵。通過(guò)對(duì)公共責(zé)任實(shí)現(xiàn)程度的衡量，傳遞對(duì)公職人員行為方式和價(jià)值取向的要求，并通過(guò)政府績(jī)效評(píng)估所帶來(lái)的獎(jiǎng)罰性產(chǎn)生激勵(lì)與約束力引導(dǎo)他們?yōu)橹?。主?dòng)承擔(dān)責(zé)任、提高業(yè)績(jī)的行為。政府績(jī)效評(píng)估的制度化為政府問(wèn)責(zé)的制度化提供了共享平臺(tái)?？?jī)效評(píng)估可以成為問(wèn)責(zé)制度的重要組成部分。政府績(jī)效評(píng)估包含目標(biāo)責(zé)任制考核的內(nèi)容，有效地實(shí)現(xiàn)了上級(jí)對(duì)下級(jí)的問(wèn)責(zé)和監(jiān)督并帶來(lái)了政府管理創(chuàng)新，孕育了多元問(wèn)責(zé)之路，是我國(guó)現(xiàn)行政治體制下完善政府問(wèn)責(zé)制的重要途徑。

四、政府績(jī)效評(píng)估與政府透明度

政府工作不透明是高行政成本的根源之一。提高行政透明度，可以保證資源向最能發(fā)揮效用的部門(mén)轉(zhuǎn)移配置，可以減少行政之間環(huán)節(jié)，杜絕扯皮。限制濫用職權(quán)，便于監(jiān)督，減少和制止腐敗，從而降低行政成本。提高政府透明度就是把原本屬于大眾的權(quán)利還給大眾，還民眾以知情權(quán)，這是中國(guó)人民政府的性質(zhì)和宗旨。“民可使由之，不可使知之”的封建觀念對(duì)我國(guó)行政管理影響至深，“暗箱操作”、“壟斷行為”是其典型表現(xiàn)。政府績(jī)效評(píng)估的合理應(yīng)用將能有效地打破政府這一“黑箱”。首先，政府績(jī)效評(píng)估倡導(dǎo)讓廣大人民群眾做評(píng)估的主體，讓人民群眾給政府打分。在這一過(guò)程中，政府必須配合評(píng)估主體提供充分適當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)和相關(guān)文件，將政府的一系列信息曝光于民眾。接受公眾的監(jiān)督，打造“陽(yáng)光政府”。其次，廣大人民群眾為了客觀公正地評(píng)估政府，必然會(huì)通過(guò)各種渠道去獲取相關(guān)信息，績(jī)效評(píng)估成為人民群眾了解政府的動(dòng)力之一。最后，評(píng)估主體實(shí)施評(píng)估程序，努力搜集政府工作的相關(guān)證據(jù)和信息，加以分析和評(píng)價(jià)。并與政府在評(píng)估過(guò)程中提供的證據(jù)、信息及聲明相比較。以找到兩者差異，并以此為基礎(chǔ)，擴(kuò)大搜集廣度，加大挖掘深度，細(xì)化評(píng)估精度。加強(qiáng)評(píng)估力度以求找出有關(guān)政府工作更多的信息，使政府更加透明化。

五、政府績(jī)效評(píng)估與政府效率

效率是判斷一個(gè)公共管理體系是否優(yōu)良的基本標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也是判斷政府是否有能力承擔(dān)公共服務(wù)職能的主要標(biāo)準(zhǔn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府作為一種資源配置機(jī)制，通過(guò)提供公共物品、管理公共事務(wù)，消除或減少市場(chǎng)失靈，解決外部效應(yīng)。提高資源配置效率，促進(jìn)社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的形式下，政府效率是國(guó)家競(jìng)

爭(zhēng)力的重要因素。

由于政府處于特殊地位，政府運(yùn)行長(zhǎng)期存在效率低下難題，一方面，由于政府活動(dòng)是非市場(chǎng)性的。無(wú)法以市場(chǎng)價(jià)格來(lái)衡量，難以對(duì)政府行為直接進(jìn)行成本效益分析，這就使得政府行為往往缺乏成本約束，容易造成資源浪費(fèi)。另一方面。由于政府的壟斷地位，不存在競(jìng)爭(zhēng)壓力以提高服務(wù)質(zhì)量和自身效率的動(dòng)力，于是造成政府臃腫。不僅使政府運(yùn)行成本增加，而且龐大的機(jī)構(gòu)本生更容易造成低效率。政府績(jī)效評(píng)估根據(jù)政府的效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會(huì)公眾滿(mǎn)意程度等方面的判斷。對(duì)政府公共部門(mén)管理的過(guò)程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終結(jié)果等反映進(jìn)行評(píng)定和劃分等級(jí)，這樣可以客觀公正地考核政府行為效率，以便更好地了解有關(guān)公共部門(mén)的最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和顧客需要，分配有效資源，作出明智的決策。政府績(jī)效評(píng)估強(qiáng)調(diào)打破政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷，要求政府接受外部競(jìng)爭(zhēng)的壓力。迫使政府各部門(mén)按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則?？茖W(xué)規(guī)范部門(mén)職能。合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，節(jié)約成本，提高效率：政府績(jī)效評(píng)估的績(jī)效觀念強(qiáng)化政府及公務(wù)員的成本意識(shí)和節(jié)約意識(shí)，政府各級(jí)各部門(mén)密切合作，科學(xué)決策，節(jié)約行政開(kāi)支，提高效率。政府績(jī)效評(píng)估的公共選擇機(jī)制使政府更注重顧客服務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)，使政府在不同外部壓力下，把決策權(quán)限與決策的后果相聯(lián)系，出于政治經(jīng)濟(jì)責(zé)任的考慮努力提高政府效率。

