中國信訪制度的歷史及現(xiàn)狀分析

張春照

[摘要]本文分析了中國的信訪制度的由來、歷史演變;現(xiàn)階段的現(xiàn)狀、特征以及產(chǎn)生的根源。認(rèn)為信訪制度是中國特色的政治參與和權(quán)利救濟(jì)制度,信訪制度在中國的消亡將是一個(gè)長期的歷史過程,而這一過程必然伴隨著司法審判制度、行政救濟(jì)制度的逐漸完善。

[關(guān)鍵詞]信訪制度;歷史;特征;原因;現(xiàn)狀

信訪制度在中國古代早已有之,而且是中華文化中一項(xiàng)極具特色的制度。古代的信訪制度對現(xiàn)代的信訪制度有著一定意義的影響?，F(xiàn)在,在學(xué)術(shù)界對于信訪制度的去與留、存與廢、改革與完善有不同的觀點(diǎn)。本文擬通過對中國信訪制度的歷史和現(xiàn)狀分析,對我國信訪制度的改革與完善提供一定的借鑒。

一、信訪制度的歷史和發(fā)展

1、古代信訪制度的簡要概況

信訪制度在中國的歷史可以說是源遠(yuǎn)流長。早在古代就有進(jìn)京攔轎“告御狀”的說法,是指冤民越級(jí)直接上書中央機(jī)關(guān)或直接訴冤于皇帝的申冤方式。再如“登聞鼓”,即冤者不服判決,可以不受訴訟審級(jí)的限制,擊鼓鳴冤直接訴冤于皇帝,有專人受理并由皇帝指定官吏重新審理的“登聞鼓”直訴制度。在中國古代信訪現(xiàn)象和制度早已有之。當(dāng)然,那時(shí)的信訪制度還不是現(xiàn)在意義上的信訪制度,充其量是一種直訴制度。直訴制度,是指中國古代法律規(guī)定的控告人可超出一般受訴官司和申訴程序的一項(xiàng)訴訟制度。

現(xiàn)在的信訪制度就是由古代的直訴制度發(fā)展演變來的,只是現(xiàn)在沒有專制制度下的皇帝,信訪只能找高層領(lǐng)導(dǎo),通過法律外的途徑解決。

中國古代的信訪制度經(jīng)過幾千年來的發(fā)展,積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn),同時(shí)也留下深刻的教訓(xùn),這種獨(dú)具中國特色的政治制度是古人給我們留下的寶貴文化遺產(chǎn),值得我們認(rèn)真地吸收和借鑒。

2、信訪制度在新中國成立后的發(fā)展和演進(jìn)

實(shí)際上,在新民主主義革命時(shí)期以毛澤東為領(lǐng)導(dǎo)的中國共產(chǎn)黨人就十分重視人民的信訪工作。在那時(shí)信訪活動(dòng)的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了改變。我們黨依據(jù)人民群眾的來信來訪,了解了大量的敵情,聯(lián)系了廣大的基層群眾。打敗了日本帝國主義,埋葬了蔣家王朝,建立了新中國。信訪在新中國的成立中發(fā)揮了重要的作用。

新中國成立后,信訪活動(dòng)也進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。廣大的人民群眾以主人翁的精神和極高的熱情投身到革命斗爭和建設(shè)事業(yè)中。人民群眾的信訪熱情空前活躍,為了適應(yīng)新的形勢,新的信訪制度便隨之產(chǎn)生。比如到1957年黨中央在北京召開第一次全國信訪工作會(huì)議,通過《中國共產(chǎn)黨各級(jí)黨委機(jī)關(guān)處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法(草案)》等。中央機(jī)關(guān)和地方政府總結(jié)歸納了各自行之有效的工作方法。從中央到地方,信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置以及人員配備情況有了較大的改善。

