證券業(yè)監(jiān)管中司法權(quán)的介入及其與行政權(quán)的互動

李東方　王愛賓

摘要：司法權(quán)對證券業(yè)的和諧介入，對于我國證券市場的健康發(fā)展，具有十分重要的意義。目前在我國的證券業(yè)監(jiān)管中，司法權(quán)介入的適度性以及其與行政權(quán)互動的邊界均較為模糊，因此，有必要對這一課題進行深入的探討。

關(guān)鍵詞：證券業(yè)；司法權(quán)；行政權(quán)；互動

中圖分類號：DF438.7

文獻標識碼：A

一、我國司法權(quán)介入證券業(yè)監(jiān)管的重要意義及存在的問題

（一）重要意義

司法權(quán)介入證券業(yè)監(jiān)管，是指司法權(quán)通過具體訴訟程序或以司法解釋的方式，實現(xiàn)保護投資人的合法權(quán)益、創(chuàng)設(shè)證券業(yè)規(guī)則、制約行政權(quán)力、促進行政權(quán)規(guī)范行使，從而保障證券業(yè)健康有序地發(fā)展的活動。司法權(quán)在制衡行政權(quán)、保護行政相對人合法權(quán)益方面的作用是不言而喻的。在證券業(yè)監(jiān)管中，司法權(quán)的介入主要具有以下重要意義：

1.司法權(quán)介入證券業(yè)監(jiān)管可以監(jiān)督行政權(quán)，促進行政權(quán)依法合理行使 根據(jù)我國《行政復(fù)議法》的規(guī)定，對證監(jiān)會做出的行政行為，可以通過證監(jiān)會系統(tǒng)內(nèi)部的行政復(fù)議途徑進行監(jiān)督；但是，由于系統(tǒng)利益的存在和行政機構(gòu)的思維慣性，行政復(fù)議監(jiān)督作用的發(fā)揮是有限的。司法權(quán)監(jiān)督作為獨立于行政權(quán)之外的監(jiān)督，其地位更加超脫，所以司法監(jiān)督的效果會更為明顯。行政權(quán)的優(yōu)點是靈活、高效，能夠針對證券業(yè)出現(xiàn)的問題及時做出反應(yīng)，積極進行干預(yù)；然而，行政權(quán)的靈活性的發(fā)揮是以較大的自由裁量權(quán)的存在為前提的，這就可能出現(xiàn)行政權(quán)的靈活性以一定的隨意性為代價的現(xiàn)象。司法權(quán)的行使有嚴格的程序保障，其穩(wěn)定性、原則性強，公開程度高；司法還要盡量做到類似個案處理的結(jié)果基本保持一致性，以實現(xiàn)社會公正。所以，司法權(quán)的程序性、公開性和公平性一定程度上可以彌補行政權(quán)任意性的不足，促進行政權(quán)依法合理行使?！白?001年以來，針對中國證監(jiān)會的幾起行政訴訟案正是這一司法監(jiān)督機制得以貫徹的體現(xiàn)，其積極性是不言而喻的。”［1］

2.司法權(quán)介入證券業(yè)監(jiān)管可以有效維護中小投資者的合法權(quán)益 證券市場存在著嚴重的信息不對稱，上市公司、控股股東、實際控制人等處于證券信息的源頭，而廣大中小投資者處在證券信息的末端，其獲得信息的地位明顯處于劣勢，這種格局極容易造成中小投資者的利益受到損害。證券信息的不對稱性要求為中小投資者提供更加充分的法律救濟，而僅僅通過行政手段則難以有效解決這一問題，司法權(quán)的介入能夠使中小投資者的合法利益得到更有效的保障。

