中國財政透明度的度量及改進對策

杜　方　郎　冰

摘要：按照國際財政透明度標準，中國財政仍處于透明度很低的狀態(tài)，究其原因是財政信息的需求意愿和供給意愿與能力的不足。為增強中國財政透明度，提出了相關(guān)政策建議，強調(diào)要重點從供給意愿與供給能力兩個方面加以提高。

關(guān)鍵詞：財政；財政透明度；政府預算

中圖分類號：F253.7文獻標識碼：A文章編號：1000-2731(2009)03-0156-03

一、中國財政透明度的度量

(一)財政透明度的要素

1明確公共部門的角色和責任政府與其他公共部門之間清晰的作用和責任劃分是財政透明度的主要內(nèi)容，也是財政政策設(shè)計和實施的責任基礎(chǔ)。國際貨幣基金組織《修訂的財政透明度手冊》(以下簡稱《手冊》)對公共部門和政府職責范圍進行界定，進而明確財政管理框架，強調(diào)政府對公共資金支出，都應該受到預算法律和行政管理的約束。

2確保對信息的公共可得性向公眾公開財政信息是財政透明度的一個根本特點?！妒謨浴诽岢觯畱斚蚬娞峁┤娴呢斦畔?，所提供的財政信息至少應當包括預算信息、資產(chǎn)及負債信息以及各級政府的合并財務狀況等。

3公開預算的準備、執(zhí)行和報告《手冊》對預算信息方面的要求是對第二點基本要求的補充，這是由于預算是各國政府財政政策的主要工具，預算信息也就成為財政透明度的重要內(nèi)容。《手冊》要求政府適當?shù)墓_其預算編制和執(zhí)行過程，說明財政政策的目標、宏觀經(jīng)濟的框架、預算政策和主要財政風險等。

4確保誠實性政府報告的財政數(shù)據(jù)符合能證明其質(zhì)量的基本標準，并且具備向立法機構(gòu)和公眾確保數(shù)據(jù)真實性的機制?！妒謨浴分赋觯ＷC財政數(shù)據(jù)的真實性應當通過達到高質(zhì)量的數(shù)據(jù)標準和進行公開、獨立的監(jiān)督兩個方面來實施。

(二)中國財政透明度的度量

無論是同發(fā)達國家還是發(fā)展中國家相比，中國當前財政透明度處于一個非常落后的階段。根據(jù)普華永道在2001年1月發(fā)布的關(guān)于“不透明指數(shù)”調(diào)查報告中，選擇了腐敗、法律、財經(jīng)政策、會計準則與實務、政府管制這五個方面對“不透明指數(shù)”進行評分和排序，中國在所調(diào)查的35個國家和地區(qū)中被列為透明度最低的國家。

根據(jù)IMF專門為發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家制定的最低標準及其實施要求做參照系，我國的財政透明度度量見表1。

二、中國財政不透明的原因分析

導致我國財政不透明的原因是多方面的，主要有以下幾方面：

首先，政府對財政透明度的供給意愿不足。公共選擇理論認為，政府不愿意公開財政信息的主要誘因是為了滿足政府官員以及相關(guān)特定利益集團的隱秘目的和訴求。

其次，推行財政透明度的成本與效益計量問題。雖然增進財政透明度的收益遠高于成本這個事實，已經(jīng)被諸如新加坡等國家證實，但同多數(shù)改革一樣，作為一個涉及面非常廣泛的復雜改革，精確的計算其成本與效益是非常困難的。

再次，財政透明度的實現(xiàn)不可避免的同技術(shù)相關(guān)。財政透明度不僅僅是一個向公眾披露信息的問題，其涉及到財政的預算制度、現(xiàn)代信息與通訊技術(shù)等等。

最后，財政透明度也同國家的歷史文化相關(guān)。財政透明度在民主社會中可以看作是更為廣泛的公眾知情權(quán)和信息公開披露制度的一部分。知情權(quán)是前美聯(lián)社社長肯特·庫柏(Kent Cooper)在1945年1月的一次講演中首次提到的。由于歷史文化不同，各個國家對于財政透明度的認識和要求及公眾的參與程度都有所區(qū)別。如阿爾蒙德(Almond)的研究發(fā)現(xiàn)，英國存在著贊成公民參與的強烈偏好；而德國的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在公民中存在著相當程度的政治超然。

