論國(guó)際投資仲裁中的公共利益保護(hù)

林愛(ài)民

摘要：國(guó)際投資爭(zhēng)端往往涉及重大的公共利益，國(guó)際投資仲裁度制度的合理設(shè)置有助于維持正常的國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往秩序、保障公共利益。但在仲裁實(shí)踐中，由于國(guó)際投資仲裁存在著強(qiáng)調(diào)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的傾向、仲裁程序欠缺透明度、投資者享有爭(zhēng)端解決選擇權(quán)等制度性缺陷，制約著國(guó)際投資仲裁對(duì)公共利益重要價(jià)值追求的實(shí)現(xiàn)。應(yīng)通過(guò)縮小仲裁庭的管轄權(quán)，規(guī)范其審慎解釋權(quán)，平衡仲裁秘密性與透明性的關(guān)系，借鑒“法庭之友”制度建立第三方參與制度，設(shè)立國(guó)際投資仲裁上訴機(jī)制等不同具體制度的改革完善，限制國(guó)際投資仲裁庭的自由裁量權(quán)，確保國(guó)際投資仲裁中的公共利益得以有效維護(hù)。

關(guān)鍵詞：國(guó)際投資仲裁；公共利益；保護(hù)

中圖分類號(hào)：DF964

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

外國(guó)投資者與東道國(guó)之間發(fā)生的國(guó)際投資爭(zhēng)端，往往涉及重大的公共利益。

(注：“公共利益”是一個(gè)高度抽象、易生歧義的概念，迄今為止仍沒(méi)有一個(gè)明確的、權(quán)威的解釋，但“公共利益”并不是完全虛幻的。從大多數(shù)國(guó)家（或地區(qū)）的情況來(lái)看，“公共利益”通常包括以下內(nèi)容：交通建設(shè)，包括道路、河川、公路、鐵路、橋梁、港口、機(jī)場(chǎng)建設(shè)等；國(guó)家機(jī)關(guān)或公立機(jī)構(gòu)辦公場(chǎng)地；社會(huì)公用設(shè)施，包括學(xué)校、公園、醫(yī)院、圖書(shū)館、公共住房、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、公廁等；國(guó)防軍事設(shè)施；社會(huì)公用事業(yè)，包括電力、通訊、供水、墓地、廢水廢物處理場(chǎng)所等；能源、水利等國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括發(fā)電站、水庫(kù)、防汛等；社會(huì)福利事業(yè)，包括救災(zāi)、防災(zāi)、救濟(jì)貧困等；環(huán)境保護(hù)、古文物和遺址保護(hù)；土地改革；城鎮(zhèn)規(guī)劃；等。)據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2005年1月1日為止的39個(gè)NAFTA（《北美自由貿(mào)易協(xié)定》）第11章的案例中，涉及自然資源、環(huán)境及人身健康等公共利益方面的就有21例。［1］對(duì)東道國(guó)公共利益的考量是國(guó)際投資仲裁中的一個(gè)重要內(nèi)容，但是實(shí)踐中，國(guó)際投資仲裁制度內(nèi)在的缺陷，往往造成對(duì)公共利益的忽視、漠視甚至損害；國(guó)際投資自由化的浪潮更加劇了這種情況。值得慶幸的是，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)對(duì)此有所認(rèn)識(shí)，并著手進(jìn)行改進(jìn)。在這種背景下，積極進(jìn)行國(guó)際投資仲裁理論的探索和立法的完善，確立公共利益保護(hù)在國(guó)際投資仲裁中的重要地位，不僅有利于發(fā)展并完善該項(xiàng)制度，而且有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化，促進(jìn)國(guó)際社會(huì)的和諧進(jìn)步。

一、國(guó)際投資仲裁忽視公共利益是其內(nèi)在制度缺陷

社會(huì)制度應(yīng)體現(xiàn)相關(guān)的利益關(guān)系，保障各種利益關(guān)系的實(shí)現(xiàn)，國(guó)際投資仲裁制度同樣如此。實(shí)現(xiàn)公共利益是人類存在不可缺少的一項(xiàng)重要權(quán)利，是國(guó)際投資仲裁制度追求的重要價(jià)值之一。但在國(guó)際投資仲裁中存在著忽視公共利益的制度性缺陷。

（一）國(guó)際投資仲裁起源于一般國(guó)際商事仲裁，并繼承了后者的強(qiáng)調(diào)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的制度性傾向

首先，國(guó)際投資仲裁庭的管轄來(lái)源于當(dāng)事方的授權(quán)，因此在裁決中無(wú)須如國(guó)內(nèi)法院的法官般整合廣泛的社會(huì)利益，而只是狹隘地考慮對(duì)其授權(quán)的當(dāng)事方的利益即可。