3.司法權(quán)介入證券業(yè)監(jiān)管可以完善證券業(yè)的相關(guān)規(guī)范 司法權(quán)介入證券業(yè)監(jiān)管的一個重要功能就是創(chuàng)設(shè)規(guī)則。由于法律的不完備性，總有一些現(xiàn)實事例不在現(xiàn)有法律的覆蓋范圍，成為法律的“盲點”。司法機構(gòu)在辦理相關(guān)案件時，可以做出相關(guān)解釋，為類似案件的處理提供依據(jù)，同時也為投資者提供法律上的指引。如最高人民法院《關(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》，就創(chuàng)設(shè)了許多證券業(yè)中虛假陳述引發(fā)的民事賠償規(guī)則。

4.司法權(quán)介入證券業(yè)監(jiān)管是中國履行入世承諾，開展國際交流的需要 根據(jù)《中國加入WTO議定書》對司法審查制度的承諾，(注：《中國加入WTO議定書》第2條（D）款規(guī)定：1.中國應(yīng)設(shè)立或指定并維持審查庭、聯(lián)絡(luò)點和程序，以便迅速審查所有與《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》(GATT1994)第10條第1款、GATS第6條和《TRIPS協(xié)定》相關(guān)規(guī)定所指的法律、法規(guī)、普遍適用的司法決定和行政決定的實施有關(guān)的所有行政行為。此類審查庭應(yīng)是公正的，并獨立于被授權(quán)進行行政執(zhí)行的機關(guān)，且不應(yīng)對審查事項的結(jié)果有任何實質(zhì)利害關(guān)系。2.審查程序應(yīng)包括給予受須經(jīng)審查的任何行政行為影響的個人或企業(yè)進行上訴的機會，且不因上訴而受到處罰。如初始上訴權(quán)需向行政機關(guān)提出，則在所有情況下應(yīng)有選擇向司法機關(guān)對決定提出上訴的機會。關(guān)于上訴的決定應(yīng)通知上訴人，作出該決定的理由應(yīng)以書面形式提供。上訴人還應(yīng)被告知可進一步上訴的任何權(quán)利。)在WTO協(xié)定范圍內(nèi)的所有行政行為都應(yīng)接受獨立的司法審查。作為WTO的一員，中國應(yīng)該信守《中國加入WTO議定書》中的承諾，履行自己的義務(wù)。國際證監(jiān)會組織（IOSCO）于1998年頒布了《證券監(jiān)管的目標與原則》，要求所有的監(jiān)管原則均應(yīng)以遵循3個監(jiān)管目標為基礎(chǔ)：第一，保護投資者；第二，確保市場的公平、高效、透明；第三，降低系統(tǒng)風(fēng)險。我國作為國際證監(jiān)會組織連任10年的執(zhí)行委員，必須吸收國際上證券監(jiān)管方面的成功經(jīng)驗，加強對投資者的保護，推動司法權(quán)合理介入證券業(yè)監(jiān)管。

（二）存在的問題

我國2005年修訂的《證券法》對于人民法院審理涉證券案件的相關(guān)種類和訴訟類型做了較為全面的規(guī)定。這為我國司法權(quán)介入證券業(yè)監(jiān)管在基本法層面上提供了重要依據(jù)。然而，我國司法權(quán)介入證券業(yè)監(jiān)管依然存在著一些問題，其主要表現(xiàn)如下：

1.司法權(quán)介入證券業(yè)監(jiān)管的相關(guān)法律制度不完善 盡管《證券法》對主要的證券違法行為做了界定,規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，但這些規(guī)定過于原則、抽象，缺乏足夠的操作性，不利于司法權(quán)對證券業(yè)監(jiān)管的介入；此外，我國現(xiàn)行證券法律、法規(guī)和其他規(guī)定比較注重行政責(zé)任和刑事責(zé)任的追究，而對于民事責(zé)任的規(guī)定條款粗陋,證券民事賠償機制很不完善。盡管最高人民法院對證券民事訴訟也做了一些司法解釋，如前述《關(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》，但這些司法解釋只解決了因虛假陳述所引起的證券民事糾紛，而對于內(nèi)幕交易、欺詐客戶等違法行為卻沒有做出具體規(guī)定。

