利息稅改革及稅收公平探析

周 軍

摘要分析了我國(guó)利息稅征收和稅收公平現(xiàn)狀,指出我國(guó)利息稅征收和稅收公平所存在的問題及其原因,建議深化利息稅控制改革,實(shí)行銀稅聯(lián)網(wǎng)制定,建立合理科學(xué)的累進(jìn)稅制,促進(jìn)稅收公平。

關(guān)鍵詞利息稅;稅制改革;稅收公平

中圖分類號(hào) F810.422 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào) 1007-5739(2009)08-0216-02

我國(guó)自20世紀(jì)80年代以來,對(duì)銀行存款利息征收利息稅,雖在1999年之前免征,但是我國(guó)利息稅作為稅收種類的一種,具有重要的意義,并在開征之后,成為政府財(cái)政中一項(xiàng)穩(wěn)定的收入來源。然而,利息稅卻面臨多方面的責(zé)難和爭(zhēng)議,利息稅的稅率和起征范圍乃至去留問題都成為各方和財(cái)稅官員關(guān)注的對(duì)象。自2007年8月15日起,我國(guó)個(gè)人儲(chǔ)蓄利息所得稅稅率從20%調(diào)減為5%,再一次引發(fā)了公眾對(duì)利息稅的討論,討論的主要內(nèi)容包括:利息稅的稅率應(yīng)該為多少最合適,征收利息稅是否應(yīng)該設(shè)定起征點(diǎn)和征收范圍,并采用累進(jìn)稅率,以及征收利息稅是否體現(xiàn)了稅收公平,是否應(yīng)該取消利息稅。筆者以稅收公平的一般理論,結(jié)合我國(guó)個(gè)人存儲(chǔ)利息所得稅的特征,分析利息稅征收過程中存在的問題,并提出相應(yīng)的政策建議。

1利息稅征收和稅收公平現(xiàn)狀

稅收公平是公平范疇中最為重要的組成部分,而稅收公平不僅僅是財(cái)政問題,也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。然而,在實(shí)際征收利息稅時(shí)卻出現(xiàn)了一些問題。崔敬(2008)在其研究中指出,在銀行存款的主要客戶群是中低收入者,他們將收入的大部分存入銀行。但如今的存款利息負(fù)增長(zhǎng)使他們的利益受損,雖然每個(gè)公民都征收利息稅,當(dāng)然收入相對(duì)較多的高收入人群繳納的稅款也相對(duì)較多,但這并不會(huì)在縮小貧富差距方面起到多大作用。董占濤(2007)也在報(bào)道中指出,高收入者通過銀行貸款繞過利息稅,而廣大中低收入者卻把血汗錢存在銀行并繳納20%的利息稅。這顯然有悖于稅收公平原則,在一定程度上加大了貧富差距。另外,釧曉琳等(2008)研究認(rèn)為利息稅在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的表現(xiàn)不合理,即利息稅不利于緩解流動(dòng)性過剩的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀,說明在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況下高收入者將通過其他投資途徑避開利息稅,而不利于貨幣流通。馮源等(2008)指出,當(dāng)前5%的稅率下,利息稅的稅負(fù)累進(jìn)性微弱,20%的稅率更能增強(qiáng)利息稅的稅負(fù)累進(jìn)性。王俊(2007)在文章中指出銀稅聯(lián)網(wǎng)與科學(xué)綜合的累進(jìn)稅率模式尚未建立,需要通過稅制改革加以完善我國(guó)利息稅的征收。馮源和羅勝提出將利息稅和個(gè)人所得稅合并征收,并將稅率提高,以減輕中低收入者的存款稅收負(fù)擔(dān)。

