當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題及解決辦法

張曉麗

隨著我國(guó)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，當(dāng)前的農(nóng)村土地使用制度急需創(chuàng)新。黨的十七屆三中全會(huì)指出：加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》則再次強(qiáng)調(diào)了加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)問(wèn)題：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。堅(jiān)持依法自愿有償原則，尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，也不能妨礙自主流轉(zhuǎn)。按照完善管理、加強(qiáng)服務(wù)的要求，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)有條件的地方發(fā)展流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價(jià)格評(píng)估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)。”

應(yīng)該說(shuō)，積極穩(wěn)妥有序地推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，是落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)精神，推進(jìn)新形勢(shì)下農(nóng)村改革發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對(duì)于加快我國(guó)設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向產(chǎn)業(yè)化、集約化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變具有深遠(yuǎn)意義。但由于受各種條件制約，目前的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)仍存在著一定障礙，這就在很大程度上制約了我國(guó)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)模式的健康發(fā)展。

一、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

隨著我國(guó)土地使用制度改革的深入，土地使用權(quán)也正在按商品經(jīng)濟(jì)的規(guī)律進(jìn)行著流轉(zhuǎn)，而之所以能夠進(jìn)行流轉(zhuǎn)，主要是由于“土地作為一種特殊商品，既受一般商品供求規(guī)律的制約，又有其與一般商品不同的特殊供求方式。”

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)從事第二、三產(chǎn)業(yè)，這樣其原有的生產(chǎn)資料如土地就主要轉(zhuǎn)移給未流動(dòng)到城鎮(zhèn)工作的勞動(dòng)力，但由于該生產(chǎn)資料的承包權(quán)沒(méi)有改變，所以其便把承包的經(jīng)營(yíng)權(quán)予以轉(zhuǎn)讓，從中賺取一定的租金，這就產(chǎn)生了土地的流轉(zhuǎn)。但由于這方面的相關(guān)制度和政策還不完善，以至在流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)了許多值得研究的問(wèn)題。

(一)部分地區(qū)對(duì)通過(guò)流轉(zhuǎn)集中的土地缺少科學(xué)的農(nóng)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃

眾所周知，土地利用的目標(biāo)是為了取得經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益，多年的事實(shí)證明，隨著社會(huì)的發(fā)展，零散的土地經(jīng)營(yíng)已很難創(chuàng)造出與社會(huì)需要相吻合的效益，只有通過(guò)土地的集約化使用，才能為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展準(zhǔn)備一定條件。土地流轉(zhuǎn)的目的應(yīng)是化分散為集中，以加快本地的設(shè)施農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展。但有些地區(qū)采取了隨意性流轉(zhuǎn)模式，沒(méi)有達(dá)到通過(guò)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)集約經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的目的，進(jìn)而造成土地資源的浪費(fèi)，難以最大限度地發(fā)揮土地效用。

(二)一些方面的工作還缺乏有效的法律保障

2005年，農(nóng)業(yè)部頒布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。但隨著形勢(shì)的發(fā)展，該辦法對(duì)一些新問(wèn)題不夠適用。由于缺少法律依據(jù)，在土地流轉(zhuǎn)中一些問(wèn)題難以解決。如集體發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)和規(guī)模農(nóng)業(yè)過(guò)程中，個(gè)別農(nóng)民出于非正當(dāng)原因(要高價(jià)等)拒不流轉(zhuǎn)，而對(duì)于這種現(xiàn)象缺乏有效的制約手段，致使多數(shù)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到影響。

(三)多數(shù)地區(qū)缺少規(guī)范的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

市場(chǎng)既是商品交易的場(chǎng)所，也是商品交換中發(fā)生經(jīng)濟(jì)關(guān)系的總和。在社會(huì)主義公有制條件下，我國(guó)的土地市場(chǎng)呈現(xiàn)出了權(quán)利主導(dǎo)性、不完全性和地域性特點(diǎn)，這些特點(diǎn)的存在一定程度上影響了流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的規(guī)范性。而規(guī)范的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)可以使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)公開(kāi)透明、公正有序，有利于保護(hù)農(nóng)民利益，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)健康運(yùn)行。當(dāng)前，由于缺少這種平臺(tái)，難以使土地效益最大化，也出現(xiàn)了許多不符合群眾利益的行政行為。

(四)缺少嚴(yán)格的流轉(zhuǎn)程序

流轉(zhuǎn)程序的不完善使土地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)了許多問(wèn)題，如以農(nóng)戶私下操作為主，出讓方和受讓方經(jīng)常由此產(chǎn)生糾紛；羅圈式流轉(zhuǎn)使得有關(guān)政府部門(mén)在處理土地問(wèn)題時(shí)難度增大；不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)損害了國(guó)家、集體和個(gè)人等多方利益；影響了土地質(zhì)量的保護(hù)和農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)；為農(nóng)村一些黑惡勢(shì)力的產(chǎn)生提供了土壤等等。

