蘇北地區(qū)新一輪農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐與思考

周志旺

摘要闡述了江蘇蘇北欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀,分析了土地流轉(zhuǎn)中存在的問題,并提出了新形勢下加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策和建議。

關(guān)鍵詞農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);現(xiàn)狀;對策;江蘇阜寧

中圖分類號F321.1文獻標(biāo)識碼A文章編號 1007-5739(2009)08-0248-02

黨的十七屆三中全會提出“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！边@是我國改革開放30年來的又一創(chuàng)新成果,是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場化、社會化的生動體現(xiàn),是現(xiàn)階段農(nóng)村社會生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。江蘇省委、省政府提出到2012年全省農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營面積占耕地面積的比重達到50%,阜寧縣提出2020年基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。為貫徹落實中央和省市縣有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的精神,筆者針對阜寧縣三灶鎮(zhèn)實際情況,對土地流轉(zhuǎn)工作進行了專門調(diào)研。

1當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

三灶鎮(zhèn)現(xiàn)有17個行政村,1個居委會,133個村民小組,12 000農(nóng)戶,農(nóng)業(yè)人口5.2人,農(nóng)村勞動力1.3萬人。2008年全鎮(zhèn)農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地1 066.7hm2,占耕地面積的24%,從三灶鎮(zhèn)的實際情況來看,農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)有3種態(tài)度,土地流轉(zhuǎn)存在6個方面問題。

1.1群眾對土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度

1.1.1歡迎態(tài)度。持這種態(tài)度的人,一些是對高效農(nóng)業(yè)有認(rèn)識的人,一些是在外創(chuàng)業(yè)有成的人,他們思想解放,有經(jīng)濟頭腦和發(fā)展意識,占農(nóng)民總數(shù)的20%左右。

1.1.2半歡迎態(tài)度。持這種態(tài)度的人,家中有部分人在外打工,且收入穩(wěn)定,家里有老人或婦女留守,對土地雖有依賴性。一旦經(jīng)濟上劃算,這類農(nóng)民也愿意流轉(zhuǎn)土地,占40%左右。

1.1.3不歡迎態(tài)度。持這種態(tài)度的人,家中有人在外打工,但收入不穩(wěn)定,或家中沒有人在外打工,種地、養(yǎng)豬是他們穩(wěn)定的收入來源,頭腦中沒有高效農(nóng)業(yè)概念。這類農(nóng)民對土地依賴性極強,不愿意承包別人土地,占40%左右。

1.2土地流轉(zhuǎn)存在的問題

1.2.1流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。以前農(nóng)戶私下流轉(zhuǎn)承包地,沒有建立穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系,流轉(zhuǎn)期限很短,除農(nóng)戶之間的互換為長期外,其他流轉(zhuǎn)形式一般為1～3年,大多是雙方口頭約定,基本沒有流轉(zhuǎn)合同。據(jù)統(tǒng)計,2006年前三灶鎮(zhèn)逾200hm2的流轉(zhuǎn)土地中,簽訂書面流轉(zhuǎn)合同的只有26.7hm2左右;而且流轉(zhuǎn)合同有許多不規(guī)范的地方,如標(biāo)底不明、沒有流轉(zhuǎn)期限、權(quán)責(zé)關(guān)系不明確、沒有約定流轉(zhuǎn)收益及補償辦法等,這些都是將來產(chǎn)生土地承包糾紛的根源。

1.2.2農(nóng)民惜地意識強。長期以來,農(nóng)民形成的土地是賴以生存的觀念還沒有改變。加之近年來中央出臺了一系列優(yōu)惠政策,全面取消了農(nóng)業(yè)稅,對種糧農(nóng)戶實行各項補貼,增加了農(nóng)民增收的空間,致使農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)土地。另外,當(dāng)前農(nóng)村社會保障機制尚未完善,農(nóng)民把土地作為命根子來看待,認(rèn)為只要有了土地,生活就有了保障,寧可粗放經(jīng)營,也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。特別是在設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)中,因個別農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)土地,影響了設(shè)施農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)。

1.2.3少數(shù)村民懶種田。近年來,農(nóng)村耕作方式發(fā)生了很大變化,稻麥直播現(xiàn)象非常普遍,而且對產(chǎn)量影響不大,收割均是收割機,導(dǎo)致部分農(nóng)民認(rèn)為種田不費事,種田打工兩不誤,從而增加了土地流轉(zhuǎn)難度。

1.2.4極個別蠻纏戶漫天要價。由于土地流轉(zhuǎn)只能成框成塊,而極個別人就利用或曲解“土地承包權(quán)30年不變”這一中央政策進行百般阻撓,寧可拋荒,不轉(zhuǎn)換、不置換。