2.司法權(quán)介入證券業(yè)監(jiān)管的準備不足 涉及證券的訴訟往往案情比較復(fù)雜，社會影響大。人民法院過去受理的因內(nèi)幕交易、操縱市場、虛假陳述等證券違法違規(guī)行為而引發(fā)的民事侵權(quán)糾紛為數(shù)不多，我國法院系統(tǒng)缺乏審理涉及證券糾紛必要的知識積蓄和人才儲備。這就出現(xiàn)了這樣尷尬局面：在諸如“銀廣夏”、“億安科技”等引發(fā)的證券糾紛案件紛紛涌入法院之際，最高人民法院不得已于2001年9月24日向全國各級法院下發(fā)了［２００１］４０６號《通知》，表示“暫不受理因內(nèi)幕交易、欺詐、操縱市場等行為引發(fā)的民事賠償案件”。當時最高人民法院審判研究室民事處有關(guān)人士對此做出的解釋是：一方面是立法方面的原因，即《證券法》對民事責(zé)任規(guī)定得相當抽象，不夠具體，法院操作起來有一定的困難；另一方面是司法的原因，即法院審判人員的專業(yè)知識和類似審判經(jīng)驗的缺乏。在“沉默”了數(shù)月之后，2002年1月15日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于受理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事侵權(quán)糾紛案件有關(guān)問題的通知》。從其內(nèi)容上我們可以看出，此《通知》仍然是一個過渡性的方案，尚存在諸多問題。正如最高人民法院發(fā)言人在新聞發(fā)布會上所說的那樣，目前受理證券市場民事侵權(quán)糾紛是有條件和逐步的。法院系統(tǒng)對于受理涉及證券的民事糾紛是一個逐步放開的過程，它為人民法院熟悉證券民事案件，做好知識和人才儲備，積累相關(guān)辦案經(jīng)驗提供了一個至關(guān)重要的緩沖期。

3.司法權(quán)與行政權(quán)在證券業(yè)監(jiān)管中的邊界不明確 司法權(quán)介入證券業(yè)監(jiān)管，面臨的一個重要問題就是司法權(quán)與行政權(quán)的邊界劃分。司法權(quán)的介入并不意味著司法權(quán)可隨心所欲，為所欲為。司法權(quán)的行使也有一個范圍和限度的問題，不能干擾行政權(quán)在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)合理行使，更不能以司法權(quán)代替行政權(quán)。我國對正確界定司法權(quán)與行政權(quán)在互動過程中的邊界問題缺乏研究，相關(guān)法律更沒有對此做出具體規(guī)定，這就為司法權(quán)與行政權(quán)在行使過程中出現(xiàn)越位埋下了隱患。例如，2001年審結(jié)的“凱立”案，被學(xué)界稱作是挑戰(zhàn)中國證券業(yè)監(jiān)管體制、確立中國證券市場司法審查的第一案。該案二審判決雖然承認中國證監(jiān)會有權(quán)審查發(fā)行人的申請材料，但同時認為證監(jiān)會的審查必須根據(jù)相關(guān)機構(gòu)的直接審查權(quán)來進行；因此，證監(jiān)會在查處信息披露不實上的權(quán)力將會受到限制，證監(jiān)會必須委托主管機關(guān)或者專業(yè)機構(gòu)對相關(guān)會計資料是否真實做出確認之后，才能以此為根據(jù)進行查處［2］。司法權(quán)對證券業(yè)監(jiān)管的深度介入，引起了許多異議，“‘凱立案件中有關(guān)發(fā)行審核程序的適用問題、證監(jiān)會對發(fā)行申請人財務(wù)狀況的認定權(quán)問題及人民法院對證券民事?lián)p害賠償案件受理中將證監(jiān)會行政處罰決定作為前置條件的問題等，都引起了激烈的爭論。［1］112”