信訪制度作為中國特色的政治參與和權(quán)利救濟(jì)制度,是一種特殊的權(quán)利救濟(jì)方式。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,新中國的信訪工作和信訪制度在功能上有了一個(gè)較大的轉(zhuǎn)變,從最初共產(chǎn)黨詢政、問政與民,廣泛、密切地聯(lián)系群眾,到化解糾紛、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì),解決人民生活、生產(chǎn)中的問題。該制度的演變大致經(jīng)歷了三個(gè)階段:第一階段,大眾動(dòng)員型信訪。從1951年政務(wù)院《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》出臺(tái),到1978年第二次全國信訪工作會(huì)議的召開。人民信訪工作經(jīng)歷了發(fā)展、活躍、受挫的階段,這一階段的信訪受到政治運(yùn)動(dòng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約,每逢政治運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)或結(jié)束,來訪來信就會(huì)增多,反映揭發(fā)他人問題,要求平反,落實(shí)政策。第二階段,撥亂反正型的信訪。從1978年第二次全國信訪工作會(huì)議的召開,到1982年第三次全國信訪工作會(huì)議的召開。由于林彪、“四人幫”的長期干擾和破壞,全國積案如山,急待解決的問題非常多。來訪來信的主要內(nèi)容涉及解決大批歷史遺留問題,平反冤假錯(cuò)案。信訪又走進(jìn)了國家政治生活的中心位置。這一階段是信訪工作的修復(fù)階段,確保信訪渠道的暢通,維護(hù)正當(dāng)上訪群眾的利益,鞏固發(fā)展安定團(tuán)結(jié)的大好政治形勢。第三階段,安定團(tuán)結(jié)型信訪。從1982年全國第三次信訪工作會(huì)議召開到現(xiàn)在。從1982年國家宣布撥亂反正任務(wù)的基本完成,信訪制度的主要功能轉(zhuǎn)變?yōu)榛饧m紛、實(shí)現(xiàn)人權(quán)救濟(jì)。這一時(shí)期也是信訪工作改革的嘗試階段,1995年《信訪條例》的頒布,標(biāo)志著我國信訪工作法制化的開始。這一階段信訪工作的重點(diǎn)是做好群眾工作,為群眾排憂解難,為社會(huì)化解矛盾,促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

二、信訪制度的現(xiàn)狀

1、現(xiàn)階段我國群眾信訪活動(dòng)的特征

伴隨我國改革的力度不斷加大、領(lǐng)域不斷拓寬,諸多的社會(huì)矛盾逐步顯現(xiàn)。信訪工作被喻為社會(huì)關(guān)系的“潤滑劑”和社會(huì)矛盾的“調(diào)節(jié)器”,在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中具有不可替代的獨(dú)特作用。

信訪是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶,也是民意表達(dá)的重要渠道。要破解社會(huì)矛盾,首先要分析現(xiàn)階段我國信訪的特點(diǎn),并分析原因,然后找到解決問題的方式。

(1)信訪總量呈現(xiàn)陡長趨勢,而且持續(xù)高位運(yùn)行。從1993年以來全國的群眾來信來訪總量呈現(xiàn)陡長趨勢,形成了建國以來又一個(gè)信訪高峰,并且一直持續(xù)到現(xiàn)在。雖然從2005年開始,伴隨許多有效措施的出臺(tái)和實(shí)施,扭轉(zhuǎn)了全國信訪總量12年攀升的勢頭,信訪總量、集體上訪量、非正常上訪量、群體性事件有所下降。但據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局權(quán)威發(fā)布,全國的信訪總量依舊在高位運(yùn)行。

(2)信訪中涉法涉訴的案件增多。作為一種維護(hù)權(quán)利的手段,信訪制度得到了廣大人民群眾的認(rèn)可和運(yùn)用。人民群眾把信訪作為成本最低的權(quán)利救濟(jì)方式,很多可以通過法律途徑解決的問題,依然還要到黨委政府上訪,對司法機(jī)關(guān)的判決、處理不滿,尋求用信訪來解決,以此來達(dá)到自己的訴求愿望。涉法涉訴的案件是信訪部門很難處理的,同時(shí)又很難說服上訪人。這也反映了司法的尷尬,也對司法獨(dú)立和司法權(quán)威構(gòu)成一定的傷害。