其次，國(guó)際投資仲裁員在價(jià)值取向上強(qiáng)調(diào)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯，不考慮國(guó)家主權(quán)和公共利益的正當(dāng)性。

在一般國(guó)際商事仲裁中，由于所處理的爭(zhēng)端僅涉及私人之間的利益，這一價(jià)值取向基本無(wú)可指責(zé)，但國(guó)際投資爭(zhēng)端往往涉及重大的公共利益，這就要求對(duì)案件所涉及公共利益給予足夠關(guān)注。然而實(shí)踐證明，國(guó)際投資仲裁員出于保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的思維定勢(shì)，往往傾向于加重東道國(guó)的條約義務(wù)，(注：這些條約義務(wù)尤其是指不得非法征收的義務(wù)；給予外國(guó)投資者公平、公正待遇的義務(wù)；給予外國(guó)投資者國(guó)際法最低標(biāo)準(zhǔn)待遇的義務(wù)；給予外國(guó)投資者最惠國(guó)待遇的義務(wù)。)裁定其利益受東道國(guó)正當(dāng)管理公益行為影響的外國(guó)投資者有權(quán)獲得賠償。如“Metalclad公司訴墨西哥案”，仲裁庭認(rèn)定墨西哥San Luis Potosi州政府頒布《生態(tài)法令》的行為本身就構(gòu)成了對(duì)投資者的征收，為此仲裁庭裁決墨西哥政府作出約1億6千萬(wàn)美元的巨額賠償；［2］又如“Maffezini案”，仲裁庭對(duì)1991年《西班牙與阿根廷雙邊投資條約》第4條第2款的最惠國(guó)待遇條款作出擴(kuò)張解釋，支持Maffezini公司就爭(zhēng)端解決程序事項(xiàng)享有最惠國(guó)待遇［3］。

(二) 國(guó)際投資仲裁程序欠缺透明度

國(guó)際投資爭(zhēng)端裁決結(jié)果往往涉及至關(guān)重要的國(guó)家主權(quán)和巨大的公共利益，雖然國(guó)際投資仲裁庭只能裁定東道國(guó)就其違反條約義務(wù)的行為承擔(dān)責(zé)任，而無(wú)權(quán)責(zé)令東道國(guó)改變其行為，無(wú)權(quán)直接改變東道國(guó)國(guó)內(nèi)體制，但承擔(dān)賠償責(zé)任這一后果實(shí)際上足以有效阻止東道國(guó)繼續(xù)維持其受到指責(zé)的管制措施［4］。因此，國(guó)際投資仲裁庭事實(shí)上已經(jīng)擁有變更東道國(guó)國(guó)內(nèi)體制的權(quán)力。比如在“Ethyl案”中，僅僅由于擔(dān)心國(guó)際投資仲裁庭可能裁定自己負(fù)賠償責(zé)任，加拿大就自行廢除了一部旨在保護(hù)環(huán)境的進(jìn)出口管制法律［5］。因而國(guó)際投資仲裁的特殊性要求其程序具有透明性，保證公眾能有效監(jiān)督與其利益相關(guān)的仲裁實(shí)踐，維護(hù)公共利益。

但如上所述，國(guó)際投資仲裁源于一般國(guó)際商事仲裁，繼承了其“秘密性原則”，即仲裁程序及仲裁文書(shū)都不公開(kāi)，從而阻斷了公眾對(duì)仲裁庭考量公共利益的監(jiān)督。

迄今為止，國(guó)際投資條約中有關(guān)投資仲裁程序透明性及允許第三方參與的規(guī)定仍極為罕見(jiàn)。比如，根據(jù)1965年《華盛頓公約》第48條的規(guī)定，ICSID（解決投資爭(zhēng)議國(guó)際中心）只能在當(dāng)事雙方都同意的情況下公布裁決書(shū)。《ICSID仲裁程序規(guī)則》第48條也只是稍微放寬了限制：“未經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，ICSID不得公布裁決書(shū)，但I(xiàn)CSID可以將裁決書(shū)所適用之法律規(guī)則之摘錄刊登在其發(fā)行刊物上?！痹黾又俨贸绦蛲该餍约暗谌絽⑴c的努力主要是由NAFTA作出的，但其增強(qiáng)透明度的努力也頗為有限：只有作為非爭(zhēng)端當(dāng)事方的其他NAFTA締約國(guó)才有權(quán)得到仲裁案件的書(shū)面文件副本并提交自己的書(shū)面意見(jiàn)，其他第三方則無(wú)此項(xiàng)權(quán)利；NAFTA的3個(gè)締約國(guó)中，也只有美國(guó)和加拿大在事先一攬子同意公開(kāi)那些涉及它們的案件的裁決書(shū)。

