《國(guó)家保密法》年末出臺(tái)

王騫

2009年5月中旬，國(guó)務(wù)院已原則通過(guò)的《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法（修訂草案）》，首次面向?qū)W界征求意見(jiàn)。中央民族大學(xué)行政法學(xué)教授熊文釗表示，被征求意見(jiàn)的學(xué)者，幾乎一致?lián)鷳n，修訂草案以加強(qiáng)保密為原則，缺乏和《政府信息公開(kāi)條例》間的銜接，這極易導(dǎo)致信息公開(kāi)制度的實(shí)效受到限制。

《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法（修訂草案）》將在6月下旬提交全國(guó)人大審議，預(yù)計(jì)年末出臺(tái)?！侗Ｃ芊ā肥状晤C布于1988年，1996年國(guó)家保密局即啟動(dòng)了修改工作，經(jīng)過(guò)2003年和2006年兩次面向全國(guó)征求意見(jiàn)后，形成修訂草案，2009年4月1日，才經(jīng)國(guó)務(wù)院最終通過(guò)?！侗Ｃ芊ā返男薷墓ぷ髦两駳v時(shí)10余年，被保密法界稱(chēng)為“十年磨一劍”。

2007年4月24日，時(shí)任國(guó)務(wù)院法制辦公室副主任張穹表示，政府信息公開(kāi)不能發(fā)生失密和泄密的情況。

現(xiàn)行《保密法》實(shí)施已經(jīng)20多年，大陸各地普遍出現(xiàn)保密范圍偏寬、密級(jí)過(guò)高、定密隨意等問(wèn)題?！霸摴_(kāi)的信息不公開(kāi)該保密的信息也保不住”，國(guó)家保密局副巡視員郭杰認(rèn)為，除了政府人員執(zhí)法意識(shí)不強(qiáng)外，《保密法》自身存在的缺陷也導(dǎo)致了這些問(wèn)題。

就《保密法》存在的具體缺陷，曾經(jīng)擔(dān)任多起大陸涉密案件辯護(hù)律師的莫少平認(rèn)為，《保密法》對(duì)國(guó)家秘密定義模糊。保密程序不清晰，成為了凸顯的問(wèn)題。

在他近期經(jīng)手的一起泄露國(guó)家機(jī)密案件中，國(guó)家保密局就將被告人提供給境外人士的海外媒體公開(kāi)報(bào)道鑒定為秘密和情報(bào)，他雖對(duì)此提出異議，但遭駁回。

審理該起案件的法官稱(chēng)，密級(jí)鑒定權(quán)歸國(guó)家各級(jí)保密行政機(jī)構(gòu)所有，而由國(guó)家保密局作出的鑒定已是最高級(jí)別的鑒定結(jié)果，鑒定結(jié)果的落款也均是“國(guó)家保密局”。按照《保密法》的規(guī)定，法官既無(wú)權(quán)要求其他保密行政機(jī)構(gòu)重新鑒定，也無(wú)權(quán)要求國(guó)家保密局換人作鑒定。

“被告人往往對(duì)密級(jí)的異議得不到申訴，司法審判在這里實(shí)際成為行政審判?！蹦倨椒Q(chēng)，這種情況在大陸多起同類(lèi)案件中普遍存在。

但據(jù)參與《保密法》修訂的專(zhuān)家透露，修訂草案的重點(diǎn)似乎并不是解決這些問(wèn)題。

《保密法》修訂工作即將進(jìn)入尾聲的同時(shí)，多項(xiàng)旨在加強(qiáng)保密的工作亦在各地推行。5月中旬，全國(guó)94名各省市保密局局長(zhǎng)、有關(guān)負(fù)責(zé)人，在北京開(kāi)始了他們?nèi)珖?guó)地方保密檢查高級(jí)研修班的學(xué)習(xí)，培訓(xùn)結(jié)束后，保密局長(zhǎng)即返回各地開(kāi)展了保密工作的大檢查。法學(xué)家出身的國(guó)家保密局局長(zhǎng)夏勇在是次培訓(xùn)中要求學(xué)員：在檢查時(shí)，及時(shí)掌握情況解決問(wèn)題……提高泄密隱患的發(fā)現(xiàn)和預(yù)警能力……確保黨和國(guó)家秘密的安全。

保密承諾制度亦在全面推廣中。國(guó)家保密局要求各省市黨政機(jī)關(guān)、涉密單位中可能接觸國(guó)家秘密的人員，均簽署一份保密承諾書(shū)。國(guó)家保密局法規(guī)處一位工作人員表示，他們希望以此加強(qiáng)對(duì)涉密人員的保密管理。