此外,眾多學(xué)者對(duì)稅收公平的含義有多種不同的理解,這對(duì)稅收研究的統(tǒng)一化造成了負(fù)面影響。周全林(2007)在其著作《稅收公平研究》中對(duì)稅收公平進(jìn)行了較為全面的論述,就世界各國(guó)稅收公平建設(shè)和我國(guó)早期稅收公平對(duì)比闡述了包括稅收負(fù)擔(dān)公平、稅收經(jīng)濟(jì)公平和稅收社會(huì)公平3個(gè)層次的公平理論。筆者將從這3個(gè)稅收公平層次入手,分析利息稅征收過程中的問題。

2利息稅征收和稅收公平存在的問題及其原因

個(gè)人存儲(chǔ)利息所得稅作為個(gè)人所得稅中的一個(gè)稅種,理論上應(yīng)具有豐富的功能,如擴(kuò)充國(guó)家財(cái)政收入、完善稅制結(jié)構(gòu)、調(diào)整內(nèi)需、促進(jìn)社會(huì)公平、促進(jìn)居民投資良性分布、改變投資和消費(fèi)觀念等。我國(guó)恢復(fù)開征利息稅的初衷是為了減少居民儲(chǔ)蓄、啟動(dòng)消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需。但幾年的實(shí)踐表明,現(xiàn)有的利息稅制度存在諸多問題,一度引起利息稅存廢之爭(zhēng)和利息稅稅制改革大討論。我國(guó)利息稅征收過程中存在的問題和爭(zhēng)議主要原因有:

(1)我國(guó)對(duì)稅收公平還存在較大的理論分歧。我國(guó)稅收理論界對(duì)稅收公平的理解還存在較大分歧,主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:一是對(duì)稅收公平含義的不同解釋,造成了許多學(xué)者對(duì)稅收結(jié)構(gòu)和稅率建設(shè)持不同甚至相反意見。對(duì)稅收公平的廣泛認(rèn)識(shí)為,稅收公平是國(guó)家征稅要使各納稅人承受的負(fù)擔(dān)與其經(jīng)濟(jì)狀況相適應(yīng),這一點(diǎn)是可以認(rèn)同的,但是對(duì)于稅收對(duì)納稅人經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的衡量卻成為各學(xué)者討論的一個(gè)焦點(diǎn)。對(duì)于納稅人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),就其衡量手段也存在一定難度,因?yàn)槿藗兛倢?duì)自己的收入比較關(guān)心,對(duì)自身實(shí)際收入和納稅后收入十分敏感,目前也沒有固定的測(cè)量稅負(fù)的方法。此外,高收入者能通過其他金融途徑減少存款數(shù)目,從而減少了自身利息稅的繳納額,從這一觀點(diǎn)看,高收入者并沒有承擔(dān)相應(yīng)的稅收負(fù)擔(dān)。二是關(guān)于稅收公平的衡量標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一,未能正確測(cè)量稅收公平程度。稅收學(xué)界主要有受益標(biāo)準(zhǔn)和支付能力標(biāo)準(zhǔn)2種觀點(diǎn)。從收益標(biāo)準(zhǔn)的角度看,享受財(cái)政支付和公共產(chǎn)品利益多者多納稅、少受益者少納稅。但是實(shí)際情況卻是,享受政府財(cái)政補(bǔ)貼和其他公共產(chǎn)品最多的低收入者,他們領(lǐng)取救濟(jì)金和各種慈善款,卻沒有能力支付利息稅及其他稅負(fù)。支付能力標(biāo)準(zhǔn)的支持者認(rèn)為,應(yīng)該按照納稅人的經(jīng)濟(jì)能力和納稅能力來繳納稅額。筆者認(rèn)為,從稅收的重要目標(biāo)來講,對(duì)低收入者的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和提供更多的公共產(chǎn)品是政府為穩(wěn)定社會(huì)所必要的工作職能,稅收并不能等額劃分,也不能諸如“誰(shuí)消費(fèi)誰(shuí)掏錢”的簡(jiǎn)單判定。在當(dāng)今我國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況良好的前提下,還是應(yīng)以納稅能力為標(biāo)準(zhǔn)繳納稅額。就利息稅來講,為了達(dá)到此目標(biāo),應(yīng)以個(gè)人的實(shí)際收入和存款數(shù)目為納稅依據(jù)。三是如何測(cè)定納稅能力各學(xué)者持不同看法,對(duì)納稅義務(wù)和能力界定存在分歧。這些認(rèn)識(shí)差異造成了對(duì)稅制建設(shè)不同的意見。有學(xué)者建議采用主觀的方法測(cè)定納稅能力,主觀方法就是以納稅所遭受的犧牲程度為測(cè)量標(biāo)準(zhǔn),如果各個(gè)納稅人感受到同等犧牲,那么在一定程度上可以說符合了公平原則。然而這種方法又有3種意見:一是絕對(duì)均等犧牲說,主張?jiān)谡鞫愔竺總€(gè)納稅人所犧牲的效用絕對(duì)量相等;二是比例均等犧牲說,主張征稅后應(yīng)使得納稅人所犧牲的效用與其收入成一定比例;三是邊際均等犧牲說,主張征稅后納稅人所感受的邊際效用犧牲相等,并在此基礎(chǔ)上使全社會(huì)犧牲的總效用最少。在利息稅征收過程中,根據(jù)邊際效用遞減規(guī)律,相對(duì)于高收入者,中低收入者繳納利息稅之后犧牲的效用必然更大,雖然效用的衡量本身就具有不確定性,但是人們的納稅前后的感官差異經(jīng)常與納稅額有直接關(guān)系,那么可以認(rèn)為主觀說有一定道理。