(五)存在著一定的侵害農(nóng)民利益現(xiàn)象

一些地區(qū)采取了“反租倒包”形式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)向農(nóng)戶支付一定租金，把農(nóng)戶已經(jīng)承包的土地收歸集體，再由集體轉(zhuǎn)租給外來(lái)的公司、大戶，或者“倒包”給本鄉(xiāng)、本村的其他農(nóng)戶，收取租金。鄉(xiāng)政府、村委會(huì)轉(zhuǎn)包或倒包所收取的租金遠(yuǎn)高于支付給農(nóng)戶的租金，獲得了比農(nóng)戶多得多的差額地租。而農(nóng)民只知道集體支付給自己的租金數(shù)額，不知道集體轉(zhuǎn)包、倒包收取租金幾何，更不知道他的“買(mǎi)家”究竟是誰(shuí)。這種狀況容易使農(nóng)民與村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、干群之間出現(xiàn)矛盾，引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。

(六)缺乏相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)機(jī)制

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越高，但農(nóng)民作為土地的出讓方，其在出讓土地承包權(quán)的同時(shí)也承擔(dān)受讓方的風(fēng)險(xiǎn)，一旦受讓方經(jīng)營(yíng)失敗，農(nóng)民難以得到合理補(bǔ)償。由于缺乏風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)機(jī)制，有關(guān)部門(mén)也難以保障農(nóng)民的利益。

這些問(wèn)題的存在，制約了土地的最大效能發(fā)揮，不利于土地的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用。因?yàn)橘Y源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用是顯而易見(jiàn)的，所以古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家如斯密、李嘉圖以及馬克思常常以礦山和土地作為討論的資源形態(tài)，而現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)對(duì)土地的利用提出了許多新要求，因此最大化解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問(wèn)題是推動(dòng)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的一大重要環(huán)節(jié)。

二、土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的解決辦法

土地流轉(zhuǎn)是新時(shí)期社會(huì)發(fā)展提出的要求，是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)中的重要一環(huán)。也就是說(shuō)，要通過(guò)土地流轉(zhuǎn)逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的整體市場(chǎng)化，而“整體市場(chǎng)化是中國(guó)特有的農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的一部分”，只有這樣，我們的農(nóng)業(yè)發(fā)展才能實(shí)現(xiàn)與世界接軌。但由于歷史原因，土地流轉(zhuǎn)又具有一定的復(fù)雜性，而目前的主要任務(wù)是在保證農(nóng)民基本權(quán)益的基礎(chǔ)上，通過(guò)各種措施讓土地資源流動(dòng)起來(lái)。

(一)堅(jiān)持正確引導(dǎo)，政策管理

在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中要加強(qiáng)引導(dǎo)、注重管理，以提高土地利用率、投入產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)率為主要目標(biāo)，牢牢把握政策原則。特別是在必須穩(wěn)定農(nóng)戶家庭承包責(zé)任制的前提下來(lái)實(shí)行土地所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)的適當(dāng)分離，同時(shí)要堅(jiān)持“集中、連片、規(guī)模”的原則，通過(guò)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)集中連片，規(guī)模開(kāi)發(fā)和集約經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營(yíng)效應(yīng)。

(二)創(chuàng)新體制機(jī)制，探索流轉(zhuǎn)模式

通過(guò)正確引導(dǎo)、政策扶持，形成農(nóng)戶之間互換地塊建棚、村集體租地后統(tǒng)一建設(shè)、村集體統(tǒng)一建棚后分到各戶和企業(yè)租賃土地進(jìn)行高效設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)等流轉(zhuǎn)方式。在土地流轉(zhuǎn)中，應(yīng)以不違背農(nóng)民意愿為前提，不損害農(nóng)民利益，探索多種形式促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。大體說(shuō)來(lái)可采取以下模式：(1)租賃：農(nóng)民以租賃方式，將承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)租給業(yè)主經(jīng)營(yíng)，

業(yè)主每年以現(xiàn)金或?qū)嵨锏男问窖a(bǔ)償農(nóng)戶；(2)代耕：一些不愿意放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但又沒(méi)有精力耕種土地的農(nóng)戶，可由村集體經(jīng)濟(jì)組織或由其組建的土地代耕合作組織在保留原承包關(guān)系不變的前提下，與土地承包農(nóng)戶達(dá)成協(xié)議，或以一定的條件將撂荒耕地從農(nóng)民手中集中起來(lái)，組織代耕或再發(fā)包給其他人耕種；(3)股份合作：在保持原承包關(guān)系不變的前提下，由農(nóng)民自愿申請(qǐng)，并以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人社的形式，組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社，由土地流轉(zhuǎn)合作社實(shí)施規(guī)模經(jīng)營(yíng)或引進(jìn)業(yè)主經(jīng)營(yíng)；(4)轉(zhuǎn)包：農(nóng)民因外出打工或經(jīng)商，將土地自發(fā)地轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)民耕種，原承包關(guān)系保持不變。這種形式十分普遍；(5)互換：農(nóng)戶為了耕作方便，通過(guò)相互協(xié)商，進(jìn)行土地互換。