(3)信訪中越級(jí)上訪、群訪現(xiàn)象不斷,激訪現(xiàn)象、異常信訪時(shí)有發(fā)生。

部分群眾繞過當(dāng)?shù)卣?直接到市級(jí)、省級(jí)政府上訪,有的甚至進(jìn)京上訪,試圖通過上級(jí)部門施壓來解決問題。群訪現(xiàn)象是指有的群眾在信訪過程中,以數(shù)量來達(dá)到上訪的目的,在少數(shù)人領(lǐng)導(dǎo)和組織下,有計(jì)劃、有組織地統(tǒng)一服裝,統(tǒng)一口號(hào),在“人多勢眾”、“人多力量大”的觀念影響下,采取拉標(biāo)語掛橫幅、靜坐請?jiān)浮埋R路等現(xiàn)象。群訪現(xiàn)象在我國的信訪中占有一定的比例。激訪現(xiàn)象是指在信訪過程中,信訪者的要求得不到滿足、對信訪結(jié)果不滿意,或信訪權(quán)利受到侵犯等情況下,信訪人采取自殺、自殘等過激行為,來表達(dá)自己的愿望。他們采取這樣的行為主要受“人死為大”的傳統(tǒng)觀念的影響,或是認(rèn)為走投無路,沒有辦法,生不如死?？傊?這類上訪事件對人民的生產(chǎn)、生活造成極大的影響,也影響了社會(huì)正常的秩序。

(4)信訪中涉及的面較廣而且問題集中,矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜?，F(xiàn)階段我國信訪問題主要集中在以下方面:企業(yè)改制、勞動(dòng)及社會(huì)保障問題;三農(nóng)問題;涉法涉訴問題;城鎮(zhèn)拆遷安置問題;干部作風(fēng)問題;環(huán)境污染問題等方面。涉及的范圍比較廣,涵蓋社會(huì)的所有方面。這些問題都和廣大群眾的切身利益息息相關(guān),易引起周圍群眾的共鳴。而且有的多種矛盾互相交織在一起,涉及人之多,處理難度之大,都是少有的。合理的訴求和不合法的行為相混合,處理的難度極大。如果處理不好,可能會(huì)導(dǎo)致惡性群體事件的發(fā)生。

我國現(xiàn)階段信訪的特點(diǎn)充分暴漏了我國信訪制度的缺陷和不足。在歷史上,我國的信訪制度在聯(lián)系群眾、密切干群關(guān)系,調(diào)解糾紛、化解矛盾等方面確實(shí)起到重要的作用。但是,伴隨我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)向縱深發(fā)展,行政體制改革、政治體制改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和廣大人民群眾的需求?，F(xiàn)存的信訪制度存在許多不足,已不能完全滿足當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2、我國信訪現(xiàn)狀的原因分析

現(xiàn)階段我國群眾信訪活動(dòng)呈現(xiàn)上述特征,原因是多方面的,既有生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑間的矛盾,又有我國信訪制度方面的原因,還受我國的文化傳統(tǒng)、以及人民心理因素的影響,當(dāng)然還有許多社會(huì)不公現(xiàn)象的存在。

(1)根本的原因是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系之間的矛盾。馬克思主義認(rèn)為,生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑之間的矛盾是人類社會(huì)的根本矛盾。信訪現(xiàn)象是人民對現(xiàn)實(shí)無法滿足自身需求的一種反應(yīng),是人類社會(huì)的一種現(xiàn)象,屬于生產(chǎn)關(guān)系范疇。

改革開放30年以來,我國的生產(chǎn)力水平不斷地發(fā)展和提高,會(huì)催生新的生產(chǎn)關(guān)系,不斷打破舊的生產(chǎn)關(guān)系的限制。新的生產(chǎn)關(guān)系的出現(xiàn)會(huì)打破舊的生產(chǎn)關(guān)系的利益平衡,將會(huì)出現(xiàn)新的利益均衡,利益受損者就會(huì)保護(hù)自己的利益,產(chǎn)生對現(xiàn)實(shí)的不滿,就會(huì)求助于信訪?？梢哉f,生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾必然會(huì)催生群眾信訪的產(chǎn)生,并將長期存在?，F(xiàn)階段我國的經(jīng)濟(jì)取得了巨大的發(fā)展,但是隸屬于上層建筑的政治體制在我國發(fā)展明顯緩慢、并滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)上富裕的人們開始尋求政治地位、公民權(quán)利和人格尊嚴(yán)等權(quán)利。而這方面的需求一時(shí)也無法得到滿足,而信訪是他們滿足需求的方法、手段。當(dāng)大量的信訪不能及時(shí)有效的辦理,就會(huì)導(dǎo)致大量信訪現(xiàn)象的增加,同時(shí)還有可能會(huì)出現(xiàn)大量的群訪、激訪事件。

