公共投資項目績效審計評價體系初探

章劉成

摘要：當前。從國內公共投資項目績效審計評價工作開展情況看，還沒有形成一套成熟的績效審計評價體系。因此，本文嘗試地建立了績效審計評價體系，為評價體系的構建提供新的思路和方法。并拋磚引玉的構建了公共投資項目績效審計評價體系的總體框架，提出了完善公共投資項目績效評價指標體系的路徑選擇。

關鍵詞：公共投資項目

績效審計評價體系

0引言

建立公共投資項目績效審計評價體系，是一項難度很大的系統(tǒng)工程，又是推進績效審計必須面對、不能繞開的一項艱巨工作。當前，從國內公共投資項目績效審計評價工作開展情況看，還沒有形成一套成熟的績效審計評價體系。

1公共投資項目的含義

公共投資項目是指由財政性資金、社會公共資金和其他政府資源投資的建設項目。公共技資項目與公共投資項目兩者之間既有區(qū)別，又有交叉。一般來說，政府技資項目，是指全部由政府投資或以政府投資為主的建設項目。其中，以政府投資為主的建設項目分為以下兩種情形：一是政府投資額占50％以上的項目；二是政府投資雖不足50％，但政府投資者實際擁有建設和運營控制權的項目。政府投資的方式主要有兩種，即直接投資基本建設項目和注入資本金。而公共投資項目的外延則比公共投資項目的范圍大，除上述兩類項目外，還包括各級政府以其他方式，如補助、轉貸和貼息投入的項目，以及通過依法享有的一些優(yōu)惠政策，如豁免土地出讓金、稅收、特許經營權等建設的項目。

公共投資項目績效審計就是審計機構或審計人員接受委托后，以公共投資活動的真實性、合法性為基礎，對公共投資項目的經濟性、效率性、效果性進行的審查和評價。

這一含義中的中心內容仍然是“三E”，但與一般績效審計概念相比，其更具針對性，具體性：

1.1經濟性。就是指以最低的支出和耗費進行工程設計、施工和維護，盡量節(jié)約，避免浪費。具體說是指投資項目立項決策的科學性和可行性，工程建設成本的節(jié)約性和建設資金籌集成本與使用成本的節(jié)約性。

1.2效率性。是指項目建設與其所用的資源{如土地、建筑材料、機械、人工等)之間的關系，即一定的投入所能得到的最大產出，或一定的產出所需的最少投入，即支出合理。

1.3效果性。主要是關注工程投資目標的實現情況，是否達到預定的標準，是否取得預定的效益，這里的效益不僅包括經濟效益，還包括微觀經濟效益、宏觀經濟效益、環(huán)境保護、社會效益等相關內容。

2公共投資項目績效審計評價體系總體框架構建

一般情況下，績效應當包括行為過程和行為結果兩個方面。行為過程包括投入是否滿足經濟性要求，過程是否合規(guī)、合理。行為結果包括投入與產出之比是否有效果，行為的結果是否達到預期目標以及產生中長期影響。投資活動需要決策控制、過程監(jiān)管以及結果評價。由此，公共投資項目績效審計可以包括程序審計、過程審計、結果審計三個組成部分。同時，按照項目實施的時間安排，我們又可將項目的績效審計評價過程分為四部分，即投資決策評價、資金籌集與使用評價、項目組織管理評價、項目投資效益評價。因為具體項目的都有自己的特點和特征，故很難形成一個千遍一律的適合于每個項目的評價指標體系，但是本文據此形成的公共投資項目績效審計評價指標體系總體框架，見表1，將為每一個具體的評價項目提供評價體系的建立思路和借鑒。

3完善公共投資項目績效評價指標體系的路徑選擇

建立評價指標體系是實施公共投資項目績效審計的必備條件，也是審計人員作出正確評價的客觀依據和質量保證。目前，公共投資項目績效審計評價指標體系尚未完全確立，審計實踐中經常遇到諸多具體操作問題，特別是投資項目千差萬別，其可比性較差，指標體系亦不能以偏蓋全。為此，本文建議，在設計和應用評價指標體系時，應作如下路徑選擇。

3.1科學合理選項選擇什么項目進行績效審計評價至關重要。我們要選擇具有典型性和代表性的項目作為評價對象，人大、政府和社會普遍關注，受關注程度較高；主體建筑對彰顯現代城市形象和歷史文化品位作用突出；財政資金投入量大，如因管理不善造成損失浪費，將對政府決策產生負面影響。對這樣的項目實施績效評價，有著積極的促進作用。

3.2明晰設計理念在設計評價指標時應堅持四個統(tǒng)一：一是直接經濟效益與間接經濟效益相統(tǒng)一，既注重評價項目本身直接取得的經濟效益，也要重視項目通過投資、建設及運行所帶動的社會經濟效益評價；二是微觀效益與宏觀效益相統(tǒng)一，評價指標應全面反映經濟、社會和環(huán)境效益及影響，而不能片面強調經濟指標；三是近期經濟效益與長期經濟效益相統(tǒng)一，既要重視反映經濟增長的短期效益指標，又要重視起主導作用的長期指標，并注重挖掘其效益的可持續(xù)性；四是定量分析與定性分析相統(tǒng)一，既要做到定量指標與定性指標同時兼?zhèn)?，以反映投資效益與影響的全貌，又要把定量分析與定性分析結合起來，從而得出廣泛而深刻的評價結論。

3.3合理修正指標在績效審計評價指標體系建立后，為使評價指標體系更科學、合理，可通過測定指標效度和信度對指標體系進行檢查和修正。簡單地說，效度就是指標的準確性程度；信度就是測試數據和結論的可靠性程度。如果測試數據不準確，就不可能產生可靠的評價結論：如果未取得可靠的數據，也不可能得出正確的結論。在公共投資項目績效審計中，如果設立的指標不能完全反映項目的效益和效果，則該指標體系不具有較高的效度和信度，需要適度修正。一般情況下，對指標體系的檢查和修正，應請這方面的專家通過經驗對指標效度和信度進行判斷后才能實施。

3.4強化制度保障審計規(guī)章制度是審計法律法規(guī)的延伸和補充，對規(guī)范審計行為、提高審計質量起到不可或缺的作用。為促進績效審計工作的規(guī)范運行，審計機關應逐步建立健全績效審計管理制度，如《績效審計操作規(guī)程》、《重點項目跟蹤審計實施辦法》、《績效審計后續(xù)檢查制度》等一整套規(guī)章制度，以保證公共投資項目績效審計工作的有序運行。

3.5加強后續(xù)檢查后續(xù)檢查在公共投資項目績效審計中占有特殊重要的地位，如果項目單位或其主管部門對審計建議不予重視，或將審計報告束之高閣，績效審計也就失去了應有之義。只有強化對審計建議落實情況的跟蹤檢查，才能促進有關單位和部門認真執(zhí)行績效審計結論，確保公共投資項目績效審計成效得以充分發(fā)揮。

但由于公共投資范圍龐大、工程建設項目又具有單件性和多樣性，制定統(tǒng)一的評價體系是不現實的?？梢韵刃纬梢粋€基本框架，爾后逐步充實、完善，并結合不同審計對象的特點，積極探索和制定相關的績效審計指標，通過不斷的“實踐一總結一再實踐一再總結”的過程，逐步形成一系列的反映不同領域、不同對象，各自特點的由特有指標構成的、科學合理且可操作的績效審計評價體系，為公共投資項目績效審計的有效實施提供必要的條件。