綜上所述,利息稅稅收公平是建立在納稅人效用減小程度橫向與縱向比較上的,橫向比較為不同收入者,收入高和存款多的納稅人應(yīng)繳納更多的稅額;縱向比較則為同等收入水平和存款水平的納稅人應(yīng)繳納相應(yīng)并相等的稅額。

(2)我國(guó)個(gè)人存款主要群體為中低收入者。我國(guó)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況良好、投資種類豐富,高收入者可以將其收入較大部分用于其他投資而不必存入銀行,最大程度地降低了利息稅的繳納額,然而中低收入者必將血汗錢存到銀行中,以備生活所需,導(dǎo)致我國(guó)利息稅主要應(yīng)稅者為中低收入者。有不少學(xué)者曾對(duì)北京市居民存款利息稅繳納情況進(jìn)行了研究,其研究的具體數(shù)據(jù)包括家庭總收入、儲(chǔ)蓄額、利息及利息稅稅額。其中家庭總收入指調(diào)查戶中生活在一起的所有家庭成員在調(diào)查期得到的工薪收入、經(jīng)營(yíng)凈收入、財(cái)產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入的總和,但不包括出售財(cái)物和借貸收入。收入的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)際發(fā)生的數(shù)額為準(zhǔn),無論收入是補(bǔ)發(fā)還是預(yù)發(fā),只要是調(diào)查期得到的都應(yīng)如實(shí)計(jì)算,不作分?jǐn)?。為獲得利息稅的信息,學(xué)者先根據(jù)每組居民的儲(chǔ)蓄存款情況和1年期利率,計(jì)算各組居民每年的存款利息,再根據(jù)每組居民每年的存款利息依據(jù)20%和5% 2種利息稅率來計(jì)算每組居民在不同利息稅率情況下所承擔(dān)的利息稅稅收負(fù)擔(dān)(見表1)。

