試論行風(fēng)評議中的“黑箱”及對策

胡春萍　吳建南　楊宇謙

摘要：對目前行風(fēng)評議中出現(xiàn)的“公關(guān)”和“拉票大戰(zhàn)”等現(xiàn)象的原因進(jìn)行研究。通過對行風(fēng)評議流程和主要角色的分析發(fā)現(xiàn)，由于評議過程中監(jiān)控機(jī)制不健全和評議信息在評議各方的分布不均，圍繞行風(fēng)評議辦公室和評議代表出現(xiàn)兩大“黑箱”，在利益驅(qū)動下，評議控制方和評議對象之間通過“公關(guān)”和“拉票大戰(zhàn)”等行為尋租和利益博弈。因此，應(yīng)建立和加強(qiáng)評議過程的監(jiān)控機(jī)制和評議信息的公開機(jī)制。

關(guān)鍵詞：行風(fēng)評議；評議流程；評議角色；黑箱；博弈

中圖分類號：1363文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1000-2731(2009)03-0123-34

行風(fēng)評議也稱“行風(fēng)測評”、“民主評議政風(fēng)行風(fēng)”，是“對與特定社會行業(yè)相關(guān)的政府部門的服務(wù)水平和公共形象進(jìn)行價值判斷的活動”，是一種公眾參與的政府績效評價形式。目前行風(fēng)評議已在全國廣泛開展。作為我國政府糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)的重要舉措，行風(fēng)評議要促進(jìn)政府部門和行業(yè)的作風(fēng)建設(shè)，強(qiáng)化民主監(jiān)督機(jī)制，塑造良好的形象，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)等。然而在實際工作中，一些地方的行風(fēng)評議中出現(xiàn)的“公關(guān)”和“拉票大戰(zhàn)”等現(xiàn)象，在一定程度上影響了評議的公平和公正，使人們對評議結(jié)果是否客觀準(zhǔn)確產(chǎn)生質(zhì)疑，從而嚴(yán)重影響了行風(fēng)評議的效果。

為什么旨在糾風(fēng)的行風(fēng)評議中又出現(xiàn)“公關(guān)”和“拉票大戰(zhàn)”等不正之風(fēng)?如何制約這種不正之風(fēng)呢?目前只有少量論文指出，行風(fēng)評議中存在著不正之風(fēng)，應(yīng)加強(qiáng)評議過程的公開公正，但缺乏對不正之風(fēng)存在的原因和機(jī)理的研究。因此，本文將在介紹“公關(guān)”和“拉票大戰(zhàn)”等現(xiàn)象的基礎(chǔ)上，通過對行風(fēng)評議流程和主要角色的分析，對這些現(xiàn)象背后的原因及其影響過程進(jìn)行探討，并給出具體的改進(jìn)建議。

一、“公關(guān)”和“拉票大戰(zhàn)”現(xiàn)象

在行風(fēng)評議工作中，某些地方出現(xiàn)了“公關(guān)”和“拉票大戰(zhàn)”等不良現(xiàn)象。某些被評部門為了能“評議達(dá)標(biāo)”，不在認(rèn)真檢查自身問題、提高組織績效上下功夫，而是費盡心機(jī)為本單位“拉選票”。有的設(shè)宴款待或通過送禮籠絡(luò)參加評議打分的部門或個人；有的上下活動，找熟人甚至找領(lǐng)導(dǎo)為本單位“介紹情況”；還有的與行風(fēng)評議組織部門交涉互利條件，利用本行業(yè)的職能暗示、許諾可以給予的方便。而個別評議代表及評議組織人員因受其恩惠或礙于人情，往往不根據(jù)實際情況評議，而給拉關(guān)系的部門打高分，甚至幫助弄虛作假。

對參與行風(fēng)評議多年的某行業(yè)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，為了確保在行風(fēng)評議中排名靠前，該行業(yè)部分公司及其下屬單位投入大量時間精力“做工作”，耗費大量財力“搞公關(guān)”，運作大量人力“迎來送往”，選擇適當(dāng)時候與行風(fēng)評議組織部門進(jìn)行“充分溝通”。某公司監(jiān)察部門工作人員指出，“公關(guān)”工作已成為監(jiān)察部門的常規(guī)工作，如請人大、政協(xié)代表參觀指導(dǎo)工作并宴請吃飯；向有關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)匯報工作；與新聞媒體加強(qiáng)聯(lián)系，搞好宣傳等。