（三）國(guó)際投資仲裁管轄的強(qiáng)制性特征，使得東道國(guó)在公共利益保護(hù)方面的權(quán)力行使更易遭受外國(guó)投資者的挑戰(zhàn)

國(guó)際投資法律實(shí)踐與理論普遍認(rèn)為,東道國(guó)政府在國(guó)際投資條約中承諾將爭(zhēng)端提交國(guó)際仲裁的行為,構(gòu)成“要約”；投資爭(zhēng)端發(fā)生時(shí),外國(guó)投資者提出仲裁申請(qǐng),即是“承諾”,雙方形成了提交仲裁的合意［6］。東道國(guó)政府的這種“預(yù)先的同意”,使得國(guó)際投資仲裁變成一種“無(wú)需同意的仲裁”，具有強(qiáng)制性特征。外國(guó)投資者能夠按照自身利益的需要自由決定是否將爭(zhēng)端提交國(guó)際仲裁。因而東道國(guó)在行使公益管理權(quán)力時(shí)必須時(shí)刻考慮到該爭(zhēng)端解決機(jī)制的存在，在保護(hù)環(huán)境、勞工權(quán)益和公共健康等公共利益的同時(shí)必須面臨可能因征收或其他訴由站在國(guó)際仲裁庭被告席上的危險(xiǎn)。

如“Pope & Talbot案”中，加拿大政府實(shí)施的出口控制制度(Export Control Regime)被指控剝奪了企業(yè)向原有美國(guó)市場(chǎng)銷售產(chǎn)品的能力，構(gòu)成了間接征收［7］；“S.D. Myers 案”中，政府因頒布一項(xiàng)暫時(shí)禁止PCB廢物出口到美國(guó)的貿(mào)易禁令而被投資者訴之國(guó)際仲裁［8］。這兩個(gè)案件針對(duì)的都是政府的行政行為，還有甚者將國(guó)家的立法行為也告上法庭?！癊thyl 案”是第一個(gè)涉及環(huán)境保護(hù)的法令被指控構(gòu)成間接征收的案件，投資者指控加拿大頒布的一項(xiàng)禁止MMT石油添加劑的進(jìn)口和國(guó)內(nèi)貿(mào)易的法令對(duì)其造成了征收［9］；“Methanex 案”中，投資者聲稱美國(guó)加利福尼亞州頒布的禁止使用MTBE（一種用來(lái)降低有害氣體排放的石油氧化劑）的法令對(duì)其公司造成了間接征收［10］?？梢?jiàn)，東道國(guó)采取的非歧視性的保護(hù)自然資源、環(huán)境及人身安全的規(guī)則及其它行為均不能幸免于難。

東道國(guó)準(zhǔn)備采取管理行為時(shí)，必須考慮以下問(wèn)題：首先有多少外國(guó)投資者可能因?yàn)樵擁?xiàng)措施而利益受損，進(jìn)而提起損害賠償請(qǐng)求；其次，此類賠償請(qǐng)求的數(shù)額可能是多少；再次，仲裁庭作出有利于外國(guó)投資者裁決的可能性有多大；最后，如果敗訴，并支付巨額損害賠償，維護(hù)公共利益的目的是否還能實(shí)現(xiàn)?？梢?jiàn)，強(qiáng)制性投資爭(zhēng)端仲裁機(jī)制促使東道國(guó)在行使維護(hù)公共利益權(quán)力的同時(shí)，必須把外國(guó)投資者利益納入考慮范疇，這在某種程度上對(duì)國(guó)家主權(quán)權(quán)力的正常行使構(gòu)成了限制。

二、國(guó)際投資自由化加劇了在國(guó)際投資仲裁中對(duì)公共利益漠視的程度

伴隨著國(guó)際投資的迅猛發(fā)展，國(guó)際投資自由化對(duì)公共利益的危害也日益顯露。在經(jīng)濟(jì)全球化的過(guò)程中，國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈。一方面跨國(guó)投資者為了追求個(gè)人利益，多會(huì)犧牲公共利益。從資源分配上來(lái)看，跨國(guó)投資者的介入使得東道國(guó)企業(yè)的發(fā)展受到制約；另一方面，跨國(guó)投資者的權(quán)利并不為東道國(guó)的當(dāng)?shù)赝顿Y者所享有。這種立法層面的不公平最終也會(huì)導(dǎo)致東道國(guó)公共利益受損。從環(huán)境和勞動(dòng)力的角度來(lái)看，跨國(guó)投資者的經(jīng)濟(jì)行為給東道國(guó)帶來(lái)環(huán)境問(wèn)題，大量的使用東道國(guó)廉價(jià)勞動(dòng)力又產(chǎn)生了勞工問(wèn)題。從經(jīng)濟(jì)安全的角度來(lái)看，跨國(guó)投資者對(duì)東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全也會(huì)帶來(lái)影響［11］。