從實(shí)際情況來看,支撐儲(chǔ)蓄的主體人群還是中低收入者的普通民眾,尤其是打工者、退休人員或低保人群。中低收入者的存款主要是基于安全和預(yù)防動(dòng)機(jī)的儲(chǔ)蓄,并不作為一種投資。中低收入者將大部分收入存入銀行作為失業(yè)、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、購(gòu)房等基本需要的補(bǔ)足,在出現(xiàn)緊急情況時(shí)使用。由于我國(guó)社會(huì)福利制度尚未完善,我國(guó)居民儲(chǔ)蓄不具有投資性,大多是為了購(gòu)房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、婚嫁及預(yù)防突然開支之用。這導(dǎo)致我國(guó)的居民儲(chǔ)蓄顯現(xiàn)剛性特點(diǎn),缺少?gòu)椥?很難通過利率和利息稅等客觀條件的改變,降低其儲(chǔ)蓄余額。以我國(guó)1年期定期存款利率為例,在利率下調(diào)之后我國(guó)存款總額卻從幾萬(wàn)億元人民幣上升至2005年末的141 051億元人民幣,說明我國(guó)存款總體上對(duì)利率和利息稅的反應(yīng)是微弱的。其原因在于,我國(guó)大量中低收入者將收入存入了銀行以應(yīng)對(duì)今后緊急需要,而高收入者將收入投入其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以獲取高額利潤(rùn)。

(3)我國(guó)稅收制度尚未完善。利息稅為二次征稅,加大了納稅人的稅收負(fù)擔(dān)。事實(shí)上,早已有學(xué)者提出將個(gè)人所得稅和個(gè)人儲(chǔ)蓄利息所得稅合并征稅,但是一直未能實(shí)施,原因?yàn)槲覈?guó)銀稅聯(lián)網(wǎng)并未建立,不能將個(gè)人實(shí)際收入和存款真實(shí)納入稅收范圍。

利息稅征收是針對(duì)銀行存款利息所得而征收的稅款,在居民將收入存入銀行之前大部分的人已經(jīng)繳納了個(gè)人所得稅,那么在取得利息之后還要對(duì)其征收利息稅,即二次征稅,加大了納稅人的稅收負(fù)擔(dān),這給普通居民即中低收入者造成了不小影響。但由于我國(guó)稅收制度的不完善和銀行、稅務(wù)機(jī)關(guān)并沒有進(jìn)行聯(lián)網(wǎng),沒有能力正確核算居民的真實(shí)收入和存款數(shù)額,從而缺乏條件將個(gè)人所得稅和利息稅合并征收。就稅收公平的3個(gè)層次而言,目前沒有使不同收入等級(jí)的人群體現(xiàn)出稅收負(fù)擔(dān)的差異,以支付能力標(biāo)準(zhǔn)來看,不同收入層次的人群在納稅的同時(shí)沒有表現(xiàn)出不同的納稅能力。

3結(jié)論

(1)作為我國(guó)財(cái)政收入的重要組成部分和國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段,利息稅有其存在的理由,需要保持稅收政策的連續(xù)性和稅收結(jié)構(gòu)的完整性。利息稅作為我國(guó)財(cái)政收入的一個(gè)重要來源,暫時(shí)不能取消,原因在于利息稅是所得稅類的重要組成部分。2000~2004年,我國(guó)利息稅收入分別為150.00億元、279.00億元、300.00億元、280.00億元、320.76億元,約占個(gè)人所得稅的1/4,是財(cái)政收入的穩(wěn)定來源。完善的所得稅結(jié)構(gòu)是將全部所得均納入應(yīng)納稅所得額,利息稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅均應(yīng)列入開征范圍,否則就無法實(shí)現(xiàn)所得稅的橫向公平。如對(duì)勞動(dòng)者通過勞動(dòng)所取得的工資收入計(jì)征個(gè)人所得稅,而對(duì)儲(chǔ)蓄存款所取得的利息收入?yún)s免交稅款,顯然不利于公平。

(2)我國(guó)利息稅在現(xiàn)行的狀況下并沒有達(dá)到當(dāng)初的開征目標(biāo),與實(shí)現(xiàn)稅收公平和減小貧富差距相距甚遠(yuǎn),有必要通過深化稅制改革完善利息稅。目前開征利息稅的情況,一方面是高收入者通過其他投資渠道賺取利潤(rùn),減少了銀行存款,從而避免利息稅的繳納;另一方面是中低收入者成為