修訂重在加強(qiáng)保密

“《保密法》的修改應(yīng)以公開(kāi)為原則只是學(xué)界的觀點(diǎn)，但上面多次強(qiáng)調(diào)不要這樣提?！?009年4月，一位接近國(guó)務(wù)院法制辦公室的法學(xué)專(zhuān)家，在北京大學(xué)召開(kāi)的法律研討會(huì)上，透露出政府高層修訂《保密法》的基本思路。

也是基于這一思路，《保密法》修訂草案被送至國(guó)務(wù)院法制辦后，即被定為“不宜向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)”的立法項(xiàng)目，僅向全國(guó)31個(gè)省區(qū)市的法制機(jī)關(guān)，國(guó)安部、公安部等有關(guān)部委轉(zhuǎn)發(fā)了征求意見(jiàn)稿。

據(jù)大陸官方媒體報(bào)道，修訂后的《保密法》，修訂內(nèi)容涉及涉密機(jī)關(guān)、單位和涉密人員的保密管理，國(guó)家秘密確定、變更和解除制度，以及保密行政管理部門(mén)的職能和保密法律責(zé)任方面。

一位參與修訂工作的專(zhuān)家透露，草案沒(méi)有改動(dòng)國(guó)家秘密的范圍和密級(jí)。現(xiàn)行《保密法》中，國(guó)家秘密被分為絕密，機(jī)密、秘密三級(jí)。

依照現(xiàn)有《保密法》規(guī)定，國(guó)家秘密是關(guān)系國(guó)家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項(xiàng)。具體包括：國(guó)家事務(wù)的重大決策中的秘密事項(xiàng);國(guó)防建設(shè)和武裝力量活動(dòng)中的秘密事項(xiàng);外交和外事活動(dòng)中的秘密事項(xiàng)以及對(duì)外承擔(dān)保密義務(wù)的事項(xiàng);國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的秘密事項(xiàng)：科學(xué)技術(shù)年的秘密事項(xiàng);維護(hù)國(guó)家安全活動(dòng)和追查刑事犯罪中的秘密事項(xiàng);其他經(jīng)國(guó)家保密工作部門(mén)確定應(yīng)當(dāng)保守的國(guó)家秘密事項(xiàng)。

“這些籠統(tǒng)的規(guī)定，基本所有的東西都可以被定為國(guó)家秘密。”這名專(zhuān)家表示，在國(guó)家秘密范圍仍然模糊的前景下其他方面的完善無(wú)法解決現(xiàn)存的矛盾。

熊文釗則感覺(jué)修訂后的《保密法》和以往并無(wú)太大不同，但增加了對(duì)涉密信息系統(tǒng)的保密措施，特別涉及電子文本、音響制品等新的涉密載體的管理，同時(shí)也多了一些法律責(zé)任的條款。新修訂的《保密法》總體上強(qiáng)化了保密行政管理部門(mén)的職能。

唐山大地震的死亡人數(shù)一度被視為秘密。

他認(rèn)為，整個(gè)草案對(duì)國(guó)家秘密的范圍定義極為寬泛，又將定密自由裁量權(quán)完全授予保密行政機(jī)關(guān)，甚至連爭(zhēng)議的解決權(quán)也授予保密行政機(jī)關(guān)，這種定密程序被規(guī)定得完全不受約束。

什么是國(guó)家秘密？什么是合理的定密程序7這是專(zhuān)家希望修訂后的《保密法》能夠清晰的兩個(gè)方面，但這要在《保密法》公布后才得見(jiàn)分曉。

一切都可能是國(guó)家秘密

現(xiàn)行國(guó)家法規(guī)，對(duì)國(guó)家秘密的范圍已經(jīng)作出了極為詳細(xì)的規(guī)定。郭杰曾在一篇文章中解釋?zhuān)骸侗Ｃ芊ā芬?guī)定的國(guó)家秘密，較之1951年《保守國(guó)家機(jī)密暫行條例》涉及17個(gè)方面的保密內(nèi)容，保密范圍已大大縮減。1990年開(kāi)始，為使保密法更具操作性，國(guó)家保密局會(huì)同外交、公安、國(guó)家安全和其他中央機(jī)關(guān)規(guī)定了90余個(gè)行業(yè)的具體保密范圍。此外，一些地方和部門(mén)，在工作中也結(jié)合實(shí)踐制訂了國(guó)家秘密事項(xiàng)目錄。