盡管有人認(rèn)為，“公關(guān)”和“拉票大戰(zhàn)”可以促進(jìn)各方互動，有助于營造良好的外部經(jīng)營環(huán)境，即便犧牲一定的經(jīng)濟(jì)利益也能因樹立良好形象而獲得無形資產(chǎn)，但不能否認(rèn)這種現(xiàn)象也帶來了一些消極后果。諸多行風(fēng)建設(shè)之外的工作使行風(fēng)建設(shè)部門職能異化，工作人員角色沖突，行風(fēng)評議流于形式，評議成本居高不下。排名的高低固然對被評部門行業(yè)作風(fēng)有一定反映，但各被評部門惟“名”(排名)是從，在排名競爭加劇時往往引發(fā)行為扭曲，使行風(fēng)評議逐步演變?yōu)橐环N不良競爭。

二、行風(fēng)評議的流程及主要角色

(一)行風(fēng)評議的一般流程

各地行風(fēng)評議工作各具特色，但其流程基本可概括為準(zhǔn)備、整改、問卷測評和結(jié)果反饋四個階段。準(zhǔn)備階段主要有以下工作：①建立行風(fēng)評議領(lǐng)導(dǎo)小組和負(fù)責(zé)具體實施的行風(fēng)評議組織機(jī)構(gòu)，并確定參評的政府部門和行業(yè)即評議對象；②行風(fēng)評議組織機(jī)構(gòu)制定實施方案，包括評議內(nèi)容、評議程序、評議日程及獎懲措施等；③召開前期動員會，向各評議對象通報評議方案，并由其設(shè)立相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，以配合行風(fēng)評議和完成部門行風(fēng)建設(shè)任務(wù)；④由糾風(fēng)辦及各被評部門共同進(jìn)行行風(fēng)評議宣傳，包括被評部門職能、行風(fēng)評議目的、評議方法等，以營造利于行風(fēng)評議開展的社會氛圍。

行風(fēng)整改階段主要包括兩方面工作：①根據(jù)行風(fēng)評議目標(biāo)及行風(fēng)建設(shè)任務(wù)，通過召開民主討論會、座談、對群眾走訪調(diào)查、召開聽證會等方式查找問題，形成綜合評價報告并提交行風(fēng)評議組織機(jī)構(gòu)；②對自查出的問題、評議代表提出的問題、群眾投訴的問題、聽證會代表質(zhì)詢的問題等進(jìn)行歸納分析，制定解決問題、改進(jìn)行風(fēng)乃至提升組織績效的有關(guān)措施并付諸實施。

問卷測評階段主要由行風(fēng)評議組織機(jī)構(gòu)向群眾發(fā)放問卷、由其根據(jù)對各被評部門的總體印象匿名打分的方式收集評議信息。主要工作包括選擇問卷調(diào)查對象、發(fā)放與回收問卷、統(tǒng)計問卷結(jié)果以及給出各部門的績效排名以及有關(guān)績效信息。

對評議結(jié)果的反饋主要是由行風(fēng)評議組織機(jī)構(gòu)依據(jù)既定方案與被評部門的上級組織共同完成。主要包括兩方面工作：一是將排名及有關(guān)績效信息向被評部門及有關(guān)單位反饋，有時還會通過特定媒體向社會各界公示；二是根據(jù)評議結(jié)果對被評部門實施經(jīng)濟(jì)獎懲和行政獎懲等。

(二)行風(fēng)評議的主要角色及其作用

評議活動主要涉及以下幾類角色：①由黨委、人大、政府、政協(xié)、紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)同志組成的行風(fēng)評議領(lǐng)導(dǎo)小組；②由從領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位抽調(diào)的人員組成的行風(fēng)評議辦公室(以下簡稱“行評辦”)；③人大代表、政協(xié)委員、民主黨派和服務(wù)對象中素質(zhì)高、參政議政能力強(qiáng)的社會各界人士等評議代表組成的評議小組；④市民；⑤行風(fēng)評議的對象，即各被評部門。

各類角色主要通過以下方式收集評議對象信息并進(jìn)行評議：①評議代表以分散或集中的方式深入被評部門及其管理、服務(wù)對象，通過召開座談會、明察暗訪、個別了解、聽取匯報等形式廣泛征求社會各界對評議對象的意見，逐個部門寫出綜合評價報告并打出具體分?jǐn)?shù)；②向社會公布行風(fēng)監(jiān)督電話，接受市民的舉報和投訴；③組織市民、各級人大代表、政協(xié)委員、民主黨派和各類企業(yè)進(jìn)行問卷調(diào)查。

在行風(fēng)評議各類角色中，行風(fēng)評議領(lǐng)導(dǎo)小組擁有最高權(quán)力，但作為行風(fēng)評議活動的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其主要作用在于對活動中的重大問題進(jìn)行決策而非具體實施，盡管也會通過填寫調(diào)查問卷給評議對象打分，但與各被評部門的直接接觸較少，在行風(fēng)評議中的實際參與度較低。而市民主要通過媒體、熱線電話的投訴、舉報等方式提出意見，少數(shù)會參與問卷調(diào)查，對評議結(jié)果有一定影響，但其成員構(gòu)成不具穩(wěn)定性和確定性，在評議過程中與各被評部門的直接接觸較少。