(三)建立較為統(tǒng)一、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序

如天津市薊縣就建立了由縣級(jí)土地流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)中心、26個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和村級(jí)土地流動(dòng)服務(wù)站組成的縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)服務(wù)體系?？h土地流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)中心設(shè)在縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)總站；鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心與農(nóng)經(jīng)站實(shí)行“一套人馬、兩塊牌子”，設(shè)置土地流轉(zhuǎn)信息聯(lián)絡(luò)員、收益評(píng)估員、合同簽證員等；村級(jí)土地流動(dòng)服務(wù)站，以村報(bào)賬員為信息聯(lián)絡(luò)員。通過(guò)建立服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)上下信息聯(lián)通、工作聯(lián)管、服務(wù)聯(lián)動(dòng)，為全縣土地流轉(zhuǎn)搭建起規(guī)范的市場(chǎng)化服務(wù)平臺(tái)。在程序上，則嚴(yán)格規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)委托申請(qǐng)、審核登記、收益評(píng)估、平等協(xié)商、簽訂合同的全過(guò)程。一是明確在流轉(zhuǎn)雙方提出申請(qǐng)后，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心要對(duì)項(xiàng)目的等級(jí)、坐落、面積、經(jīng)營(yíng)能力、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目等進(jìn)行嚴(yán)格審核并及時(shí)發(fā)布流轉(zhuǎn)信息。二是土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心嚴(yán)格依據(jù)實(shí)際，對(duì)流轉(zhuǎn)土地的收益情況進(jìn)行評(píng)估，為流轉(zhuǎn)費(fèi)的確定提供可靠依據(jù)，保證雙方利益不受損害。三是土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心為流轉(zhuǎn)雙方牽線搭橋，保證雙方在平等、自愿、互利的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商。四是做到“四個(gè)統(tǒng)一”，即全縣要使用統(tǒng)一制式的土地流轉(zhuǎn)合同文本；土地流轉(zhuǎn)中心統(tǒng)一搞好流轉(zhuǎn)合同簽訂與見(jiàn)證；統(tǒng)一抓好流轉(zhuǎn)合同糾紛的調(diào)解；統(tǒng)一做好流轉(zhuǎn)合同的歸檔管理。

(四)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)的原有內(nèi)涵

把原來(lái)分散經(jīng)營(yíng)的土地通過(guò)實(shí)施土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法、自愿地有償轉(zhuǎn)讓，將有利于解放勞動(dòng)生產(chǎn)力和加大勞務(wù)輸出。而通過(guò)集約化土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在同一土地面積上投入較多的生產(chǎn)資料和勞動(dòng)力，進(jìn)行精耕細(xì)作，不但提高了單位面積產(chǎn)量，還提高了畝產(chǎn)總量。此外，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的擴(kuò)大又使得種植的經(jīng)濟(jì)化得以實(shí)施，而種植的經(jīng)濟(jì)化又使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)永遠(yuǎn)走出了自給自足的怪圈，市場(chǎng)需要什么就種植什么，什么能賺錢(qián)就種植什么，從而培養(yǎng)了一大批從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新型農(nóng)民，所以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是一種由量變到質(zhì)變的飛躍。

三、小結(jié)

土地流轉(zhuǎn)作為一種存在，是社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志，因?yàn)樵谕恋夭荒芰鬓D(zhuǎn)之前，土地的價(jià)值僅體現(xiàn)于土地產(chǎn)出。而通過(guò)流轉(zhuǎn)，土地的“承包經(jīng)營(yíng)使用權(quán)在市場(chǎng)條件下必然表現(xiàn)為一種具有交換價(jià)值的資本”，從單純的資源轉(zhuǎn)化為資本，這就是一大進(jìn)步。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)講，土地流轉(zhuǎn)對(duì)穩(wěn)定地區(qū)經(jīng)濟(jì)有著非常重要的作用。因?yàn)檗r(nóng)民作為社會(huì)分工階層中的最大主體，他們占有了全部的耕地使用資源，但當(dāng)他們中的近一半人口進(jìn)入城鎮(zhèn)后，土地的耕種對(duì)他們來(lái)說(shuō)就成為一個(gè)問(wèn)題，而留在農(nóng)村希望耕種的人口卻沒(méi)有足夠的土地，這無(wú)疑對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展極為不利。現(xiàn)在通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民各取所需，自然使得該群體能夠順暢地完成分工，進(jìn)而為社會(huì)的和諧增添諸多元素。