更為重要的是1980年代以來(lái)，以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家普遍對(duì)外資采取更為開(kāi)放的政策，同時(shí)要求廣大發(fā)展中國(guó)家實(shí)行對(duì)外國(guó)投資的自由化政策。由于投資自由化的影響，許多發(fā)展中國(guó)家政府為了吸引外資，也紛紛放棄本國(guó)在國(guó)際投資領(lǐng)域一向主張的原則，修改本國(guó)立法，犧牲國(guó)家主權(quán)或公共利益，向跨國(guó)投資者提供種種優(yōu)惠政策。與此同時(shí)，為了改善投資環(huán)境，就國(guó)際投資的保護(hù)問(wèn)題，發(fā)展中國(guó)家在部分雙邊及區(qū)域性投資條約上也對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家作了不同程度的妥協(xié)。

以上種種原因?qū)е峦斫顿Y保護(hù)協(xié)定數(shù)量猛增、締約國(guó)范圍急劇擴(kuò)大。綜觀國(guó)際投資條約的內(nèi)容，絕大多數(shù)強(qiáng)調(diào)對(duì)外國(guó)投資者的保護(hù)，賦予投資者廣泛的權(quán)利，但對(duì)投資者在東道國(guó)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)缺乏規(guī)制。而國(guó)際投資仲裁往往以國(guó)際投資條約為裁決依據(jù)。在仲裁實(shí)踐中，人們更多地關(guān)注政府應(yīng)承擔(dān)多大的義務(wù)，投資人及投資該享有多少的權(quán)利。這樣國(guó)際投資的自由化使得東道國(guó)公共利益受到極大沖擊，加劇了在國(guó)際投資仲裁中對(duì)公共利益漠視的

程度。

三、改進(jìn)國(guó)際投資仲裁相關(guān)制度以維護(hù)公共利益的措施

基于以上種種因素的制約，現(xiàn)行國(guó)際投資仲裁制度對(duì)于東道國(guó)管理外資、環(huán)境、公共資源的利用都將產(chǎn)生挑戰(zhàn)，給東道國(guó)維護(hù)公共利益帶來(lái)了負(fù)面效應(yīng)，因此在國(guó)際投資仲裁中注重公共利益保護(hù)具有十分重要的意義及迫切性。

非政府組織首先提出對(duì)國(guó)際投資仲裁中涉及到的公共利益予以保護(hù)，正是非政府組織的積極活動(dòng)推動(dòng)了國(guó)際社會(huì)對(duì)公共利益予以越來(lái)越多的關(guān)注。國(guó)際投資仲裁機(jī)構(gòu)已經(jīng)意識(shí)到了這些問(wèn)題，2005年12月，在ICSID、OECD、UNCTAD共同主持召開(kāi)的“充分利用國(guó)際投資協(xié)定：我們的共同議程”研討會(huì)上，“投資者與國(guó)家爭(zhēng)端解決：平衡投資者的權(quán)利與公共利益”被列為第一個(gè)研討專題［12］。為了使本國(guó)不致因現(xiàn)行不完善的國(guó)際投資仲裁機(jī)制而遭受不必要的損失，美國(guó)、加拿大兩國(guó)也已經(jīng)并正在采取具體措施，對(duì)國(guó)際投資仲裁機(jī)制進(jìn)行試驗(yàn)性改革。

筆者認(rèn)為，公共利益保護(hù)涉及國(guó)際投資仲裁過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)，所以應(yīng)以公共利益保護(hù)為基點(diǎn)對(duì)國(guó)際投資仲裁的不同具體制度進(jìn)行改革完善。

（一）限制國(guó)際投資仲裁庭的管轄權(quán)

國(guó)際投資仲裁制度賦予投資者爭(zhēng)端解決選擇權(quán)，其后果會(huì)產(chǎn)生私人濫用仲裁的問(wèn)題，使得東道國(guó)正當(dāng)行使保護(hù)環(huán)境、勞工權(quán)益和公共健康等公共利益的權(quán)力受到國(guó)際投資仲裁庭審查并實(shí)際上被干預(yù)。

加拿大著名的國(guó)際貿(mào)易與環(huán)境法專家霍瓦┑?曼曾經(jīng)指出,雖然促進(jìn)投資和確保市場(chǎng)準(zhǔn)入具有重要意義,但在投資條約中單方面給予私人投資者以救濟(jì)權(quán)而規(guī)避東道國(guó)國(guó)內(nèi)法律體系的管轄是非常危險(xiǎn)的。相比于政府需要綜合考慮貿(mào)易和投資的多種影響不一樣,貿(mào)易商和投資者總是在追求自己的私利而置其他利益需求于不顧［13］。片面為投資者提供權(quán)利救濟(jì)而不伴隨相應(yīng)義務(wù)要求的做法可能會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。在投資條約中對(duì)投資者權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題的謹(jǐn)慎處理有利于正確處理投資條約的目的和手段之間的關(guān)系［14］。