三、提高財政透明度的對策

提高財政透明度可以從需求、供給兩個方面尋求對策。從需求角度而言，主要是提高社會公眾民主意識，提高居民的文化素養(yǎng)，增強人們對財政信息的需求意愿和理解能力，最重要的還是從供給角度尋求提高財政透明度的對策，主要有如下建議：

(一)提高政府財政透明度的供給意愿

對于占據(jù)著信息優(yōu)勢的政府而言，指望其自愿提高其信息的供給，增強其透明度是很難做到的，國外信息透明度較高的國家，都是通過法律制度來強制政府增加供給信息，提高透明度。因此，我國應該借鑒國外的經(jīng)驗，完善相關(guān)的法律。首先是提高政府信息公開條例的法律層次。目前已頒布的政府信息公開條例，屬于政府行政系統(tǒng)頒布的條例，具有法規(guī)的性質(zhì)，但法律層次較低，對政府行為的約束力不強，而且其中關(guān)于政府財務信息的供給內(nèi)容、供給方式和披露機制規(guī)定不夠全面。因此，為了增強財政信息透明度的法律依據(jù)，應當將政府信息公開條例提升到法律層次，明確規(guī)定政府應當公開的財政信息內(nèi)容和披露方式，并設(shè)定違法處罰機制。其次是抓緊修訂預算法，完善預算法中對預算的程序、信息披露等的要求，通過預算法規(guī)定中期預算的編制原則、方法和技術(shù)等。第三是加快建立我國的政府會計準則。我國一直以來是制度規(guī)范，而國外的成熟經(jīng)驗都是準則規(guī)范。因此，我國應該以準則規(guī)范代替制度規(guī)范，完善我國政府會計及報告制度，與國際接軌。

(二)提高政府財政透明度的供給能力

財政信息的生產(chǎn)是一個系統(tǒng)工程，制度和技術(shù)條件的缺陷，都會影響政府的財政信息產(chǎn)出能力，需要從以下幾個方面提高我國政府財政信息提供的能力：一是加強預算準備過程，實施中期預算。預算準備是一個完整的預算周期的第一階段，從宏觀經(jīng)濟預測和財政預測開始，經(jīng)由預算編制，最后到向立法機關(guān)呈報預算時止。這是一個典型的、旨在決定年度收入、支出、舉債、赤字或盈余的總量與公共資源戰(zhàn)略性配置格局的過程。中期預算通常并不對政府的政策意圖和行動進行詳細的定性描述，但它至少表明了未來若干年度中政府的財政趨勢或者政府打算前進的方向，從而增進了預算透明度，并有助于公眾和其他利害關(guān)系者對政府財政承諾的可信度做出判斷。二是建立并完善我國政府財務報告制度。我國還沒有嚴格意義的政府財務報告制度，需要通過一系列的改革來構(gòu)建和完善政府財務報告。這些改革包括：從預算會計擴展為政府會計；進行預算分類改革；明確政府財務報告目標、主體、構(gòu)成；完善政府財務報告的鑒證制度等。三是注重財政信息的可理解性。在我國現(xiàn)階段，作為財政信息主要使用者的各級政府管理部門、立法機關(guān)和審計部門以及公眾對財政信息的需求重點和理解能力是有區(qū)別的，在生產(chǎn)和披露財政信息時，要區(qū)分層次，簡繁適度，避免信息生產(chǎn)成本過高。四是以現(xiàn)代化信息系統(tǒng)促進信息的披露與共享。我國的信息主管部門自1999年在全國啟動了“政府上網(wǎng)工程”，我國中央和地方政府注冊的網(wǎng)站已達2300多個，其中中央國家機關(guān)和國務院有關(guān)部門建立的網(wǎng)站有52個。當前，應該繼續(xù)推廣建立高度現(xiàn)代化的政府信息系統(tǒng)。

責任編輯陳萍