1.2.5土地流轉(zhuǎn)機制不完善。目前,部分村組農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚處于探索階段,缺乏有效的市場機制,還沒有形成市場化運行的土地流轉(zhuǎn)機制,缺少土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織,土地流轉(zhuǎn)對象與范圍選擇余地小,流轉(zhuǎn)形式比較單一,往往出現(xiàn)農(nóng)戶有轉(zhuǎn)出土地意向,卻找不到合適的受讓方,而需要土地的人又找不到有承包地的出讓者,流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢,影響了土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。

1.2.6土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機制不健全。目前,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛具有群發(fā)性、復(fù)雜性、緊迫性的特點,化解難度比較大。《農(nóng)村土地承包法》頒布實施后,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)曾一度成為自發(fā)形式,流轉(zhuǎn)行為無人監(jiān)管,流轉(zhuǎn)糾紛無人受理,留下了許多弊病和隱患,成為農(nóng)村不穩(wěn)定因素。

2加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策

2.1深化思想認(rèn)識,加大宣傳引導(dǎo)力度

按照農(nóng)業(yè)發(fā)展水平,要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整,必須轉(zhuǎn)變農(nóng)民傳統(tǒng)的種植觀念,做好本地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。一是加強宣傳。通過多種形式直至深入村組直接召開群眾會議,深入宣傳《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》、《物權(quán)法》、《合同法》、《農(nóng)村土地承包法》以及《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》等法律法規(guī),讓土地流轉(zhuǎn)要點家喻戶曉。二是收益分析。通過算賬對比的方法,宣傳推進規(guī)模種養(yǎng)的好處,預(yù)測流轉(zhuǎn)土地的預(yù)期收益,既破除僵化思想和“戀土”情結(jié),又讓農(nóng)戶擁有知情權(quán)、話語權(quán)和選擇權(quán)。三是典型示范。通過大戶先行和帶動,探索規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的好模式,讓農(nóng)民群眾感受到看得見、摸得著的好處,便于群眾理解和接受,提高參與流轉(zhuǎn)的積極性。四是規(guī)劃引導(dǎo)。制定和完善優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和高效農(nóng)業(yè)規(guī)劃,以及需要集中使用的土地規(guī)劃,相應(yīng)地制定與其配套的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)區(qū)域以及土地預(yù)流轉(zhuǎn)方案,使土地流轉(zhuǎn)有計劃、有目標(biāo)、有步驟地組織推進。

2.2發(fā)展專業(yè)組織,加大主體培植力度

加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展,必須重視現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的市場化、規(guī)?；约稗r(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化問題,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展與市場化要求的良好對接。一是培植土地流轉(zhuǎn)市場主體。積極發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟組織和農(nóng)民土地股份合作社,鼓勵農(nóng)民以土地入股的方式進行合作生產(chǎn),讓入股農(nóng)戶積極參與經(jīng)營項目的選擇和務(wù)工,支持農(nóng)民專業(yè)合作社承接和連片開發(fā)經(jīng)營農(nóng)民流轉(zhuǎn)的土地。通過構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)市場主體的復(fù)合式結(jié)構(gòu),帶動運行機制的創(chuàng)新、增強持續(xù)增收的能力。二是培植土地流轉(zhuǎn)服務(wù)主體。各級應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)信息庫和土地仲裁機構(gòu),完善土地儲備庫和預(yù)流轉(zhuǎn)運行機制,為建立、放大土地流轉(zhuǎn)服務(wù)主體保駕護航。三灶鎮(zhèn)要掛土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心牌子,設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有形服務(wù)市場,開展土地流轉(zhuǎn)供求登記、信息發(fā)布、土地評估等;村級應(yīng)有服務(wù)人員?？h、鎮(zhèn)、村3級按照各自職責(zé),做好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)操作規(guī)程的制訂,加強對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)等工作,推動土地流轉(zhuǎn)的健康運行,保障農(nóng)民合法權(quán)益,提高土地流轉(zhuǎn)交易的成功率,降低流轉(zhuǎn)交易成本。三是培植農(nóng)民土地股份合作社和龍頭加工企業(yè),使土地流轉(zhuǎn)集中的規(guī)模效益得到充分發(fā)揮,其經(jīng)濟分配方式和股份合作等多種運作形式得到有效進行,農(nóng)戶增收目標(biāo)實現(xiàn)更有保障。