大陸各行業(yè)規(guī)定的具體保密范圍，從環(huán)保、教育、計(jì)劃生育等民生問(wèn)題到公安。紀(jì)檢、軍事等敏感方面無(wú)所不涉，各規(guī)定亦按密級(jí)劃分，如在大陸《民政工作中國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》中，絕密級(jí)事項(xiàng)包含：國(guó)家或軍事主管部門(mén)尚未公開(kāi)的建國(guó)以來(lái)歷次戰(zhàn)爭(zhēng)中傷、殘、亡的總?cè)藬?shù)等3項(xiàng)內(nèi)容;機(jī)密級(jí)事項(xiàng)包含重要軍事設(shè)施情況等內(nèi)容，秘密級(jí)事項(xiàng)包含：全國(guó)及省、自治區(qū)，直轄市因自然災(zāi)害導(dǎo)致的逃荒、要飯。死亡人員總數(shù)及相關(guān)資料，民政部門(mén)統(tǒng)計(jì)的全國(guó)兒童（社會(huì)）福利院收養(yǎng)的孤殘兒童，嬰幼兒死亡率及掌握的兒童（社會(huì)）福利院棄嬰情況的綜合資料等7項(xiàng)內(nèi)容。

在《計(jì)劃生育工作中國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》中，沒(méi)有絕密級(jí)事項(xiàng)，僅有機(jī)密級(jí)事項(xiàng)：全國(guó)因計(jì)劃生育造成的死亡數(shù)據(jù)等3項(xiàng)，秘密級(jí)事項(xiàng)：計(jì)劃外生育費(fèi)總數(shù)等4項(xiàng)。

清華大學(xué)法學(xué)教授程潔認(rèn)為，中國(guó)在社會(huì)信息和經(jīng)濟(jì)安全信息這兩方面的國(guó)家秘密較之其他國(guó)家相比寬泛。據(jù)郭杰統(tǒng)計(jì)從1995年到1997年底，大陸各省、自治區(qū)、直轄市及中央國(guó)家機(jī)關(guān)47個(gè)部門(mén)共產(chǎn)生的國(guó)家秘密約為780萬(wàn)件，而美國(guó)1997年全年產(chǎn)生的國(guó)家秘密僅有10萬(wàn)件。

除去法律對(duì)保密范圍的廣泛規(guī)定，各定密機(jī)構(gòu)在定密程序上的隨意混亂亦遭眾多專(zhuān)家詬病。郭杰稱(chēng)，有些部門(mén)其實(shí)很少產(chǎn)生國(guó)家秘密，但為顯示其部門(mén)重要性，工作人員會(huì)隨意提高密級(jí)。他看到一些地方將宣傳黨的路線、方針、政策的文件，反腐倡廉的宣傳資料，國(guó)外報(bào)刊匯編以及一些國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的公開(kāi)講話，都定為國(guó)家秘密，某地甚至將一起刑事案件中的證據(jù)——一塊死人頭骨定為絕密。

上述那位接近國(guó)務(wù)院的專(zhuān)家稱(chēng)，當(dāng)年《勞動(dòng)法》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的時(shí)候，不知為什么征求意見(jiàn)稿上印著“秘密”字樣，這曾搞得負(fù)責(zé)征求公眾意見(jiàn)的機(jī)關(guān)無(wú)所適從。

被忽視的政府智能

在國(guó)家秘密制定標(biāo)準(zhǔn)模糊的同時(shí)，保密這項(xiàng)政府職能，在各項(xiàng)政府職能中卻往往被忽視。在一些地方政府內(nèi)部，流傳著保密工作“談起來(lái)重要，做起來(lái)次要，忙起來(lái)不要”的俗語(yǔ)。

湖南省安仁縣國(guó)家保密局工作人員鐘月勝曾撰文分析保密工作在政府內(nèi)部的式微之態(tài)：湖南省各基層保密部門(mén)基本保留了保密委員會(huì)辦公室和保密局兩塊牌子但機(jī)構(gòu)、人員、編制不統(tǒng)一、不規(guī)范。經(jīng)過(guò)幾次機(jī)構(gòu)改革后，有的縣（市、區(qū)）保密辦（保密局）與黨委辦公室合署辦公，由黨委辦公室主任或副主任兼保密辦主任（保密局長(zhǎng)），有的縣（市、區(qū)）的保密工作部門(mén)與機(jī)要等其他部門(mén)合署辦公，甚至有個(gè)別縣撤銷(xiāo)了保密工作部門(mén)，部分縣（市、區(qū)）不掛保密局的牌子，保密行政執(zhí)法主體缺位。