4.司法權(quán)介入證券業(yè)監(jiān)管可能存在效率低下的問題 證券案件往往涉案人數(shù)眾多、案情復(fù)雜、專業(yè)性強、審理期限較長。能不能在保證公正的前提下提高辦案效率是對人民法院的一個極大挑戰(zhàn)；同時，個別案件的受理可能會產(chǎn)生“井噴”效應(yīng)，引起大量的投資者競相起訴發(fā)行人，很可能使證券市場產(chǎn)生較大波動，這將不利于證券市場保持穩(wěn)定，也會削減廣大投資者對證券市場的信心。在證券訴訟中，甚至還可能出現(xiàn)個別人別有用心，以損害上市公司合法權(quán)益為目的，惡意訴訟，間接損害廣大投資者的利益。司法機構(gòu)能否公平高效地處理證券案件，事關(guān)重大。

二、證券業(yè)監(jiān)管中司法權(quán)與行政權(quán)的互動

（一）司法權(quán)與行政權(quán)在立法上的互動

為了完善對行政權(quán)的制約，促進行政權(quán)的規(guī)范而有效地行使，我國頒布了《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《行政訴訟法》和《國家賠償法》等，不斷加強對行政機關(guān)依法行使職權(quán)的監(jiān)督。在證券業(yè)上，為了促進證監(jiān)會正確行使職權(quán)，我國《證券法》明確規(guī)定了當事人對證券監(jiān)督管理機構(gòu)或者國務(wù)院授權(quán)的部門的處罰決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，或者依法直接向人民法院提起訴訟。為了加強證監(jiān)會對證券市場的監(jiān)管，提高監(jiān)管效率，《證券法》授予證監(jiān)會準立法權(quán)和準司法權(quán)，證監(jiān)會可以在職權(quán)范圍內(nèi)制定有關(guān)證券業(yè)的規(guī)章、規(guī)則；同時在符合規(guī)定的條件下，可以查詢當事人和與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個人的資金賬戶、證券賬戶和銀行賬戶；對有證據(jù)證明已經(jīng)或者可能轉(zhuǎn)移或者隱匿違法資金、證券等涉案財產(chǎn)或者隱匿、偽造、毀損重要證據(jù)的，經(jīng)國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)主要負責(zé)人批準，可以凍結(jié)或者查封凍結(jié)和查封。(注：參見我國《證券法》第179條第1款和第180條第（六）項。)

另外，我國《證券法》規(guī)定了內(nèi)幕交易、操縱市場、欺詐客戶、違法承銷、違法收購等行為給投資人等造成損失的，要承擔相應(yīng)的民事賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?？梢姡覈C券立法從多方面規(guī)范了司法權(quán)對證券業(yè)的介入。

（二）司法權(quán)與行政權(quán)在證券業(yè)監(jiān)管中的互動

在證券業(yè)監(jiān)管運行中，主要有以下幾種途徑形成司法權(quán)與行政權(quán)互動：一是基于當事人的申請，由司法機構(gòu)審查證監(jiān)會制定的法規(guī)是否與憲法和其他基本法律相沖突；二是司法機關(guān)通過行政訴訟程序，審查證監(jiān)會的具體行政行為；三是司法機關(guān)通過判例或司法解釋創(chuàng)設(shè)新的規(guī)則，為行政權(quán)的行使提供指引。當然，司法權(quán)對證券業(yè)行政監(jiān)管的干預(yù)應(yīng)是有限度的，不能干預(yù)行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，尤其是在涉及專業(yè)領(lǐng)域的問題上應(yīng)充分尊重行政機關(guān)的判斷。