(2)主要原因是現(xiàn)階段我國信訪制度存在缺陷。我國的信訪機(jī)構(gòu)龐雜,缺乏整體的系統(tǒng)性,導(dǎo)致各種問題和矛盾不能及時(shí)有效的辦理、從而導(dǎo)致矛盾的焦點(diǎn)向中央、向國務(wù)院轉(zhuǎn)移。信訪機(jī)構(gòu)多而雜,缺少統(tǒng)領(lǐng)機(jī)構(gòu),各個(gè)機(jī)關(guān)推來推去,“群龍無首”,導(dǎo)致信訪人投訴無門的尷尬局面。同時(shí),信訪機(jī)關(guān)沒有監(jiān)督,使信訪不能得到快速有效的處理,層層轉(zhuǎn)辦,使信訪不斷升級(jí)。

我國現(xiàn)階段存在功能錯(cuò)位,信訪機(jī)構(gòu)責(zé)重權(quán)輕,人治成分多,對我國的司法獨(dú)立和司法權(quán)威是一種傷害。實(shí)際上,由于信訪內(nèi)容的廣泛性和復(fù)雜性,許多社會(huì)矛盾集中體現(xiàn)在信訪活動(dòng)中,信訪制度承載了整個(gè)社會(huì)制度變革帶來的問題及社會(huì)穩(wěn)定的重任,使得信訪機(jī)構(gòu)錯(cuò)位、信訪受理越位的現(xiàn)象大量存在。在實(shí)際的信訪過程中,許多涉法涉訴問題也進(jìn)入了信訪領(lǐng)域,實(shí)行行政化的處理模式,導(dǎo)致這些問題判決不公,而且申訴不止,同時(shí)對司法的權(quán)威也是一種傷害,在司法體系之外又加了一個(gè)行政審查機(jī)構(gòu),嚴(yán)重干涉了司法獨(dú)立,違背了法治的要求。

在我國信訪制度中,立案不規(guī)范,終結(jié)機(jī)制不健全。現(xiàn)行信訪制度在程序上存在重大缺失,立案和答復(fù)均具有較大的隨意性。缺乏制度和法律的保障,人為因素比較嚴(yán)重。我國信訪制度本身就缺乏信訪終結(jié)機(jī)制,信訪的法律、法規(guī)對信訪申訴規(guī)定又沒有限制,以至于信訪人為達(dá)自己的目的無限制上訪,反復(fù)上訪。浪費(fèi)了信訪工作人員大量的精力,造成不必要的人力消耗?，F(xiàn)在,各地都在探索建立信訪終結(jié)制度。建立完善的信訪終結(jié)機(jī)制,是解決重復(fù)上訪、越級(jí)上訪、糾纏上訪的有效手段。同時(shí)也應(yīng)該有一個(gè)公開、合理的程序,以保障信訪人合理合法的訴求。

(3)歷史原因是我國傳統(tǒng)文化的影響。我國是一個(gè)歷史悠久的國家,在歷史上就存在“找青天”、“告御狀”的傳統(tǒng)民族文化。在我國,人民群眾更喜歡用信訪的方式向統(tǒng)治者、執(zhí)政者表達(dá)自己的意愿、反映自己的冤情。就是到了新時(shí)期新階段人民群眾的這種觀念依然存在。伴隨市場經(jīng)濟(jì)在我國的確立,改革開放向縱深發(fā)展,許多新的問題和矛盾的出現(xiàn),現(xiàn)實(shí)與意愿的沖突必然存在。信訪案件廣泛存在,說明人民群眾對黨中央、國務(wù)院的信任,同時(shí)也反映了人民群眾對基層管理者的不滿。目前,部分基層政府漠視、冷漠,對信訪人的合理請求推諉不問,從而使小矛盾不斷激化,發(fā)展成大矛盾,形成上訪、越級(jí)上訪、集體上訪、進(jìn)京上訪或激訪等現(xiàn)象。

