彭陽縣農(nóng)村集體土地權(quán)利登記發(fā)證中存在的問題及對策

高應(yīng)霞

摘要闡述了彭陽縣農(nóng)村集體土地權(quán)利登記發(fā)證情況，指出了其存在的主要問題，并提出了加快彭陽縣農(nóng)村集體土地權(quán)利登記發(fā)證工作的對策。

關(guān)鍵詞農(nóng)村集體土地權(quán)利；登記發(fā)證；問題；對策；寧夏彭陽

中圖分類號F301.22

文獻(xiàn)標(biāo)識碼A

文章編號1007－5739(2009)16－0374－02

土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，它不僅對土地資源配置及其效率具有重大影響，而且對農(nóng)村社會穩(wěn)定和社會公平正義具有重大影響。改革開放以來。我國在明確界定和保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利上取得巨大進(jìn)展，市場機(jī)制在土地資源配置中發(fā)揮著越來越重要的作用。國家對耕地的保護(hù)政策和措施不斷強(qiáng)化，政府對土地利用的調(diào)控能力不斷提高，土地的法律框架也逐步完善。從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀以及構(gòu)建新型工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系的要求看，農(nóng)村土地制度還需要進(jìn)一步改革和完善。

黨的十七屆三中全會《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干問題的決定》提出?！鞍凑债a(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度?！边@為今后推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革指明了方向。必須按照《決定》要求，以切實(shí)保護(hù)耕地和切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益為目標(biāo)，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。2008年7月，國土資源部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，要求各地力爭在2009年底前，基本完成全國宅基地使用權(quán)登記發(fā)證。宅基地與承包土地、林地一起構(gòu)成我國農(nóng)民最重要的生產(chǎn)生活資料，涉及農(nóng)村居民最基本的土地權(quán)益。

1彭陽縣農(nóng)村集體土地權(quán)利登記發(fā)證情況

農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)(含宅基地使用權(quán))登記發(fā)證是依法保護(hù)農(nóng)村集體土地合法權(quán)益的重要措施，是加強(qiáng)農(nóng)村集體土地管理的重要手段。也是集體土地權(quán)利制度改革和土地統(tǒng)一登記的重要基礎(chǔ)和保障。

到目前為止，彭陽縣應(yīng)發(fā)集體土地所有證165本，累計(jì)發(fā)放165本，發(fā)證率為100％應(yīng)發(fā)集體土地使用證(含宅基地使用證)52743本，累計(jì)發(fā)放19937本，發(fā)證率為37.5％，低于全區(qū)發(fā)證率67.5％的平均水平。

2存在的主要問題

2.1已發(fā)證手續(xù)不健全，存在隱患多。滿足不了信息化建設(shè)的要求

在已發(fā)放的集體土地所有證中，由于1993年彭陽縣應(yīng)用的第1次土地詳查紙質(zhì)資料，技術(shù)手段落后，圖紙縮放誤差較大，界限標(biāo)示不清，即使有權(quán)屬界限糾紛也不能作為有效的法律依據(jù)，因此沒有真正起到集體土地所有證的作用。

在已發(fā)放的宅基地使用證中，全縣雖有19937本的總量，但真正經(jīng)過審批，有完善的地籍檔案資料的僅有5060本。1998～2001年間彭陽縣組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為舊宅基地登記發(fā)證14877本，但大多數(shù)宅基地使用證由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)到村委會，再由村組干部填發(fā)，一方面并未完善地籍資料。不能達(dá)到集體土地登記公開查詢和出現(xiàn)土地權(quán)屬爭議調(diào)處的要求；另一方面移位、錯(cuò)發(fā)現(xiàn)象突出，時(shí)常引發(fā)土地權(quán)屬矛盾。

2.2村莊規(guī)劃、管理滯后，缺乏剛性約束。只登記備案、不發(fā)證的宅基地?cái)?shù)量較大

許多村莊“只見新房、不見新村”，“只見新村、不見新貌”，農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散，沒有形成集中布局的勢態(tài)。農(nóng)民根據(jù)自己喜好，自行零散建設(shè)，建設(shè)無序，往往呈“線性擴(kuò)張”，公路、村內(nèi)道路建到哪里，新房就建到哪里，臨路臨街搭建生產(chǎn)性、經(jīng)營性用房比較普遍。