在二者的互動過程中，司法權(quán)對行政權(quán)的實施產(chǎn)生以下影響：一是強化行政權(quán)行使的效果。司法監(jiān)督是行政權(quán)規(guī)范行使的外在制約力量。2007年11月16日，證監(jiān)會官方網(wǎng)站發(fā)布證監(jiān)會執(zhí)法體系重大改革的消息。根據(jù)中央機構(gòu)編制委員會辦公室做出的批復(fù)，中國證監(jiān)會設(shè)立了行政處罰委員會，下設(shè)辦公室，同時合并稽查一局、二局為稽查局（首席稽查辦公室）成立中國證監(jiān)會稽查總隊。這一改革確定了證監(jiān)會幾年來推行的“查、審分離”模式，形成了調(diào)查與處罰權(quán)力的相互制約機制，提高了執(zhí)法的專業(yè)、效率和公正水平［3］?！八痉?quán)的存在，使得權(quán)利人在通過其他監(jiān)督途徑達不到救濟目的時，可以最后通過尋求司法監(jiān)督得以實現(xiàn)。也即因司法權(quán)的介入，現(xiàn)實地提高了行政權(quán)適用的效率。沒有司法權(quán)的存在，其他手段也將會是蒼白乏力的”［4］。司法權(quán)的介入還會極大提高投資人的法律意識，增強其監(jiān)督發(fā)行人及其他相關(guān)主體的積極性，有效彌補行政權(quán)監(jiān)管力量的不足。二是促進行政行為的運作程序化。近20年的行政法制實踐表明，行政行為運作明顯趨向程序化，因為程序的優(yōu)點在于可以最大限度地排除不正常因素的干擾，保證行政行為健康、規(guī)范、有序、公正。行政行為這一特點的形成，不無受司法權(quán)行使程序化的影響。我國《行政復(fù)議法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》等都對行政權(quán)行使的程序做了規(guī)定。作為證券業(yè)的行政監(jiān)管主體，證監(jiān)會也制定了一些規(guī)范，促進其自身權(quán)力運作的程序化。2002年8月5日，證監(jiān)會修訂了《復(fù)議與訴訟委員會工作規(guī)則》，對委員會的職責(zé)、人員組成、工作程序等重新做出規(guī)定；2002年11月25日，證監(jiān)會主席辦公室會議又通過了《行政復(fù)議辦法》，對行政復(fù)議的范圍、申請、受理、決定等作了規(guī)定。三是促進行政權(quán)運行法治化?！缎姓V訟法》和《證券法》賦予司法對行政的合法性審查，這極大地推動了依法行政，加快了行政法制建設(shè)步伐。四是不服行政行為的救濟司法化。在過去相當長的時期內(nèi)，證券業(yè)監(jiān)管行政相對人對行政行為不服的救濟沿用傳統(tǒng)的“告狀”的形式。如前所述，當事人對證券業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)或者國務(wù)院授權(quán)的部門的處罰決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議。行政復(fù)議是行政機關(guān)內(nèi)部對當事人權(quán)利救濟的“司法化”，這一程序是對隨意無序的“告狀”式權(quán)利救濟模式的揚棄。五是司法創(chuàng)設(shè)的規(guī)則，豐富了行政權(quán)運作的規(guī)則。司法機關(guān)在處理相關(guān)證券案件的過程中，創(chuàng)立相關(guān)規(guī)則，規(guī)范行政權(quán)的運作。如“凱立”案就確立了證監(jiān)會在認定相關(guān)會計資料的真實性時，必須委托主管機關(guān)或者專業(yè)機構(gòu)對相關(guān)會計資料是否真實做出確認，不能自行做出認定。這一規(guī)則制約了證監(jiān)會查處信息披露不實的權(quán)力。當然，這一規(guī)則的合理性是另外一個問題，我們在此不作討論。

三、證券業(yè)監(jiān)管中司法權(quán)與行政權(quán)互動機制的完善

在證券業(yè)監(jiān)管中，司法權(quán)與證券行政權(quán)的互動有理念上、立法上和實施上的互動，要進一步完善司法權(quán)與證券行政權(quán)的互動機制，就要從理念上、立法上和實施上全面系統(tǒng)地進行。