利息稅的主要納稅群體,在其不高的收入上再次加大了稅收負(fù)擔(dān)?？此乒降亩惵试O(shè)定,實(shí)為不公平。單一利息稅率的設(shè)置,導(dǎo)致中低收入者的相對(duì)稅負(fù)重于高收入者,使儲(chǔ)蓄存款利息所得稅實(shí)際具有累退性質(zhì),這與個(gè)人所得稅征收的公平原則相違背,亦不能有效刺激消費(fèi)。

4利息稅改革建議

既然我國(guó)利息稅制度與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀不相適應(yīng),又有存在的必要,所以必須適時(shí)對(duì)我國(guó)利息稅稅制進(jìn)行改革和調(diào)整。新時(shí)期利息稅應(yīng)以人為本,充分體現(xiàn)個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)社會(huì)收入再分配的功能,促進(jìn)共同富裕。

(1)通過實(shí)際調(diào)查,了解全社會(huì)收入分配和存款情況,基于調(diào)查制訂合適的利息稅稅率,建立完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)保障體系。稅收是政府宏觀調(diào)控的重要手段,進(jìn)一步完善教育、住房改革,以減輕居民消費(fèi)負(fù)擔(dān),制訂切合實(shí)際的消費(fèi)政策,鼓勵(lì)消費(fèi)。綠化投資環(huán)境,完善儲(chǔ)蓄向投資轉(zhuǎn)化、向消費(fèi)分流的機(jī)制,完善金融體制,拓寬投資渠道并加強(qiáng)監(jiān)管,最大程度降低居民由于制度問題而承擔(dān)的成本,增加居民對(duì)未來的安全感,引導(dǎo)消費(fèi)者改善對(duì)未來收入的預(yù)期,改變其持幣待購(gòu)的心理。

(2)建立實(shí)名存款和銀稅聯(lián)網(wǎng)制度,并在此基礎(chǔ)上將個(gè)人所得稅和個(gè)人存儲(chǔ)利息所得稅合并征收,減小二次征稅對(duì)中低收入者的影響。我國(guó)銀行存款實(shí)名制始于2000年,但由于假身份證的干擾,使得銀行存款仍然不能安全和確實(shí)反應(yīng)居民的收入情況。并且真正的存款實(shí)名制需要建立在銀行、稅務(wù)系統(tǒng)以及戶籍管理系統(tǒng)之間聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上,使個(gè)人收入透明化和真實(shí)化,以防止儲(chǔ)戶多頭開戶而少繳納利息稅。

(3)建立合理科學(xué)的累進(jìn)稅制,實(shí)現(xiàn)利息稅的主要稅負(fù)者向高收入者和大儲(chǔ)戶轉(zhuǎn)變,促進(jìn)社會(huì)公平與效率的提高。當(dāng)前我國(guó)居民儲(chǔ)蓄發(fā)揮著一定的社會(huì)保障功能,因此利息稅需要引入適當(dāng)?shù)钠鹫鼽c(diǎn)制度,根據(jù)存款額度劃定一個(gè)界限,充分考慮中低收入家庭承受能力和納稅能力,實(shí)現(xiàn)利息稅的主要稅負(fù)者向高收入者和大儲(chǔ)戶轉(zhuǎn)變,促進(jìn)社會(huì)公平與效率的提高。向大儲(chǔ)戶征收利息稅,一方面可以縮小貧富差距,保證社會(huì)公平;另一方面又可以將之作為一種導(dǎo)向,促使資金大戶將資金轉(zhuǎn)而投入免稅的國(guó)債或回報(bào)更高的股票等,或直接投資興辦企業(yè),進(jìn)一步帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率的提高,促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

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