即使部分縣市設(shè)立了保密局，也被劃歸為縣委辦內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有機(jī)構(gòu)級(jí)別，沒(méi)有獨(dú)立編制，也沒(méi)有經(jīng)費(fèi)來(lái)源。從某種意義上說(shuō)，基層保密部門(mén)形同虛設(shè)。而且工作人員極少，縣級(jí)保密機(jī)構(gòu)一般工作人員只有1～2人，有的甚至只設(shè)一名局長(zhǎng)，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直機(jī)關(guān)這一級(jí)一般只有一個(gè)兼職保密員負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作。

政府部門(mén)對(duì)保密經(jīng)費(fèi)的投入，和各地政府對(duì)首項(xiàng)職能——維穩(wěn)的經(jīng)費(fèi)支出相比，相差懸殊。全國(guó)保密工作先進(jìn)集體，廣東省保密局在近3年內(nèi)，投入全省的保密宣傳教育經(jīng)費(fèi)為1160萬(wàn)元，而據(jù)《廣州市2007年預(yù)算執(zhí)行情況和2008年預(yù)算草案及其報(bào)告》顯示，2008年，僅廣州一市的社會(huì)維穩(wěn)支出就高達(dá)數(shù)十億元。

近年隨著信息技術(shù)的發(fā)展，國(guó)家秘密的載體由紙質(zhì)發(fā)展到聲光電磁等多種類(lèi)型，但不少涉密人員對(duì)此缺乏常識(shí)。2005年，某省保密技術(shù)檢查中心在例行檢查時(shí)，在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)現(xiàn)了大量涉密信息，后發(fā)現(xiàn)是該省政法委紀(jì)工委書(shū)記為工作方便，將保存涉密信息的電腦連到了網(wǎng)上。這名書(shū)記被撤職3年后，在接受采訪時(shí)承認(rèn)自己對(duì)保密常識(shí)知之甚少。

中共的保密傳統(tǒng)

國(guó)外把國(guó)家秘密的范圍定得很小，主要集中在國(guó)防、外交這些領(lǐng)域。美國(guó)的聯(lián)邦立法里面沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的保密法，直到1966年，美國(guó)在《信息自由法》第一項(xiàng)豁免提及國(guó)家秘密，稱(chēng)只有為了國(guó)家防御和外交政策的利益，才能夠根據(jù)總統(tǒng)命令來(lái)對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行保密。在克林頓時(shí)期，這一條款被細(xì)化為8個(gè)方面。

但中國(guó)的保密范圍卻很寬廣重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益至上，盡可能地把有關(guān)信息都作為國(guó)家秘密保護(hù)起來(lái)。這種盡量保密的行為模式，與中共的保密傳統(tǒng)息息相關(guān)。

1921年，中共在北洋政府治下秘密建立時(shí)，不得不采取秘密狀態(tài)保存自己，才能求得生存和發(fā)展。從建黨初期到新中國(guó)成立的28年歷程，中共的保密內(nèi)容中主要涉及政治和軍事秘密而保密教育一直被列為中共日常工作的重要內(nèi)容。

新中國(guó)建立后，成為執(zhí)政黨的中共，長(zhǎng)期處于遭受全面封鎖和自我封閉的狀態(tài)之中，保密工作始終是對(duì)敵斗爭(zhēng)的一部分。1950年10月，中共中央《關(guān)于加強(qiáng)保守黨和國(guó)家的機(jī)密的決定》指出，普遍存在的和平麻痹和輕敵思想以及簡(jiǎn)單的保密制度，已經(jīng)不能適應(yīng)國(guó)家面臨的外部的強(qiáng)大敵人和內(nèi)部極其繁重的革命和建設(shè)任務(wù)的需要。

在大陸10年“文革”期間，除去與原子彈、氫彈有關(guān)的核心信息外，大量的國(guó)家機(jī)密被泄露，直接促使1979年的《刑法》設(shè)定了泄露國(guó)家重要機(jī)密罪，1982年《憲法》關(guān)于“保守國(guó)家秘密是公民的義務(wù)”條款的出臺(tái)。1988年，國(guó)家保密局在《保密法》頒布前夕成立，隨著《保密法》和大量相關(guān)法條的頒布，中國(guó)保密管理進(jìn)入了制度軌道。

江澤民曾對(duì)中共保密史作總結(jié)稱(chēng)：“革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，保密就是保生存，保勝利;和平建設(shè)時(shí)期，保密就是保安全，保發(fā)展?！?/p>

編輯 陳磊 美編 黃靜