（一）更新監(jiān)管理念，促進司法權(quán)和諧介入證券業(yè)監(jiān)管

很明顯，我國目前司法權(quán)介入證券業(yè)監(jiān)管還僅限于保護投資人的合法權(quán)益這一層次上，而沒有將司法權(quán)介入作為完善證券業(yè)監(jiān)管的必要措施來看待。世界各國的證券業(yè)監(jiān)管模式，無論是政府主導(dǎo)的監(jiān)管模式，還是自律為主的監(jiān)管模式，抑或中間形態(tài)的監(jiān)管模式，均注重發(fā)揮司法權(quán)在證券業(yè)監(jiān)管中的作用。在許多國家和地區(qū)，特別是英美法系的國家和地區(qū)，司法監(jiān)督也被看作是證券法制體系中的一部分。香港依據(jù)《證券及期貨條例》所設(shè)立的“市場失當行為審裁處”,專門對證券市場失當行為進行審裁；美國證交會下設(shè)立的“行政法官”也具有類似的功能。美國證交會還可通過向法院提起民事訴訟的方式，由法院做出民事罰款的裁決。而我國對司法權(quán)介入證券業(yè)監(jiān)管作用的認識，目前還沒有達到這一高度。從證監(jiān)會來看，其對司法權(quán)介入證券業(yè)監(jiān)管明顯心存疑慮，對司法權(quán)持排斥心態(tài)。從司法機構(gòu)來看，對此亦沒有達到應(yīng)有的認識高度而積極介入證券業(yè)監(jiān)管，發(fā)揮對證券業(yè)的司法保障作用。這從最高人民法院對受理證券案件的遲疑心態(tài)就可以看出。在證券業(yè)監(jiān)管中，司法權(quán)與行政權(quán)不是一進一退的關(guān)系，而是相輔相成的關(guān)系；只有二者緊密配合，良性互動，才能實現(xiàn)對證券業(yè)的有效監(jiān)管。

（二）完善司法權(quán)與行政權(quán)的溝通協(xié)調(diào)機制

要完善司法權(quán)與行政權(quán)的互動機制，必須建立二者的溝通協(xié)調(diào)機制，促進司法權(quán)對行政權(quán)有效行使的促進和制約作用。介入證券市場的司法權(quán)主要包括法院的審判權(quán)與公安部門的刑事偵查權(quán)。在法院與證監(jiān)會互動過程中，訴訟是實現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)互動最常見的方式。在行政訴訟中，作為一方當事人，證監(jiān)會可以對案件提出意見，人民法院也可以在相關(guān)裁判中表達自己的意見。在民事、刑事案件中，二者雖然沒有直接互動，但是，在現(xiàn)有框架下，可以充分發(fā)揮人民法院司法建議的作用。在審理證券案件的過程中，人民法院發(fā)現(xiàn)證券監(jiān)管存在問題的，可以司法建議的形式，向證監(jiān)會提出建議，由證監(jiān)會做出回應(yīng)。在規(guī)則制定的過程，人民法院也應(yīng)當與證監(jiān)會通過適當方式進行必要的溝通，以提高所制定規(guī)則的科學(xué)性和可操作性。我國公安部門證券犯罪偵查局也是防范與打擊證券犯罪的一個重要的屏障，有人甚至將證券交易所的自律管理、證監(jiān)會統(tǒng)一監(jiān)管與公安部門證券犯罪偵查局的證券犯罪監(jiān)管稱為證券市場的“三重監(jiān)管體系”。證監(jiān)部門在處理證券違法違規(guī)行為時發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的情況時，應(yīng)該向公安部門證券犯罪偵查局移送。但是關(guān)于移送的標準、程序及二者對案件性質(zhì)產(chǎn)生不同認識時的處理等沒有規(guī)定。另外，仲裁部門作為一個準司法性的機構(gòu)，在證券糾紛處理中也發(fā)揮著重要的作用。世界上證券市場發(fā)達的國家都建立了完善的證券糾紛仲裁解決機制。我國對證券糾紛仲裁也做了相應(yīng)的規(guī)定，但這些規(guī)定很多不系統(tǒng)、不完善。實踐中，證券糾紛通過仲裁解決的也較少。