目前，要完全排除國(guó)際投資仲裁庭的管轄權(quán)是不可能的，但應(yīng)以公共利益保護(hù)為原則，將涉及“重大安全利益”、“特別緊急”的事項(xiàng)排除于國(guó)際投資仲裁庭的管轄范圍之外，限制國(guó)際投資仲裁庭的管轄權(quán)。

（二）要求國(guó)際投資仲裁庭對(duì)國(guó)際投資規(guī)則作審慎解釋

由于國(guó)際投資協(xié)定本身規(guī)定了更加有利于投資者利益的各種實(shí)體法和程序法條款, 而其約文本身是抽象和模糊的,如“最低國(guó)際法標(biāo)準(zhǔn)”、“公平公正待遇”,“相當(dāng)于征收的行為”等等,致使國(guó)際投資仲裁庭的解釋對(duì)東道國(guó)公共利益的保護(hù)至關(guān)重要。

而從已有的國(guó)際投資仲裁案件裁決看,裁判者普遍更傾向于作出有利于投資者的解釋,很少顧及東道國(guó)的主權(quán)利益和公共利益。如仲裁實(shí)踐對(duì)NAFTA第1110 條間接征收范圍的擴(kuò)大化解釋，導(dǎo)致NAFTA締約國(guó)頻頻因制定和適用社會(huì)管理措施而被訴之國(guó)際仲裁。對(duì)該條款的寬泛解釋將使環(huán)保規(guī)則無(wú)法承受NAFTA的挑戰(zhàn),國(guó)家正常的管理環(huán)境的權(quán)利受到嚴(yán)重制約。

基于對(duì)政府在NAFTA仲裁中實(shí)際或可能遭受損失的擔(dān)憂，NAFTA的3國(guó)開(kāi)始嘗試對(duì)NAFTA的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行解釋或限制。例如NAFTA自由貿(mào)易委員會(huì)頒布了對(duì)其第1105條公正與公平待遇標(biāo)準(zhǔn)的官方正式解釋, 使公正與公平待遇標(biāo)準(zhǔn)的含義在 NAFTA范圍內(nèi)得到了具體化的界定；試圖縮小“投資”和“投資者”的定義，要求措施和投資之間必須有明確的法律聯(lián)系；還主張協(xié)定的征收條款不適用于“部分征收”的情況，例如政府合理的管理措施，包括環(huán)境措施，對(duì)投資者財(cái)產(chǎn)利益價(jià)值產(chǎn)生削減的效果的情況等，從而減少一定的爭(zhēng)議，減少國(guó)家被訴的機(jī)率［15］。而NAFTA第1131條（2）規(guī)定，委員會(huì)對(duì)該協(xié)定條款作出的解釋將對(duì)依據(jù)本部分條款成立的仲裁庭具有約束力；因此NAFTA締約國(guó)可以通過(guò)“委員會(huì)解釋”制度否定仲裁庭對(duì)投資規(guī)則條款的廣義理解。

美國(guó)、加拿大的新雙邊投資條約范本借鑒了NAFTA的經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)“委員會(huì)解釋”制度作出了更加詳細(xì)的規(guī)定。美國(guó)2004年范本第30條(3)款規(guī)定，“如果締約方通過(guò)各自指派的政府代表依據(jù)本條規(guī)定對(duì)協(xié)定的條款以共同決定作出解釋，并同時(shí)宣告該解釋對(duì)仲裁庭具有約束力，那么仲裁庭作出的任何裁決和決定都必須符合上述共同決定。”［16］加拿大FIPA第40條（2）款規(guī)定：“委員會(huì)對(duì)本協(xié)定條款作出的解釋對(duì)依據(jù)本部分成立的仲裁庭具有約束力，仲裁庭作出的任何裁決必須符合解釋的規(guī)定。”［17］

可以借鑒NAFTA及美國(guó)、加拿大的做法，在國(guó)際投資仲裁制度中仲裁庭對(duì)投資規(guī)則審慎解釋權(quán)；以此對(duì)仲裁庭進(jìn)行一定的控制，防止仲裁庭濫用其自由裁量權(quán)，從而減少國(guó)際投資仲裁庭漠視公共利益思維定勢(shì)對(duì)東道國(guó)公共利益保護(hù)的不利影響。