(4)現(xiàn)實(shí)原因是大量社會(huì)不公現(xiàn)象的存在。據(jù)《半月談》報(bào)道,在群眾信訪特別是群眾集體上訪反映的問題中,80%以上反映的是改革和發(fā)展過程中的問題;80%以上有道理或有一定實(shí)際困難和問題應(yīng)予解決;80%以上是可以通過各級(jí)黨委、政府的努力加以解決的;80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的問題。這“四個(gè)80%”說明信訪的問題相對集中,同時(shí)也說明上訪的群眾確實(shí)有困難、有問題需要解決。許多的上訪問題是當(dāng)?shù)氐恼軌蚪鉀Q、應(yīng)當(dāng)解決而沒有解決的問題。由于改革在不斷深入,結(jié)構(gòu)、體制在轉(zhuǎn)型,上訪事件在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)根絕。廣大的信訪工作者要有心理準(zhǔn)備,做好自己的本質(zhì)工作。在信訪工作中認(rèn)真實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀,以人為本,以人民群眾的利益為重,時(shí)常換位思考,想群眾之所想,急群眾之所急,使更多的信訪問題能夠得到及時(shí)、有效的解決。

(5)心理原因是不斷上訪就會(huì)引起領(lǐng)導(dǎo)的重視。鳴冤平反的傳統(tǒng)法律文化在我國老百姓的心目中從來都是天經(jīng)地義的正義準(zhǔn)則,老百姓樸素的正義觀。廣大的人民群眾普遍認(rèn)為,只有上訪,并且不斷地上訪,甚至群訪、異訪定會(huì)引起領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)?shù)卣闹匾?定會(huì)達(dá)到上訪的目的,問題定會(huì)得到圓滿的解決。有些人為了達(dá)到上訪的目的,不擇手段。在這種心理的作用下,有的人做出許多合理不合法的上訪事件。如一些上訪者通過拉標(biāo)語、叫口號(hào)、靜坐、堵路、攔車、纏訪等方式,有的以自殺、自殘、甚至制造一些惡性事件相威脅。這些上訪事件影響了政府機(jī)關(guān)的正常辦公秩序和社會(huì)的公共秩序,對人民的生產(chǎn)、生活、以及社會(huì)都造成不良的影響,也成為社會(huì)不穩(wěn)定的因素。在人們不斷依靠權(quán)力、權(quán)力的擁有者來達(dá)到伸張?jiān)┣?、追求正義的目的。依靠更高的權(quán)利、權(quán)力的所有者解決個(gè)別問題,不是去依靠法律、法規(guī)去解決,這也是受傳統(tǒng)的心理觀念的影響。

當(dāng)前信訪面臨很大的困境,也引發(fā)不少的社會(huì)沖突與矛盾,但是原因是多方面的,當(dāng)然有制度方面的原因。在建立法治社會(huì)、提倡依法治國的環(huán)境下,我國的信訪制度有改革和完善的必要。但是不能由于暫時(shí)的困難就考慮廢除信訪制度,我們對于制度的存廢要做客觀公正的評價(jià),又要有一顆對人民和社會(huì)負(fù)責(zé)的責(zé)任心和謹(jǐn)慎的態(tài)度。

信訪現(xiàn)象的存在有一定的合理性,信訪制度在我國的存在有其歷史和社會(huì)條件,權(quán)力、文化、心理等方面的邏輯,同時(shí)還有其存在的社會(huì)功能。信訪制度之所以長期存在是因?yàn)樗c中國的國情和民間傳統(tǒng)相適應(yīng)。在法制不健全、行政權(quán)缺乏監(jiān)督的情況下,信訪在一定時(shí)期內(nèi)仍有其存在的空間和價(jià)值。信訪為人民群眾提供了一種法律系統(tǒng)外的解決矛盾和問題的途徑。

信訪制度在中國的消亡將是一個(gè)長期的歷史過程,必然會(huì)伴隨著司法審判制度、行政救濟(jì)制度建全而逐漸完善,伴隨著法治本土化的完成而終結(jié)。

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