2.3加強組織領(lǐng)導(dǎo),加大考核扶持力度

要把土地流轉(zhuǎn)工作擺上重要議事日程,作為破解新形勢下農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展難題的一個關(guān)鍵措施來抓。一是在目標(biāo)考核上,明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作考核分值中的比重,重點突出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)任務(wù)完成情況、流轉(zhuǎn)工作規(guī)范情況、連片規(guī)模流轉(zhuǎn)情況以及土地股份合作情況等4個方面,并與高效農(nóng)業(yè)項目落實情況考核有機結(jié)合起來,注重實效,防止形式主義。二是在政策扶持上,既要鼓勵土地流出方,又要激勵組織者,更要扶持農(nóng)村土地股份合作社的發(fā)展。對連片流轉(zhuǎn)面積達到一定規(guī)模的受讓方、流出方按照單位面積一定的比例給以補助獎勵。發(fā)揮農(nóng)業(yè)整合優(yōu)化資金、脫貧攻堅項目資金的導(dǎo)向作用,支持農(nóng)村土地適度規(guī)模流轉(zhuǎn),土地項目整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水利配套資金重點向農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)區(qū)域傾斜,增強規(guī)模區(qū)域發(fā)展后勁。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)村興辦農(nóng)村土地股份合作社成功運作并取得規(guī)模效應(yīng)的給予獎勵,還可在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目上給予扶持。三是在財政投入上,協(xié)調(diào)有關(guān)資金,每年安排一定比例用于土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營,用于解決股份合作社等經(jīng)營主體典型培植和土地流轉(zhuǎn)服務(wù)等方面。

2.4健全流轉(zhuǎn)機制,加大規(guī)范監(jiān)管力度

一是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),必須經(jīng)農(nóng)戶自己提出申請,自己簽訂書面流轉(zhuǎn)合同,村級流轉(zhuǎn)服務(wù)組織審核同意,鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)服務(wù)組織批準(zhǔn)并依法鑒定各個環(huán)節(jié)。二是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同。簽訂規(guī)范的合同,實行登記制度,并由村委會備案。由鎮(zhèn)土地承包管理機構(gòu)提供規(guī)范的合同文本,建立健全土地流轉(zhuǎn)檔案,妥善調(diào)解和處理土地流轉(zhuǎn)糾紛,防止不簽訂書面合同或合同內(nèi)容不規(guī)范行為,促進土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進行。三是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。遵循“依法、自愿、有償”的原則,明確“科學(xué)、合理、有序”的定位,由農(nóng)民自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)方式,任何組織和個人不得強迫或阻礙農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。流轉(zhuǎn)收益和原土地享受的國家補助均歸農(nóng)民所有,任何組織和個人不得以任何形式截留、扣壓,縣農(nóng)工辦等相關(guān)部門要給予指導(dǎo)督查,幫助規(guī)范程序、規(guī)范合同內(nèi)容、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為,切實保護農(nóng)民利益,為阜寧縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生量變和質(zhì)的飛躍注入“活性劑”和“催化劑”。

3推進和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

3.1穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系

保護農(nóng)民土地承包權(quán)益是加快土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性工作。要根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》以及中央和省市有關(guān)文件精神,建立健全農(nóng)村土地承包臺賬;同時,要抓住2009年中央和地方各級黨委政府加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度的契機,積極做好農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)田整治,為推進設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。

3.2積極探索出臺相關(guān)政策

以獎代補的形式要保持一段時間。對有一定經(jīng)營規(guī)模從事設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營戶給予一定的補償,實施產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的種植大戶給予適當(dāng)?shù)馁Y金扶持;土地流轉(zhuǎn)受讓方可享受政府有關(guān)惠農(nóng)補貼政策。因調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),規(guī)模經(jīng)營戶在流轉(zhuǎn)取得的經(jīng)營權(quán)區(qū)域內(nèi)修建為生產(chǎn)服務(wù)的道路、儲藏、加工等臨時設(shè)施,有關(guān)部門應(yīng)予以支持,優(yōu)先從簡辦理有關(guān)手續(xù),取消各種收費,并提供良好的服務(wù),促進農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營。

3.3積極引導(dǎo)和推動農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)

要按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的規(guī)定,制定詳細的土地流轉(zhuǎn)規(guī)程,加強對土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)和規(guī)范管理,做到流轉(zhuǎn)程序合法、合同規(guī)范、手續(xù)完備。以組為單位,將土地劃分為規(guī)模種植區(qū)和自由種植區(qū)(口糧田和承包田)為兩大區(qū)域,減少土地整合和流轉(zhuǎn)過程中的矛盾,加強鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員培訓(xùn),依法調(diào)處土地流轉(zhuǎn)糾紛。

3.4建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

積極探索通過市場調(diào)節(jié)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的長效機制,切實加強對土地流轉(zhuǎn)工作的管理,建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息庫,做好日常監(jiān)管、政策調(diào)研和信息發(fā)布工作。鎮(zhèn)要以農(nóng)經(jīng)部門為依托,負責(zé)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策咨詢,貫徹落實土地流轉(zhuǎn)政策,指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同;辦理土地流轉(zhuǎn)合同的鑒證,對土地流轉(zhuǎn)糾紛進行調(diào)解,對流轉(zhuǎn)合同的登記、變更等情況進行備案等。村要及時掌握村組農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的意愿并進行登記,提供規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本和流轉(zhuǎn)信息,督促流轉(zhuǎn)雙方依法簽訂流轉(zhuǎn)合同,及時向鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門提供情況,解決土地供需雙方因不能及時溝通而使流轉(zhuǎn)受阻的矛盾,提高土地流轉(zhuǎn)的成功率,降低交易成本。