2007年12月16日，中國證監(jiān)會稽查工作會議在京召開，中國證監(jiān)會副主席范福春在會議上強調(diào)：中國證監(jiān)會要加強與公、檢、法等部門的密切配合，做好行政執(zhí)法與刑事司法的銜接工作［5］。可見，證監(jiān)會也認識到了充分加強司法權(quán)與行政權(quán)互動的必要性，但相關(guān)規(guī)則的制定、完善及實施還需要一個過程。

（三）完善司法權(quán)與行政權(quán)互動的相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)則

1.明確司法權(quán)與行政權(quán)互動的邊界 首先，必須明確司法審查的范圍和深度。應(yīng)明確規(guī)定：司法審查范圍不僅包括具體行政行為，而且也可以通過一定渠道審查行政機關(guān)做出的某些抽象行政行為，如證監(jiān)會針對特定市場主體做出的規(guī)定或決定，損害了市場主體的合法利益，后者就可以提起訴訟，要求法院對這些規(guī)定或決定進行審查；司法機關(guān)可以對行政行為的合理性進行審查，當行政機關(guān)的裁決明顯超過合理范圍的，司法有權(quán)變更；其次，明確二者互動的界限，確定行政機關(guān)對市場主體進行處罰的限額，超出這一限額，當事人可以向人民法院提起訴訟，由法院做出裁決。法院對行政機關(guān)在其范圍內(nèi)的處罰權(quán)，要給予充分的尊重。

2.進一步完善司法介入證券業(yè)監(jiān)管的相關(guān)規(guī)則 對《證券法》所規(guī)定的內(nèi)幕交易、操縱市場等違法行為引起的證券糾紛做出明確規(guī)定，司法機構(gòu)應(yīng)對此做出相關(guān)的司法解釋，以方便投資人進行訴訟。

3.逐步完善司法權(quán)介入證券業(yè)監(jiān)管的各種訴訟程序 首先，應(yīng)當取消將行政機構(gòu)的處罰作為證券民事訴訟前置條件的規(guī)定。行政處罰與民事賠償分屬于兩種不同的法律責(zé)任，承擔民事責(zé)任未必都應(yīng)承擔行政責(zé)任；法院作為司法機關(guān)有權(quán)對民事行為違法與否、是否應(yīng)當承擔責(zé)任及承擔責(zé)任的大小做出裁判，而不必依賴于行政機關(guān)的處罰；同時，由于證監(jiān)會受人員編制、執(zhí)法素質(zhì)、執(zhí)法程序等限制，難以對眾多市場主體的行為逐一審查，對違法行為逐一做出處罰。如果將處罰作為民事訴訟的前置條件，不僅不利于對投資者進行保護，也有損于司法的權(quán)威性。其次，要進一步完善證券民事訴訟的集中管轄和集團訴訟規(guī)定。最高人民法院《關(guān)于受理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事侵權(quán)糾紛案件有關(guān)問題的通知》及《關(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》都規(guī)定：虛假陳述證券民事賠償案件由各直轄市、省會市、計劃單列市或經(jīng)濟特區(qū)中級人民法院為一審管轄法院。最高人民法院應(yīng)當進一步完善集中管轄的規(guī)定，明確對于涉證券類民事案件，如內(nèi)幕交易、操縱市場等證券案件，皆由此類中級法院管轄。并可以規(guī)定，在這些中級法院內(nèi)部專門設(shè)立涉證券案件審判組織，具體的組織形式可以是獨立的庭室，也可以是一個固定的合議庭，專門負責(zé)證券案件的裁判，同時負責(zé)與證監(jiān)部門進行溝通，促進司法權(quán)與行政權(quán)的良性互動。