與前兩類角色相比，行評辦和評議代表與評議對象關(guān)系更為緊密。其中，評議代表或以個體的形式或以群體的形式參與行風(fēng)評議中“議”的工作，與評議對象有深度接觸，并且通過績效信息收集和綜合評價等環(huán)節(jié)，對評議結(jié)果有較大影響。而行評辦

是負(fù)責(zé)行風(fēng)評議活動組織協(xié)調(diào)和指導(dǎo)、把握工作進(jìn)展情況以及進(jìn)行調(diào)查問卷發(fā)放和統(tǒng)計的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，作為行風(fēng)評議領(lǐng)導(dǎo)小組的“手和腳”，承擔(dān)了選擇評議代表、聯(lián)系并組織被評部門配合評議工作、組織問卷調(diào)查、匯總和處理評議信息以及發(fā)布最終評議結(jié)果等多項任務(wù)。因此，行評辦可以全權(quán)控制評議結(jié)果，從而對評議對象有最大的影響力。

三、“公關(guān)”和“拉票大戰(zhàn)”現(xiàn)象的原因

(一)評議過程中的“黑箱”

由行風(fēng)評議中角色及其作用的分析可知，行評辦和評議代表對評議過程以及評議結(jié)果有較大的影響，同時與評議對象的接觸頻繁而深入，二者在行風(fēng)評議中有著舉足輕重的作用。由于目前行風(fēng)評議中監(jiān)督和控制不到位，評議信息在各評議角色間的分布處于不對稱的狀態(tài)，因而圍繞行評辦和評議代表形成了兩大評議“黑箱”。評議中各角色之間的權(quán)力、信息關(guān)系以及在此基礎(chǔ)上形成的評議“黑箱”如圖1所示。

由于行評辦對評議代表的行為缺乏實質(zhì)意義上的監(jiān)督，評議代表在與被評部門及其管理和服務(wù)對象的信息溝通中存在較強(qiáng)的自主性，選擇什么調(diào)查對象、對調(diào)查獲取的信息做何種選擇以及如何撰寫綜合評價報告、給評議對象打多少分等行為不受監(jiān)督、不承擔(dān)責(zé)任，完全依賴于評議代表的職業(yè)素質(zhì)和道德操守。因此，評議代表對評議對象的績效信息收集和綜合評價過程成為評議中的一個“黑箱”。

而行評辦不但在具體選擇哪些人大代表、政協(xié)委員、民主黨派和服務(wù)對象作為評議代表方面沒有明確的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，由其自由操作，還全權(quán)掌控著評議信息的重要來源——問卷調(diào)查過程，如決定調(diào)查對象的選取方法、組織和實施調(diào)查活動，調(diào)查結(jié)束后獨立進(jìn)行調(diào)查數(shù)據(jù)的整理匯總和統(tǒng)計等，另外也由其根據(jù)調(diào)查結(jié)果和評議代表的綜合評價打分計算最終得分從而形成排名結(jié)果。由于整個調(diào)查過程以及數(shù)據(jù)處理和結(jié)果形成過程不對外公開，甚至最終的排名結(jié)果也只是小范圍公開，而行評辦向行風(fēng)評議領(lǐng)導(dǎo)小組匯報評議結(jié)果往往只是一種程序，所以整個評議結(jié)果的形成過程缺乏有效的監(jiān)督，行評辦在一定程度上決定著問卷調(diào)查的結(jié)果甚至是最終的評議結(jié)果。因此，行評辦對評議信息的收集、處理以及結(jié)果的形成過程成為評議中的又一“黑箱”。

(二)評議“黑箱”與利益博弈

行風(fēng)評議中存在的兩大“黑箱”，使行評辦和評議代表擁有對各評議對象的權(quán)力和影響力。這種權(quán)力和影響力使行評辦和評議代表具備了“設(shè)租”(rent—setting)和“給租”(rent—giving)的條件。而行評辦和評議代表，無論其作為機(jī)構(gòu)還是個人，往往具有“經(jīng)濟(jì)人”的特點，存在著各自的利益需要。因此，評議“黑箱”在一定程度上也會激發(fā)其通過“設(shè)租”、“給租”獲取利益的動機(jī)。