（三）增強(qiáng)仲裁過(guò)程的透明度并建立第三方參與制度

公眾的適當(dāng)參與可以促使仲裁庭兼顧爭(zhēng)端中的公共利益，進(jìn)而確保仲裁裁決的實(shí)體公正，因此為了促進(jìn)國(guó)際投資爭(zhēng)端的公正解決，應(yīng)該增強(qiáng)國(guó)際投資仲裁的透明度，允許第三方參與。

第一，應(yīng)以公共利益為平衡點(diǎn)，協(xié)調(diào)仲裁保密性與透明性的關(guān)系。

仲裁的保密性，是仲裁的傳統(tǒng)做法，被認(rèn)為是仲裁最主要的優(yōu)點(diǎn)。即在一般情況下，與案件無(wú)關(guān)的人在未得到仲裁庭和所有仲裁當(dāng)事人的允許之前，不得參與仲裁審理程序［18］。這也是外國(guó)投資者選擇仲裁的主要原因之一。

但針對(duì)國(guó)際投資爭(zhēng)端的特殊情況，人們?cè)谧非蟊Ｃ苄缘耐瑫r(shí)還要求透明性。畢竟國(guó)際投資爭(zhēng)端涉及公眾的利益，越是公開(kāi)透明地處理，越能平息公眾的疑慮及不滿。

保密性與透明性是一對(duì)相互矛盾、相互沖突的概念，代表了不同的權(quán)利、利益和價(jià)值要求，應(yīng)以公共利益為杠桿對(duì)二者進(jìn)行權(quán)衡。目前國(guó)際社會(huì)的大趨勢(shì)也是“接受公眾利益凌駕在仲裁保密之上?！保?9］

第二，建立第三方參與機(jī)制，發(fā)揮其對(duì)公共利益的保障功能。

第三方參與國(guó)際投資仲裁，是增強(qiáng)仲裁透明度的重要表現(xiàn)。第三方提供的信息一般涉及法律、社會(huì)和公共利益問(wèn)題，第三方的角度和觀點(diǎn)往往不同于當(dāng)事方，將有助于保護(hù)公共利益。

在國(guó)際投資仲裁中可以借鑒“法庭之友”制度，確立第三方參與機(jī)制。對(duì)于“法庭之友”制度，NAFTA和ICSID在投資仲裁制度的改革中已有所涉及。

NAFTA自由貿(mào)易委員會(huì)2001年7月對(duì)“法庭之友”在NAFTA投資爭(zhēng)端仲裁機(jī)制中的法律地位發(fā)表了聲明，表示將使公眾獲得更多有關(guān)投資爭(zhēng)端仲裁程序的知情權(quán)。2003年10月，上述自由貿(mào)易委員會(huì)再次發(fā)表聲明宣布，今后投資仲裁庭在特定情況下將接受第三方作為“法庭之友”提交的書(shū)面意見(jiàn)。盡管如此自由貿(mào)易委員會(huì)的政策仍然是非常保守和苛刻的。首先，委員會(huì)僅給予“法庭之友”以提出建議和意見(jiàn)的權(quán)利，而不能參與到仲裁庭的辯論中；其次，由于委員會(huì)措辭模糊，仲裁當(dāng)事方可以輕易將“法庭之友”的意見(jiàn)拒之于仲裁庭外；再次，除了允許“法庭之友”提交書(shū)面意見(jiàn)外，并未確保“法庭之友”能夠獲得有關(guān)案件的充分信息。

ICSID秘書(shū)處建議把ICSID 規(guī)則第32條（2）款(注：《ICSID仲裁規(guī)則》第32條（2）款：“經(jīng)征得當(dāng)事方同意，仲裁庭應(yīng)決定除當(dāng)事方、代理人、顧問(wèn)和律師、作證的證人和專家以及仲裁庭的官員以外的其他人士可以參加庭審?！?修改為：“與秘書(shū)長(zhǎng)以及當(dāng)事方充分協(xié)商后，仲裁庭可以允許除當(dāng)事方、代理人、顧問(wèn)和律師、作證的證人和專家以及仲裁庭的官員以外的其他人士參加或列席全部或部分庭審過(guò)程。此類案件的仲裁庭應(yīng)設(shè)立程序作出適當(dāng)安排，以保護(hù)所有權(quán)信息。”建議《ICSID 仲裁規(guī)則》第37條增加第2款：“與當(dāng)事方充分協(xié)商后，仲裁庭可以允許不是爭(zhēng)議一方（故稱非爭(zhēng)議方）的私人或國(guó)家向仲裁庭提交書(shū)面意見(jiàn)。在決定是否允許此類提交時(shí)，仲裁庭應(yīng)考慮以下幾點(diǎn)：（1）通過(guò)提供不同于爭(zhēng)議方的視角、特殊知識(shí)或見(jiàn)解，非爭(zhēng)議方意見(jiàn)將協(xié)助仲裁庭對(duì)與程序相關(guān)的事實(shí)或法律問(wèn)題作出認(rèn)定；（2）非爭(zhēng)議方的意見(jiàn)不超出爭(zhēng)議事項(xiàng)的范圍；（3）非爭(zhēng)議方在程序中有重大利益。仲裁庭應(yīng)確保非爭(zhēng)議方提交意見(jiàn)不會(huì)中斷仲裁程序，不會(huì)給爭(zhēng)議方帶來(lái)過(guò)度的負(fù)擔(dān)或不公平的損害，確保爭(zhēng)議方都有機(jī)會(huì)提交他們對(duì)非爭(zhēng)議方意見(jiàn)的回應(yīng)?！贝隧?xiàng)修改將明確 ICSID 仲裁庭在一定條件下，可以接受并考慮私人或國(guó)家作為非爭(zhēng)議方提交書(shū)面意見(jiàn)。