六、政府績(jī)效評(píng)估與政府公信力

政府公信力亦叫政府公信度，是政府的影響力與號(hào)召力，是指政府是否作為、能否全面履行公共責(zé)任的質(zhì)量和獲得公眾認(rèn)同的情況：它是政府行政能力的客觀結(jié)果，體現(xiàn)了政府工作的權(quán)威性、民主程度、服務(wù)程度和法治建設(shè)程度。同時(shí)，它也是人民群眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)，反映著人民群眾對(duì)政府的滿(mǎn)意度和信任度。民眾的支持又在很大程度上取決于政府的公信力，取決于公共權(quán)力掌握者的表現(xiàn)及公眾對(duì)其表現(xiàn)的評(píng)價(jià)。

溫家寶總理指出，提高政府公信力，不僅是提高政府行政能力的重要內(nèi)容，也是建立人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府和法治政府的必然要求。然而。政府公信力提高的重要前提是各級(jí)政府部門(mén)和人員的思想認(rèn)識(shí)的提高。政府績(jī)效評(píng)估強(qiáng)化了各級(jí)政府部門(mén)和人員的宗旨意識(shí)、效率意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、透明意識(shí)，為提高政府公信力和建設(shè)誠(chéng)信政府起到助推器作用。政府績(jī)效評(píng)估以公眾滿(mǎn)意度為終極指標(biāo)，旨在督促各級(jí)政府公務(wù)員在平時(shí)的工作中以群眾滿(mǎn)意為第一目標(biāo)，建立人民滿(mǎn)意的政府，提高政府公信力。政府績(jī)效評(píng)估以效率為重要考核指標(biāo)，各級(jí)政府部門(mén)和人員必定注重工作效率以在評(píng)估結(jié)果中取得較高的分?jǐn)?shù)，獲得必要獎(jiǎng)勵(lì)和晉升，保障了政府管理活動(dòng)的效率導(dǎo)向性，提高政府行政效率，提高政府公信力：政府績(jī)效評(píng)估在我國(guó)現(xiàn)行政治體制下完善問(wèn)責(zé)制，激勵(lì)政府及其工作人員履行責(zé)任，努力建設(shè)責(zé)任政府，提高政府公信力。政府績(jī)效評(píng)估要求各級(jí)政府部門(mén)修改各種阻礙政府信息公開(kāi)的制度，建立透明、公開(kāi)、權(quán)威的政府信息披露機(jī)制，打造“透明”政府，提高政府公信力。

七、政府績(jī)效評(píng)估與政府管理能力

政府績(jī)效評(píng)估致力于將政府治理過(guò)程構(gòu)造成一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)，在此系統(tǒng)中，以結(jié)果管理(management forresult)為出發(fā)點(diǎn)，以政府能力(gov-emment capacity)的提高為落腳點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的合理化和規(guī)范化，達(dá)到政府功能的有效發(fā)揮，提高政府管理能力。政府績(jī)效評(píng)估以結(jié)果管理為動(dòng)力機(jī)制，以?xún)?nèi)部的四項(xiàng)管理為整合機(jī)制，以領(lǐng)導(dǎo)驅(qū)動(dòng)和獎(jiǎng)懲制度為激勵(lì)機(jī)制，以政府績(jī)效評(píng)估為控制機(jī)制。構(gòu)建了一個(gè)完整的運(yùn)轉(zhuǎn)模型，打破傳統(tǒng)的政府治理行為難以把握，結(jié)果難以預(yù)知，行政成本無(wú)法測(cè)定的弊端，提高政府管理能力。政府績(jī)效評(píng)估，能夠?qū)⒃谳^為民主和科學(xué)的條件下制定的目標(biāo)、規(guī)劃作為行動(dòng)的指南明確工作的方向、程序和資源狀況，避免主觀色彩濃厚的個(gè)人意志決斷，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)的一致性、協(xié)調(diào)性和行政職能的功能性發(fā)揮，提高政府管理能力。政府績(jī)效評(píng)估要求政府工作目標(biāo)層層分解和落實(shí)，保證權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一，終結(jié)因責(zé)任不明導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事、官僚主義和腐敗尋租等現(xiàn)象，一改中國(guó)政府機(jī)構(gòu)冗雜，爭(zhēng)功邀賞和推諉塞責(zé)不絕于耳的常態(tài)，提高政府管理能力。

八、結(jié)論

我國(guó)正處于政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)各個(gè)層面都經(jīng)歷著內(nèi)部變化和體制變革，本著“科學(xué)發(fā)展觀”的時(shí)代精神。從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，以人為本。循序漸進(jìn)，走出一條適合中國(guó)特色的評(píng)估道路才能建立真正讓人民滿(mǎn)意的政府。