而對于評議對象而言，評議結(jié)果的好壞是其獲取人財物等物質(zhì)資源以及升遷、培訓(xùn)等發(fā)展性資源的關(guān)鍵因素。因此，行風(fēng)評議結(jié)果受到上級主管部門和其他考核部門重視，同時也對評議對象形成了巨大壓力，為了組織和個人利益其需要獲得靠前的名次。在強(qiáng)烈的利益訴求下，評議對象可以通過游說、拉關(guān)系走后門甚至行賄等方式向行風(fēng)評議控制方進(jìn)行“尋租”，向其“示好”，使其為了獲得既定利益而在問卷調(diào)查和數(shù)據(jù)處理過程中做出有利于自己的行為，從而獲得靠前排名。

另外，信息不對稱也使對相關(guān)組織和個人的監(jiān)督等反尋租行為難以進(jìn)行甚至缺失。在目前各地的行風(fēng)評議實踐中，尚未對此類不正之風(fēng)制定明確的處罰規(guī)定。這在一定程度上降低了尋租和給租的成本和風(fēng)險，從而強(qiáng)化了評議各方尋租和給租的動機(jī)。

綜上可知，由于行風(fēng)評議過程中監(jiān)督控制機(jī)制的不健全，使得評議過程中存在“黑箱”，評議各方存在信息不對稱，創(chuàng)造了評議控制方和評議對象間尋租和博弈的空間。而評議各方在各自的利益驅(qū)動下，為獲取更大的利益，在行風(fēng)評議過程中通過“公關(guān)”、“拉票大戰(zhàn)”等行為進(jìn)行利益博弈，行風(fēng)評議中的不正之風(fēng)因此產(chǎn)生。

四、應(yīng)對評議“黑箱”的建議

對“公關(guān)”和“拉票大戰(zhàn)”等不正之風(fēng)產(chǎn)生原因的分析表明，有必要建立和加強(qiáng)對評議過程的監(jiān)控機(jī)制和公開機(jī)制，以應(yīng)對評議中的“黑箱”。

首先，加強(qiáng)評議信息收集、傳遞及處理過程的控制，提高評議信息的準(zhǔn)確性。

如委托專業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)獨立調(diào)查群眾滿意情況。專業(yè)機(jī)構(gòu)往往具備較多的問卷調(diào)查經(jīng)驗和相對完備的調(diào)查技術(shù)，由專業(yè)機(jī)構(gòu)收集評議信息可減少問卷調(diào)查中因抽樣、問卷發(fā)放和回收、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等環(huán)節(jié)的不規(guī)范操作而引起的調(diào)查誤差。更重要的是，專業(yè)機(jī)構(gòu)的參與將使行風(fēng)評議組織機(jī)構(gòu)的權(quán)力收縮，從而在績效信息的收集、傳遞和處理過程減少行評辦和被評部門對評議信息的直接影響。同時，市場競爭也可帶動專業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)的自律性發(fā)展，在一定程度上可以進(jìn)一步減少行評辦和被評部門對調(diào)查機(jī)構(gòu)以及評議信息的影響。另外，對評議信息的質(zhì)量進(jìn)行抽查也能在一定程度上抑制評議過程中的信息造假和失真問題。

其次，建立評議程序與評議信息公開機(jī)制，使評議過程適度公開，為廣泛監(jiān)督提供條件。

將專業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)引入評議信息的收集、傳遞和處理過程，會大幅縮小評議“黑箱”的范圍，而建立評議程序與評議信息的公開機(jī)制則有助于評議“黑箱”在一定程度和一定范圍內(nèi)的透明化。如可以建立評議方案聽證制度，組織各界人士對評議程序充分討論，聽取各方意見；也可以在具體實施過程中實行公開制度，將評議所遵循的原則、評分依據(jù)、不同階段不同來源的得分等信息在不同的范圍進(jìn)行公開。充分討論有助于群策群力、形成更加準(zhǔn)確公正的評議方案，同時也能保證評議程序得到各方的了解和認(rèn)可。而評議信息在不同范圍的公開，則使各方利益相關(guān)主體享有一定知情權(quán)，降低評議過程中的信息不對稱，使評議各環(huán)節(jié)都處于監(jiān)督之下，從而減少評議過程中尋租行為和暗箱操作的空間。

最后，嚴(yán)明評議紀(jì)律，對評議過程中可能出現(xiàn)的不良現(xiàn)象制定嚴(yán)格的懲罰措施。

盡管可以通過專業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)的介入控制行評辦和被評部門對評議信息的負(fù)面影響，也可以通過公開機(jī)制提高對評議過程的監(jiān)督和評議過程的透明性，但只要存在權(quán)力，就難以完全杜絕評議過程中的利益博弈。因此，通過對可能出現(xiàn)的尋租行為制定懲罰機(jī)制，提高評議對象、評議代表以及行評辦及其工作人員尋租和給租的風(fēng)險和成本，對違規(guī)單位和個人進(jìn)行負(fù)向激勵，也能在一定程度上制約評議過程中的“暗箱操作”。

責(zé)任編輯陳萍