綜上所述，NAFTA 自由貿(mào)易委員會(huì)在“法庭之友”問(wèn)題上的態(tài)度有所松動(dòng)，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)公眾對(duì)涉及重大公共利益的投資爭(zhēng)端仲裁案件必須透明，為公眾所知悉的要求。而ICSID 秘書(shū)處也只是針對(duì)自身仲裁規(guī)則的改進(jìn)提出相關(guān)建議。

筆者認(rèn)為，應(yīng)在國(guó)際投資仲裁規(guī)則中設(shè)置一系列的實(shí)體和程序上的規(guī)定來(lái)對(duì)第三方參與制度進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，減少第三方以“法庭之友”身份參與爭(zhēng)端解決的不確定性，并確保正當(dāng)程序，防止其對(duì)爭(zhēng)端的解決產(chǎn)生消極影響，在盡可能的程度上保護(hù)公共利益。

例如可以作以下具體規(guī)定：

1.第三方參與必須說(shuō)明其成員情況、法律地位、組織宗旨和資金來(lái)源，對(duì)其是否與當(dāng)事方和第三人有任何直接或間接的聯(lián)系以及在準(zhǔn)備陳述的過(guò)程中是否得到過(guò)或?qū)?huì)得到來(lái)自當(dāng)事方和第三人的任何幫助做出說(shuō)明。

2.提交和接受第三方報(bào)告時(shí)應(yīng)當(dāng)透明，仲裁庭和第三方須履行必要的程序，使第三方參與爭(zhēng)端和它提出的報(bào)告為爭(zhēng)端當(dāng)事人各方所充分知悉。

3.接受第三方參與爭(zhēng)端解決和使用其報(bào)告不得增加相關(guān)國(guó)際組織成員方以及爭(zhēng)端當(dāng)事方的權(quán)利和義務(wù)，必須符合相關(guān)國(guó)際條約或協(xié)定的規(guī)定。

4.第三方的參與必須有助于爭(zhēng)端的圓滿解決，所提交的報(bào)告在某些方面要對(duì)爭(zhēng)端的解決有獨(dú)到的貢獻(xiàn)，不得與當(dāng)事方和第三人已提交的材料相重復(fù)。

5.第三方所提交的報(bào)告，內(nèi)容嚴(yán)格限于被允許提交的有關(guān)問(wèn)題，包括爭(zhēng)端的事實(shí)問(wèn)題，尤其是涉及科學(xué)或其他技術(shù)事項(xiàng)的事實(shí)問(wèn)題，以及就爭(zhēng)端事實(shí)所涉法律適用、法律解釋等提出自己的觀點(diǎn)。

6.原則上第三方應(yīng)當(dāng)是爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)以及爭(zhēng)端當(dāng)事方以外的其他組織和個(gè)人，包括當(dāng)事方所屬的國(guó)際組織中的其他成員方政府、相關(guān)法律問(wèn)題和事實(shí)問(wèn)題的專家以及專業(yè)性非政府組織，例如環(huán)境組織、勞工組織、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益組織等。

（四）設(shè)立國(guó)際投資仲裁上訴機(jī)制

在國(guó)際投資爭(zhēng)端仲裁案件中，如果東道國(guó)敗訴，不但保護(hù)公共利益的管理措施將可能被取消，而且國(guó)家還要向外國(guó)投資者償付巨額損害賠償，影響到東道國(guó)百姓的生計(jì)，影響到東道國(guó)行使立法、行政及司法主權(quán)，影響到東道國(guó)通過(guò)上述主權(quán)行為為其國(guó)民謀福利的能力。傳統(tǒng)的一裁終局，對(duì)于這些案件來(lái)說(shuō)顯然不能為其提供足夠的保障。出于保護(hù)公共利益的目的，應(yīng)設(shè)立類似于上訴機(jī)構(gòu)的專門(mén)審查機(jī)構(gòu)。通過(guò)增設(shè)上訴機(jī)制，一方面，可以加強(qiáng)東道國(guó)在投資者——東道國(guó)仲裁中的控制力，另一方面，也可以起到“安全閥”的作用。一旦仲裁庭對(duì)投資規(guī)則的適用發(fā)生錯(cuò)誤，東道國(guó)仍然可以通過(guò)上訴制度以防止仲裁庭濫用自由裁量權(quán)。