2.3使用功能差，土地浪費(fèi)大

農(nóng)民建房往往是一套院落，院外配套牛棚、廁所、打谷場；有些住宅圈大院，但院內(nèi)往往種菜園；部分住宅還要單獨(dú)修路。占地面積往往在800m²左右，嚴(yán)重超出現(xiàn)行宅基地審批標(biāo)準(zhǔn)，因此土地資源浪費(fèi)較大。在登記發(fā)證過程中無法準(zhǔn)確界定宅基地范圍，為準(zhǔn)確登記帶來困難。

2.4違法用地突出，為登記發(fā)證工作增加了難度

由于20世紀(jì)70～80年代我國人口出生高峰帶來近年來的結(jié)婚高峰，農(nóng)民成家分家現(xiàn)象呈明顯上升趨勢，使本來短缺的宅基地指標(biāo)顯得更加不能滿足需要。用地申請得不到及時(shí)審批，造成違法建房現(xiàn)象十分普遍，為處理和發(fā)證增加了難度。

2.5宅基地的市場流轉(zhuǎn)面臨體制性障礙，隱形交易、產(chǎn)權(quán)糾紛較多

與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，彭陽縣受經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后、城市化推進(jìn)進(jìn)程相對緩慢的影響，宅基地隱形交易引起產(chǎn)權(quán)糾紛的問題，雖不十分突出，但并不鮮見。由于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)法律、法規(guī)的滯后，一方面大量宅基地私下流轉(zhuǎn)，擾亂了土地市場的正常秩序；男一方面，農(nóng)村宅基地隱形市場交易加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，增加了土地管理的難度。

2.6農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)登記人員、設(shè)備、經(jīng)費(fèi)等問題突出

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理涉及到權(quán)屬調(diào)查、地籍測量、土地登記、信息化建設(shè)等工作。由于農(nóng)村集體土地登記政策性強(qiáng)、技術(shù)要求高，對登記人員的素質(zhì)要求較高；農(nóng)村土地點(diǎn)多、面廣、數(shù)量大，需要的人員相對較多。但由于工作經(jīng)費(fèi)無法保證、設(shè)備陳舊、人員少且素質(zhì)不高、缺乏登記信息管理系統(tǒng)等，影響了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理工作的正常開展。

3對策

十七屆三中全會《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干問題的決定》發(fā)布后，在國內(nèi)外引起廣泛反響?！稕Q定》是指導(dǎo)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的行動綱領(lǐng)。而土地制度改革創(chuàng)新是《決定》的一大亮點(diǎn)，土地問題是“三農(nóng)”問題的核心，應(yīng)準(zhǔn)確把握《決定》的有關(guān)精神實(shí)質(zhì)，加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，明晰土地權(quán)屬，以加快集體土地登記發(fā)證步伐。

3.1分清類別、嚴(yán)格政策、區(qū)別對待。確保登記發(fā)證工作順利開展

一是在公路兩側(cè)建筑控制區(qū)內(nèi)修建宅基地的問題。根據(jù)《寧夏回族自治區(qū)公路兩側(cè)建筑控制區(qū)管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用公路兩側(cè)建筑控制區(qū)范圍內(nèi)土地修建住宅的，不予登記發(fā)證；因歷史原因形成的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公路建設(shè)以及交通安全的需要。制定計(jì)劃，分批遷出；搬遷確有困難的，應(yīng)當(dāng)制定措施，在不影響公路暢通、公路環(huán)境和行車安全的前提下。對該類性質(zhì)的宅基地登記發(fā)證，但同時(shí)要加強(qiáng)監(jiān)管力度，今后不得在公路兩側(cè)建筑控制區(qū)范圍內(nèi)翻建、擴(kuò)建。二是在耕地內(nèi)已經(jīng)建成住宅的問題。對于符合土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的，按照法律、法規(guī)規(guī)定的程序。經(jīng)補(bǔ)辦用地批準(zhǔn)手續(xù)后進(jìn)行登記發(fā)證；對于不符合土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的零星宅基地，只統(tǒng)計(jì)備案，不予登記發(fā)證。三是嚴(yán)格執(zhí)行宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。對宅基地超占面積的，在辦理登記時(shí)按下列情況處理：①1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施前，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施后至今未擴(kuò)大用地面積的?？梢园船F(xiàn)有實(shí)際使用面積進(jìn)行登記；②1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施起至1987年《中華人民共和國土地管理法》實(shí)施時(shí)止，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，超過當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的(彭陽縣水地266.67m²、早地400.00m²、山地533.33m²)，超過部分按當(dāng)時(shí)