（四）完善司法體制，為司法權(quán)與行政權(quán)良性互動提供良好的保障

獨立審判是我國《憲法》所規(guī)定的審判原則；同時，獨立審判也是避免司法權(quán)對行政權(quán)的屈從，實現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)良性互動的前提。目前，我國法院的內(nèi)部審判運作方式、法官人事管理、司法職權(quán)行使等都呈現(xiàn)明顯的行政化趨勢。由于法院的人、財、物都依賴于行政機關(guān)，在現(xiàn)實中就不可避免地出現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的屈從；所以要實現(xiàn)證券業(yè)監(jiān)管中司法權(quán)與行政權(quán)的良性互動，必須進一步完善我國的司法體制，保障審判權(quán)的獨立行使。

（五）建立健全證券糾紛仲裁機制，促進證券糾紛的順利解決

仲裁機構(gòu)作為一個準司法性的機構(gòu)，理應(yīng)在解決證券民事糾紛過程中發(fā)揮其獨特的作用。然而，我國關(guān)于證券民事糾紛仲裁的立法卻相對滯后，除《仲裁法》對證券仲裁進行了原則性規(guī)定外，目前僅有的法規(guī)如下：1993年4月22日國務(wù)院頒布的《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》（以下簡稱“《股票條例》”）和1994年8月27日國務(wù)院證券委員會（以下簡稱“證券委”）發(fā)布的《到境外上市公司章程必備條款》（以下簡稱“《必備條款》”）

?！豆善睏l例》規(guī)定：與股票的發(fā)行或者交易有關(guān)的爭議，當事人可以按照協(xié)議的約定向仲裁機構(gòu)申請調(diào)解、仲裁；證券經(jīng)營機構(gòu)之間以及證券經(jīng)營機構(gòu)與證券交易所之間因股票發(fā)行或交易引起的爭議，應(yīng)當由證券委批準設(shè)立或者指定的仲裁機構(gòu)調(diào)解、仲裁。《必備條款》規(guī)定：到香港上市的公司應(yīng)當將下列內(nèi)容載入公司章程：公司外資股股東與公司之間，外資股股東與公司董事、監(jiān)事、經(jīng)理或者其他高級管理人員之間，外資股股東與內(nèi)資股股東之間，基于公司章程、《公司法》及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)發(fā)生的與公司事務(wù)有關(guān)的爭議或者權(quán)利主張，有關(guān)當事人應(yīng)當將此類爭議或者權(quán)利主張?zhí)峤恢俨媒鉀Q。同時規(guī)定：申請仲裁者可以選擇中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會按其仲裁規(guī)則進行仲裁，也可以選擇香港國際仲裁中心按其證券仲裁規(guī)則進行仲裁。仲裁機構(gòu)做出的裁決是終局裁決，對各方均具有約束力。

許多國外證券市場發(fā)達的國家，尤其是美國，都在證券業(yè)內(nèi)推薦和倡導(dǎo)證券民事糾紛仲裁，制定格式化的證券民事糾紛仲裁協(xié)議，促進證券民事爭議的有效解決。證券仲裁高效、專業(yè)、保密的特點符合證券市場對專業(yè)性和效率的要求，可以有效減輕法院的訴訟壓力，促進證券監(jiān)管部門有效監(jiān)管的實現(xiàn)。我國應(yīng)當積極倡導(dǎo)和推進證券民事糾紛仲裁工作，明確證券民事糾紛仲裁的范圍，合理確定證券民事糾紛仲裁的機構(gòu)，完善相關(guān)的法律制度，最終促進證券民事糾紛仲裁與證券行政監(jiān)管的良性互動。

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The Mutual Relation between Jurisdiction and Administrative

Power on Security Industry Supervision

LI Dong瞗ang, WANG Ai瞓in

(Institute of Economic Law, China University of Political Science and Law,Beijing 100088, China)

Abstract:

The influence of jurisdiction on security industry is very important to the development of a security market. However, the power of jurisdiction on security industry does not reach the right point of degree yet. At the same time, the boundary between supervision authority from the jurisdiction and administration is not so clear. Therefore, to solve the problem, an in瞕epth study is a must.

Key Words:

security industry; jurisdiction; administrative power;mutual relation

本文責(zé)任編輯：盧代富