早在OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）成員國(guó)談判締結(jié)《MAI協(xié)定》時(shí)期，就有人建議設(shè)立國(guó)際投資仲裁上訴機(jī)制，起草者最終決定締約方應(yīng)在《MAI協(xié)定》生效后5年內(nèi)考慮是否設(shè)立該種機(jī)制，《MAI協(xié)定》最終流產(chǎn)導(dǎo)致設(shè)立國(guó)際投資仲裁上訴機(jī)制的設(shè)想不了了之，但它為各國(guó)以后處理類似問(wèn)題提供了借鑒。美國(guó)在其發(fā)布的2004年《BIT范本》、《2002年貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)法》以及與智利、新加坡、摩洛哥、烏拉圭等國(guó)分別締結(jié)的《雙邊投資條約》或《自由貿(mào)易協(xié)定》中都涉及設(shè)立雙邊投資仲裁上訴機(jī)制問(wèn)題，均規(guī)定締約方應(yīng)在相關(guān)條約生效后3年內(nèi)考慮是否設(shè)立該種機(jī)制，而2004年《多米尼加-中美洲-美國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》（簡(jiǎn)稱：DR-CAFTA）則在設(shè)立國(guó)際投資仲裁上訴制度方面規(guī)定了更具體的時(shí)間表。

在美國(guó)的推動(dòng)下，ICSID秘書(shū)處于2004年提出了設(shè)立上訴機(jī)構(gòu)制度的構(gòu)想，希望據(jù)此維護(hù)公共利益［20］。然而該設(shè)想遭到了嚴(yán)厲的批評(píng)，在廣泛征求意見(jiàn)后，ICSID暫時(shí)擱置了該做法［21］。

但無(wú)論如何，建立一個(gè)能夠獲得普遍接受的多邊國(guó)際投資仲裁上訴機(jī)構(gòu)，以完善國(guó)際投資仲

裁的糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)東道國(guó)公共利益的有效保護(hù)無(wú)疑更有效。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)際投資仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)東道國(guó)的公共利益、環(huán)境、公共健康等的保護(hù)具有不可推卸的責(zé)任。國(guó)際投資仲裁規(guī)則和國(guó)際投資條約、協(xié)定的修改，發(fā)達(dá)國(guó)家投資立場(chǎng)的改變，表明國(guó)際投資仲裁對(duì)公共利益的漠視已引起國(guó)際社會(huì)的關(guān)注，對(duì)國(guó)際投資仲裁制度進(jìn)行改革完善，加強(qiáng)對(duì)公共利益的保護(hù)已是大勢(shì)所趨。

近年來(lái)，中國(guó)在與諸多國(guó)家新簽署的雙邊投資協(xié)定中，已明確將國(guó)際仲裁作為解決國(guó)際投資爭(zhēng)端的主要法律途徑，在未來(lái)投資爭(zhēng)端仲裁中，如何尋求國(guó)家維護(hù)公共利益的權(quán)力與外國(guó)投資者利益的平衡是我們必須探討的問(wèn)題，作為發(fā)展中國(guó)家，追求可持續(xù)性發(fā)展是我們的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，絕對(duì)不能以犧牲公共健康、環(huán)境保護(hù)等公共利益為代價(jià)，片面強(qiáng)調(diào)招商引資對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要性。

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On the Protection of Public Interest in International Investment Arbitration

LIN Ai-min

(Law School, Zhejiang University of Finance and Economics, Hangzhou 310018, China)

Abstract:

The international investment dispute usually involves the significant public interest. The Reasonable international investment arbitration system is helpful to keep normal international economy order, and protect the public interest. However in the arbitration practice, with the tendency to protect private property rights，the procedures without transparency，and giving the investor an option to arbitrate，the public interest value has not been reached. The jurisdiction of the tribunal should be limited, the international investment rules should be explained prudently and clearly, the relationship between confidentiality and transparency should be balanced，the third party participation and the international investment arbitration appeal mechanism should be established. With the concrete improvement of international investment arbitration system, public interest would be protected effectively in international investment arbitration.

Key Words:international investment arbitration; public interest; protection

本文責(zé)任編輯：徐 泉