國家和地方有關(guān)規(guī)定處理后。可以按實(shí)際使用面積進(jìn)行登記；③1987年《中華人民共和國土地管理法》實(shí)施后，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，超過當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的，按照實(shí)際批準(zhǔn)面積進(jìn)行登記，其面積超過彭陽縣規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，可在土地登記簿和土地權(quán)利證書記事欄內(nèi)注明超過標(biāo)準(zhǔn)的面積，待以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建政府依法實(shí)施規(guī)劃重新建設(shè)時(shí)，按有關(guān)規(guī)定作出處理。并按照自治區(qū)規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新進(jìn)行登記。四是已經(jīng)取得集體土地使用證。但至今閑置的宅基地問題。對已取得集體土地使用證，但已滿2年未建房的宅基地，由集體經(jīng)濟(jì)組織收回土地使用權(quán)，并報(bào)縣人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記。農(nóng)戶再申請宅基地建房時(shí)，重新依照審批程序批準(zhǔn)，待房屋建成并實(shí)地檢查合格屆，按照有關(guān)規(guī)定登記發(fā)證。五是宅基地轉(zhuǎn)讓問題。對于已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)讓且受讓人在本村有戶口的，按照1戶只能擁有1處宅基地的法律規(guī)定，可以進(jìn)行登記發(fā)證。對于已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)讓但在本村無戶口的，只統(tǒng)計(jì)備案，不予登記發(fā)證。六是城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買、建造住宅的問題。按照國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(國土資發(fā)[2008]146號)文件規(guī)定，對城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的宅基地，只統(tǒng)計(jì)備案，不予登記發(fā)證。七是國有土地與集體土地權(quán)屬不清時(shí)宅基地的發(fā)證問題。因行政區(qū)劃調(diào)整等原因形成的國有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)區(qū)分不清時(shí)，要嚴(yán)格按照土地確權(quán)的有關(guān)規(guī)定，在依法確定土地所有權(quán)的性質(zhì)后，再進(jìn)行宅基地使用權(quán)的登記發(fā)證。嚴(yán)禁在國有土地上頒發(fā)集體土地使用證和在集體土地上頒發(fā)國有土地使用證。

3.2明確要求，穩(wěn)步推進(jìn)，按時(shí)完成農(nóng)村集體土地登記發(fā)證工作任務(wù)

要在2009年8月底前，完成農(nóng)村宅基地使用權(quán)摸底登記工作，完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)摸底登記。在登記時(shí)，分清需要補(bǔ)辦手續(xù)、備案、直接發(fā)證等情況造冊；對需要補(bǔ)辦手續(xù)的，分戶填寫《農(nóng)民宅基地登記發(fā)證審批表》一式3份，加注鄉(xiāng)村隊(duì)意見：對1990年以后通過審批發(fā)證的只登記造冊；對1999～2001年間補(bǔ)發(fā)宅基證的，要核實(shí)宅基證與宅基地現(xiàn)狀是否一致，一致的補(bǔ)充登記地籍資料，不一致的要收回宅基證重新發(fā)放；對需備案的注明原因。

3.3加強(qiáng)培訓(xùn)，抓好地籍管理隊(duì)伍建設(shè)

要培養(yǎng)和建立一支擁有較高理論水平和業(yè)務(wù)能力的土地產(chǎn)權(quán)管理隊(duì)伍，使之全面勝任土地產(chǎn)權(quán)管理的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作。開辟培訓(xùn)渠道，加大培訓(xùn)力度，提高業(yè)務(wù)人員的技術(shù)水平，使之熟練掌握土地產(chǎn)權(quán)管理法律、法規(guī)，精通各項(xiàng)業(yè)務(wù)。

3.4增加投入，保障經(jīng)費(fèi)。加快集體±地地籍管理信息系統(tǒng)建設(shè)

要加大對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)登記和地籍調(diào)查資金的投入，建立和加快農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)地籍管理信息系統(tǒng)建設(shè)。研究和制定彭陽縣農(nóng)村集體土地地籍管理信息系統(tǒng)建設(shè)的技術(shù)方案；選擇確定適合彭陽縣條件的系統(tǒng)軟件，為全縣開展農(nóng)村集體土地登記發(fā)證、調(diào)查成果統(tǒng)計(jì)匯總、實(shí)現(xiàn)管理信息共享創(chuàng)造條件。